國務(wù)院

國務(wù)院關(guān)于促進天然氣協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的若干意見

國發(fā)〔2018〕31號




各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：

天然氣是優(yōu)質(zhì)高效、綠色清潔的低碳能源。加快天然氣開發(fā)利用，促進協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展，是我國推進能源生產(chǎn)和消費革命，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系的重要路徑。當前我國天然氣產(chǎn)供儲銷體系還不完備，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡不充分問題較為突出，主要是國內(nèi)產(chǎn)量增速低于消費增速，進口多元化有待加強，消費結(jié)構(gòu)不盡合理，基礎(chǔ)設(shè)施存在短板，儲氣能力嚴重不足，互聯(lián)互通程度不夠，市場化價格機制未充分形成，應(yīng)急保障機制不完善，設(shè)施建設(shè)運營存在安全風險等。為有效解決上述問題，加快天然氣產(chǎn)供儲銷體系建設(shè)，促進天然氣協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展，現(xiàn)提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化石油天然氣體制改革的決策部署和加快天然氣產(chǎn)供儲銷體系建設(shè)的任務(wù)要求，落實能源安全戰(zhàn)略，著力破解天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的深層次矛盾，有效解決天然氣發(fā)展不平衡不充分問題，確保國內(nèi)快速增儲上產(chǎn)，供需基本平衡，設(shè)施運行安全高效，民生用氣保障有力，市場機制進一步理順，實現(xiàn)天然氣產(chǎn)業(yè)健康有序安全可持續(xù)發(fā)展。

（二）基本原則。

產(chǎn)供儲銷，協(xié)調(diào)發(fā)展。促進天然氣產(chǎn)業(yè)上中下游協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建供應(yīng)立足國內(nèi)、進口來源多元、管網(wǎng)布局完善、儲氣調(diào)峰配套、用氣結(jié)構(gòu)合理、運行安全可靠的天然氣產(chǎn)供儲銷體系。立足資源供應(yīng)實際，統(tǒng)籌謀劃推進天然氣有序利用。

規(guī)劃統(tǒng)籌，市場主導。落實天然氣發(fā)展規(guī)劃，加快天然氣產(chǎn)能和基礎(chǔ)設(shè)施重大項目建設(shè)，加大國內(nèi)勘探開發(fā)力度。深化油氣體制機制改革，規(guī)范用氣行為和市場秩序，堅持以市場化手段為主做好供需平衡。

有序施策，保障民生。充分利用天然氣等各種清潔能源，多渠道、多途徑推進煤炭替代。“煤改氣”要堅持“以氣定改”、循序漸進，保障重點區(qū)域、領(lǐng)域用氣需求。落實各方責任，強化監(jiān)管問責，確保民生用氣穩(wěn)定供應(yīng)。

二、加強產(chǎn)供儲銷體系建設(shè)，促進天然氣供需動態(tài)平衡

（三）加大國內(nèi)勘探開發(fā)力度。深化油氣勘查開采管理體制改革，盡快出臺相關(guān)細則。（自然資源部、國家發(fā)展改革委、國家能源局按職責分工負責）各油氣企業(yè)全面增加國內(nèi)勘探開發(fā)資金和工作量投入，確保完成國家規(guī)劃部署的各項目標任務(wù)，力爭到2020年底前國內(nèi)天然氣產(chǎn)量達到2000億立方米以上。（各油氣企業(yè)負責，國家發(fā)展改革委、國務(wù)院國資委、自然資源部、國家能源局加強督導檢查）嚴格執(zhí)行油氣勘查區(qū)塊退出機制，全面實行區(qū)塊競爭性出讓，鼓勵以市場化方式轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)，完善礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓、儲量及價值評估等規(guī)則。建立完善油氣地質(zhì)資料公開和共享機制。（自然資源部、國家發(fā)展改革委、國務(wù)院國資委、國家能源局按職責分工負責）建立已探明未動用儲量加快動用機制，綜合利用區(qū)塊企業(yè)內(nèi)部流轉(zhuǎn)、參照產(chǎn)品分成等模式與各類主體合資合作開發(fā)、礦業(yè)權(quán)企業(yè)間流轉(zhuǎn)和競爭性出讓等手段，多措并舉盤活儲量存量。（國家發(fā)展改革委、自然資源部、國務(wù)院國資委、國家能源局按職責分工負責）統(tǒng)籌國家戰(zhàn)略和經(jīng)濟效益，強化國有油氣企業(yè)能源安全保障考核，引導企業(yè)加大勘探開發(fā)投入，確保增儲上產(chǎn)見實效。（國務(wù)院國資委、國家發(fā)展改革委、國家能源局按職責分工負責）統(tǒng)籌平衡天然氣勘探開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護，積極有序推進油氣資源合理開發(fā)利用，服務(wù)國家能源戰(zhàn)略、保障天然氣供應(yīng)安全。（生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、國家發(fā)展改革委、國家能源局按職責分工負責）

（四）健全天然氣多元化海外供應(yīng)體系。加快推進進口國別（地區(qū)）、運輸方式、進口通道、合同模式以及參與主體多元化。天然氣進口貿(mào)易堅持長約、現(xiàn)貨兩手抓，在保障長期供應(yīng)穩(wěn)定的同時，充分發(fā)揮現(xiàn)貨資源的市場調(diào)節(jié)作用。加強與重點天然氣出口國多雙邊合作，加快推進國際合作重點項目。在堅持市場化原則的前提下，在應(yīng)急保供等特殊時段加強對天然氣進口的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，規(guī)范市場主體競爭行為。（各油氣企業(yè)落實，國家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部、國家能源局指導協(xié)調(diào)）

（五）構(gòu)建多層次儲備體系。建立以地下儲氣庫和沿海液化天然氣（LNG）接收站為主、重點地區(qū)內(nèi)陸集約規(guī)模化LNG儲罐為輔、管網(wǎng)互聯(lián)互通為支撐的多層次儲氣系統(tǒng)。供氣企業(yè)到2020年形成不低于其年合同銷售量10%的儲氣能力。（各供氣企業(yè)負責，國家發(fā)展改革委、國家能源局指導并督促落實）城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)到2020年形成不低于其年用氣量5%的儲氣能力，各地區(qū)到2020年形成不低于保障本行政區(qū)域3天日均消費量的儲氣能力。統(tǒng)籌推進地方政府和城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)儲氣能力建設(shè)，實現(xiàn)儲氣設(shè)施集約化規(guī)模化運營，避免“遍地開花”，鼓勵各類投資主體合資合作建設(shè)儲氣設(shè)施。（各省級人民政府負責，國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家能源局指導）作為臨時性過渡措施，儲氣能力暫時不達標的企業(yè)和地區(qū)，要通過簽訂可中斷供氣合同等方式彌補調(diào)峰能力。（國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家能源局、各省級人民政府按職責分工負責）加快放開儲氣地質(zhì)構(gòu)造的使用權(quán)，鼓勵符合條件的市場主體利用枯竭油氣藏、鹽穴等建設(shè)地下儲氣庫。配套完善油氣、鹽業(yè)等礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓、廢棄核銷機制以及已開發(fā)油氣田、鹽礦作價評估機制。（國家發(fā)展改革委、自然資源部、國家能源局按職責分工負責）按照新的儲氣能力要求，修訂《城鎮(zhèn)燃氣設(shè)計規(guī)范》。加強儲氣能力建設(shè)情況跟蹤，對推進不力、違法失信的地方政府和企業(yè)等實施約談問責或聯(lián)合懲戒。（國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家能源局、各省級人民政府按職責分工負責）

（六）強化天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與互聯(lián)互通。加快天然氣管道、LNG接收站等項目建設(shè)，集中開展管道互聯(lián)互通重大工程，加快推動納入環(huán)渤海地區(qū)LNG儲運體系實施方案的各項目落地實施。（相關(guān)企業(yè)負責，國家發(fā)展改革委、國家能源局等有關(guān)部門與地方各級人民政府加強協(xié)調(diào)支持）注重與國土空間規(guī)劃相銜接，合理安排各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時序，加強項目用地用海保障。（自然資源部負責）抓緊出臺油氣管網(wǎng)體制改革方案，推動天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施向第三方市場主體公平開放。深化“放管服”改革，簡化優(yōu)化前置要件審批，積極推行并聯(lián)審批等方式，縮短項目建設(shè)手續(xù)辦理和審批周期。（國家發(fā)展改革委、國家能源局等有關(guān)部門與地方各級人民政府按職責分工負責）根據(jù)市場發(fā)展需求，積極發(fā)展沿海、內(nèi)河小型LNG船舶運輸，出臺LNG罐箱多式聯(lián)運相關(guān)法規(guī)政策和標準規(guī)范。（交通運輸部、國家鐵路局負責）

三、深化天然氣領(lǐng)域改革，建立健全協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展體制機制

（七）建立天然氣供需預測預警機制。加強政府和企業(yè)層面對國際天然氣市場的監(jiān)測和預判。統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟發(fā)展、城鎮(zhèn)化進程、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、價格變化等多種因素，精準預測天然氣需求，尤其要做好冬季取暖期民用和非民用天然氣需求預測。根據(jù)預測結(jié)果，組織開展天然氣生產(chǎn)和供應(yīng)能力科學評估，努力實現(xiàn)供需動態(tài)平衡。建立天然氣供需預警機制，及時對可能出現(xiàn)的國內(nèi)供需問題及進口風險作出預測預警，健全信息通報和反饋機制，確保供需信息有效對接。（國家發(fā)展改革委、外交部、生態(tài)環(huán)境部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家能源局、中國氣象局指導地方各級人民政府和相關(guān)企業(yè)落實）

（八）建立天然氣發(fā)展綜合協(xié)調(diào)機制。全面實行天然氣購銷合同制度，鼓勵簽訂中長期合同，積極推動跨年度合同簽訂。按照宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜油則油的原則，充分利用各種清潔能源推進大氣污染防治和北方地區(qū)冬季清潔取暖。“煤改氣”要堅持“以氣定改”、循序漸進，突出對京津冀及周邊地區(qū)和汾渭平原等重點區(qū)域用氣需求的保障。（各省級人民政府和供氣企業(yè)負責，國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家能源局指導并督促落實）建立完善天然氣領(lǐng)域信用體系，對合同違約及保供不力的地方政府和企業(yè)，按相關(guān)規(guī)定納入失信名單，對嚴重違法失信行為實施聯(lián)合懲戒。（國家發(fā)展改革委、國家能源局負責）研究將中央財政對非常規(guī)天然氣補貼政策延續(xù)到“十四五”時期，將致密氣納入補貼范圍。對重點地區(qū)應(yīng)急儲氣設(shè)施建設(shè)給予中央預算內(nèi)投資補助支持，研究中央財政對超過儲備目標的氣量給予補貼等支持政策，在準確計量認定的基礎(chǔ)上研究對墊底氣的支持政策。研究根據(jù)LNG接收站實際接收量實行增值稅按比例返還的政策。（財政部、國家發(fā)展改革委、國家能源局按職責分工負責）將天然氣產(chǎn)供儲銷體系重大工程建設(shè)納入相關(guān)專項督查。（國家發(fā)展改革委、國家能源局負責）

（九）建立健全天然氣需求側(cè)管理和調(diào)峰機制。新增天然氣量優(yōu)先用于城鎮(zhèn)居民生活用氣和大氣污染嚴重地區(qū)冬季取暖散煤替代。研究出臺調(diào)峰用戶管理辦法，建立健全分級調(diào)峰用戶制度，按照確保安全、提前告知、充分溝通、穩(wěn)妥推進的原則啟動實施分級調(diào)峰。鼓勵用戶自主選擇資源方、供氣路徑及形式，大力發(fā)展區(qū)域及用戶雙氣源、多氣源供應(yīng)。鼓勵發(fā)展可中斷大工業(yè)用戶和可替代能源用戶，通過季節(jié)性差價等市場化手段，積極引導用戶主動參與調(diào)峰，充分發(fā)揮終端用戶調(diào)峰能力。（各省級人民政府負責，國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家能源局加強指導支持）

（十）建立完善天然氣供應(yīng)保障應(yīng)急體系。充分發(fā)揮煤電油氣運保障工作部際協(xié)調(diào)機制作用，構(gòu)建上下聯(lián)動、部門協(xié)調(diào)的天然氣供應(yīng)保障應(yīng)急體系。（煤電油氣運保障工作部際協(xié)調(diào)機制成員單位負責）落實地方各級人民政府的民生用氣保供主體責任，嚴格按照“壓非保民”原則做好分級保供預案和用戶調(diào)峰方案。（地方各級人民政府負責）建立天然氣保供成本合理分攤機制，相應(yīng)應(yīng)急支出由保供不力的相關(guān)責任方全額承擔，參與保供的第三方企業(yè)可獲得合理收益。（國家發(fā)展改革委、地方各級人民政府按職責分工負責）

（十一）理順天然氣價格機制。落實好理順居民用氣門站價格方案，合理安排居民用氣銷售價格，各地區(qū)要采取措施對城鄉(xiāng)低收入群體給予適當補貼。（各省級人民政府負責，國家發(fā)展改革委指導并督促落實）中央財政利用現(xiàn)有資金渠道加大支持力度，保障氣價改革平穩(wěn)實施。（財政部負責）加快建立上下游天然氣價格聯(lián)動機制，完善監(jiān)管規(guī)則、調(diào)價公示和信息公開制度，建立氣源采購成本約束和激勵機制。推行季節(jié)性差價、可中斷氣價等差別化價格政策，促進削峰填谷，引導企業(yè)增加儲氣和淡旺季調(diào)節(jié)能力。加強天然氣輸配環(huán)節(jié)價格監(jiān)管，切實降低過高的省級區(qū)域內(nèi)輸配價格。加強天然氣價格監(jiān)督檢查，嚴格查處價格違法違規(guī)行為。（各省級人民政府負責，國家發(fā)展改革委、市場監(jiān)管總局指導并督促落實）推動城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)整合重組，鼓勵有資質(zhì)的市場主體開展城鎮(zhèn)燃氣施工等業(yè)務(wù)，降低供用氣領(lǐng)域服務(wù)性收費水平。（住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委負責）

（十二）強化天然氣全產(chǎn)業(yè)鏈安全運行機制。各類供氣企業(yè)、管道運營企業(yè)、城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)等要切實落實安全生產(chǎn)主體責任，建立健全安全生產(chǎn)工作機制和管理制度，嚴把工程質(zhì)量關(guān)，加強設(shè)施維護和巡查，嚴格管控各類風險，及時排查消除安全隱患。地方各級人民政府要切實落實屬地管理責任，嚴格日常監(jiān)督檢查和管理，加強重大風險安全管控，指導督促企業(yè)落實安全生產(chǎn)主體責任。地方各級人民政府和相關(guān)企業(yè)要建立健全應(yīng)急處置工作機制，完善應(yīng)急預案。制定完善天然氣產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)質(zhì)量管理和安全相關(guān)法律法規(guī)、標準規(guī)范及技術(shù)要求。針對農(nóng)村“煤改氣”等重點領(lǐng)域、冬季采暖期等特殊時段，國務(wù)院各有關(guān)部門要視情組織專項督查，指導督促地方和相關(guān)企業(yè)做好安全生產(chǎn)工作。（相關(guān)企業(yè)承擔主體責任，地方各級人民政府承擔屬地管理責任，國家發(fā)展改革委、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、應(yīng)急部、市場監(jiān)管總局、國家能源局按職責分工加強指導和監(jiān)督）

國務(wù)院

2018年8月30日