最高人民法院 國家發展和改革委員會

最高人民法院、國家發展和改革委員會關于為新時代加快完善社會主義市場經濟體制提供司法服務和保障的意見

法發〔2020〕25號



　　為深入貫徹落實《中共中央 國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》精神，充分發揮審判職能作用，營造適應經濟高質量發展的良好法治化營商環境，為加快完善新時代社會主義市場經濟體制提供有力司法服務和保障，結合經濟社會發展需要和人民法院審判執行工作實際，制定本意見。

　　一、完善市場主體司法保護機制，進一步增強微觀主體活力

　　1.依法平等保護各類市場主體。堅持公有制經濟和非公有制經濟法律地位平等、法律適用平等、權利保護平等，不斷加強對非公有制經濟的司法保護力度。依法平等保護中外當事人的訴訟權利和實體權益，堅定不移擴大高水平開放。堅持嚴格公正司法，平等保護民營企業和企業家的人格權益和財產權益，保障各類市場主體平等使用生產要素，公開公平參與市場競爭。

　　2.完善市場主體司法裁判規則體系。以貫徹實施民法典為契機，及時開展司法解釋清理修訂工作，廢除按照所有制類型區分市場主體和對民營企業不平等的規定。完善營利法人的司法裁判規則，推動形成有利于創新和發展的現代法人制度。針對特別法人制度的最新發展，按照中央創新農村集體經濟組織有效組織形式和運行機制的要求，積極應對司法實踐中涉及農村集體經濟組織基本特征、法人屬性、功能作用、運行機制等亟待解決的現實問題。吸收借鑒國際成熟市場主體法律制度的有益經驗，規范、扶持和保護高新科技企業、金融業和高端服務業領域存在的有限合伙企業等新型市場主體，健全支持民營經濟、外商投資企業發展的司法環境。

　　3.推動完善國有企業法人治理結構。按照“加快完善國有企業法人治理結構和市場化經營機制”要求，立足深化國有企業和國有資產監督管理體制改革，進一步明晰國有產權所有者和代理人關系，依法妥善審理因內部人控制、關聯交易、法定代表人違規擔保等導致國有資產流失的案件，依法追究董事、監事和高級管理人員違反忠實義務、勤勉義務的法律責任，促進國有企業健全完善內部監督制度和內控機制，規范權責定位和行權方式，完善中國特色的現代企業制度。依法支持混合所有制企業探索建立有別于國有獨資、全資公司的治理機制，注重維護持股員工、非公有制股東的合法權益，激發新型市場主體的活力。

　　4.加強中小股東司法保護。嚴格落實公司法、證券法優先保護特殊市場主體的立法精神，切實保護中小股東的知情權、利潤分配權等合法權益，增強投資者信心。正確處理契約自由與契約正義的關系，合理確定金融機構的適當性管理義務和舉證責任，優先保護金融消費者合法權益。依法受理、審理證券欺詐責任糾紛案件，發揮證券侵權賠償訴訟的規范、震懾功能，提高資本市場違法違規成本。繼續推進證券期貨糾紛多元化解機制建設，支持建立非訴訟調解、先行賠付等工作機制，通過支持訴訟、示范判決等方式拓寬投資者索賠的司法路徑，切實解決證券市場中小投資者維權難問題。

　　5.健全市場主體司法救治退出機制。抓住供給側結構性改革主線，按照發展改革委《加快完善市場主體退出制度改革方案》要求，加快“僵尸企業”出清，充分發揮破產重整的拯救功能，加強對陷入困境但具有經營價值企業的保護和救治。細化重整程序的實施規則，加強庭外重組制度、預重整制度與破產重整制度的有效銜接。完善政府與法院協調處置企業破產事件的工作機制，探索綜合治理企業困境、協同處置金融風險的方法和措施。拓展和延伸破產制度的社會職能，推動建立覆蓋營利法人、非營利法人、非法人組織、自然人等各類市場主體在內的社會主義市場主體救治和退出機制。完善跨境破產和關聯企業破產規則，推動解決跨境破產、復雜主體破產等司法難題。進一步完善企業破產啟動與審理程序，加大執行轉破產工作力度。優化管理人制度和管理模式，推動完善市場主體退出過程中相關主體權益的保障機制和配套政策。加強破產審判的專業化和信息化建設，提高破產案件審理質效。

　　二、加強產權司法保護，夯實市場經濟有效運行的制度基礎

　　6.健全以公平公正為原則的產權保護制度。嚴格執行產權保護司法政策，全面依法平等保護各種所有制經濟產權和合法權益，推動健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度。明確和統一裁判標準，準確界定產權關系，合理劃定責任財產范圍，重點解決國有資產流失，利用公權力侵害私有產權，違法查封、扣押、凍結民營企業財產等產權保護中的突出問題。嚴格區分經濟糾紛與經濟犯罪，依法慎用刑事強制措施，嚴格規范涉案財產的保全和處置措施，健全涉產權冤錯案件有效防范和常態化糾錯機制。堅持法定賠償原則，加大涉產權冤錯案件賠償決定執行力度。完善和統一執行異議之訴、擔保物權實現、破產債權清償中的權利沖突解決規則。強化善意文明執行理念，嚴禁超標的查封、亂查封，建立健全查封財產融資償債和自行處置機制，盡最大可能保持企業財產運營價值。加強對數字貨幣、網絡虛擬財產、數據等新型權益的保護，充分發揮司法裁判對產權保護的價值引領作用。

　　7.依法懲治各類侵犯產權行為。依法懲治侵吞、瓜分、賤賣國有、集體資產的犯罪，推動完善資產監督管理制度。堅持懲罰犯罪與追贓挽損并重的原則，打擊針對企業家和嚴重危害民營企業發展的違法犯罪行為，依法追繳民營企業被侵占、挪用的財物，完善財產返還和退賠制度。依法制裁知識產權違法犯罪，加大對鏈條式、產業化知識產權犯罪的懲治力度。合理認定產權侵權行為及其民事責任，及時出臺證券糾紛代表人訴訟司法解釋，保護上市公司與新三板公司股東權利。依法支持行政機關為保護產權實施的行政執法行為，糾正侵犯產權的違法行政行為，修訂完善行政賠償案件司法解釋。

　　8.服務農村集體產權制度改革。依法加強對農村集體產權制度改革的司法保障，促進集體資產保值增值，不斷增加農民收入，推動鄉村振興發展，鞏固脫貧攻堅成果。嚴格實施土地管理法、農村土地承包法和民法典物權編規定，妥善審理農村承包地、宅基地“三權分置”產生的土地權屬流轉糾紛案件，依法依規認定承包地經營權流轉合同、宅基地使用權流轉合同的效力，促進土地資源有效合理利用。依法保護農戶土地承包權和宅基地資格權，確保農村土地歸農民集體所有。依法保護農村集體經濟組織成員權益，對農村集體經濟組織將經營性資產、資源性資產折股量化到集體經濟組織成員的，要依法充分保障農村集體經濟組織成員參與經營決策和收益分配的權利。

　　9.公正審理土地征收征用案件。嚴格界定公共利益用地范圍，對不符合公共利益需要征收、征用土地的行為，依法不予支持。支持行政機關依法打擊各種違法占用耕地行為，確保耕地和永久基本農田不受侵犯。遵循及時合理補償原則，綜合運用多種方式對被征收征用者進行公平合理補償，維護被征收征用者的合法權益。妥善審理承包地征收補償費用分配糾紛案件，防止農村集體經濟組織非法截留土地承包經營權人應得的補償。

　　10.加強自然資源的產權保護。依法審理自然資源權屬爭議，規范自然資源交易流轉制度，加強自然資源資產產權保護。貫徹生態環境監管體制改革要求，依法審理自然生態空間確權登記等案件，推進自然資源資產確權登記制度有效實施。修改完善公益訴訟和生態環境損害賠償訴訟司法解釋，全面促進自然資源保護和生態環境修復。促進建立健全協商、調解、仲裁、行政裁決、行政復議和訴訟等有機銜接、相互協調、多元化的自然資源資產產權糾紛解決機制。

　　11.服務國家創新體系建設。完善與重大科技攻關、科技成果轉化等有關的知識產權歸屬、保護、利益分配等相關制度，實現知識產權保護范圍、強度與其貢獻程度相適應，推動形成激勵和保護創新的司法保障體系。研究制定專利授權確權、商業秘密、懲罰性賠償、知識產權民事訴訟證據等司法解釋和司法政策，加大對知識產權、商譽權侵權犯罪行為的懲治力度。加強知識產權專門化審判體系和人才隊伍建設。積極適應新技術、新領域、新業態對司法保護提出的新要求，強化對科技創新、商業模式創新和技術要素市場的規則指引，為國家創新體系建設和新興產業發展提供司法保障。

　　三、保障要素市場化配置改革，推動建立公平公正、競爭有序的市場體系

　　12.尊重合同自愿和契約精神。以要素市場化配置改革為重點，堅持誠實信用、意思自治、公平競爭，充分發揮各類合同在市場配置資源中的基礎性作用。準確把握自然壟斷行業、服務業等市場準入的放寬對合同效力的影響，落實“非禁即入”政策，妥善審理建設工程、房地產、礦產資源以及水、電、氣、熱力等關系要素配置和市場準入的合同糾紛案件，正確處理合同自愿與行政審批、自然資源開發利用與生態環境保護的關系。適應土地供給的政策調整，統一國有土地使用權出讓、轉讓合同糾紛案件的裁判尺度。合理判斷股權融資、雙向對賭等交易模式和交易結構創新的合同效力，鼓勵市場主體創新創業。及時出臺不良資產處置司法解釋，優化資本與生產要素配置。

　　13.促進金融和民間資本為實體經濟服務。依法支持能夠降低交易成本、實現普惠金融、合法合規的交易模式，為解決中小微企業融資難、融資貴問題提供司法保障。統籌兼顧利率市場化改革與維護正常金融秩序的關系，對于借貸合同中一方主張的利息、復利、罰息、違約金和其他費用總和超出司法保護上限的，不予支持。對于當事人以預扣利息、租金、保證金或加收中介費、服務費等方式變相提高實體經濟融資成本、規避民間借貸利率司法保護上限的行為，按照實際形成的借款關系確定各方權利義務。規范、遏制國有企業貸款通道業務，引導其回歸實體經濟。抓緊修改完善關于審理民間借貸案件適用法律問題的司法解釋，大幅度降低民間借貸利率的司法保護上限，堅決否定高利轉貸行為、違法放貸行為的效力，維護金融市場秩序，服務實體經濟發展。

　　14.依法認定新型擔保的法律效力。準確把握物權法定原則的新發展、民法典物權編擴大擔保合同范圍的新規定，依法認定融資租賃、保理、所有權保留等具有擔保功能的非典型擔保合同的效力。結合民法典對禁止流押規則的調整和讓與擔保的司法實踐，進一步研究細化讓與擔保的制度規則和裁判標準，尊重當事人基于意思自治作出的交易安排。依據物權變動規則依法認定擔保物權的物權效力，最大限度發揮擔保制度的融資功能作用，促進商事交易健康發展。

　　15.依法妥善審理互聯網交易糾紛案件。注意把握互聯網交易合同訂立的特殊規則，依法認定互聯網交易中電子合同、預約合同、格式合同的成立生效要件。準確界定電子商務平臺運營者、平臺內經營者、消費者及知識產權權利人的權利義務關系，依法保障各方當事人合法權益。促進電子商務平臺經營活動規范有序、健康發展，有效發揮互聯網在生產要素配置中的優化集成作用。

　　16.依法促進勞動力要素優化配置。妥善審理勞動爭議案件，遵循勞動力要素市場化配置要求，促進勞動力和人才的社會性流動。對暫時存在資金困難但有發展潛力的企業，特別是中小微企業，發揮集體協商援企穩崗作用，盡量通過和解、調解等方式，鼓勵勞動者與企業共渡難關。對因產能過剩被倒逼退出市場的企業，要防止用人單位對勞動者權益的惡意侵害，打擊惡意欠薪行為，加大財產保全、先予執行力度，最大限度保護勞動者合法權益。對地區、行業影響較大的產業結構調整，要提前制定勞動爭議處置預案，健全勞動關系風險排查化解機制，形成多層次、全方位的協同聯動機制和糾紛化解合力。完善促進人才社會性流動的司法解釋和規范性文件，暢通人才跨所有制流通渠道，健全企事業單位人才流動機制，推動建立國際人才交流合作的法律保障機制，為暢通經濟運行提供“軟保障”。

　　四、維護社會誠信與市場秩序，營造適應經濟高質量發展的法治化營商環境

　　17.依法支持和服務“放管服”改革。依法審理涉及行政審批、行政許可等行政案件，促進行政機關不斷優化行政審批制度、創新行政管理和服務方式，服務法治政府和政務誠信建設。研究制定行政訴訟中規范性文件附帶審查的司法解釋，加大對行政決策合法性和行政行為合理性的審查力度，促進政府守信踐諾。依法審理政府招商引資、政府特許經營、土地房屋征收等行政協議案件，嚴格把握政府解除行政協議的條件，切實維護行政相對人的合法權益。

　　18.加強反不正當競爭、反壟斷審判工作。準確把握法律標準，恪守競爭中性原則，綜合運用效能競爭、比例原則、競爭效果評估方法，建立健全第三方審查和評估機制，依法判斷競爭行為的正當性，及時制止不正當競爭、壟斷行為，提高違法成本，引導市場主體誠信公平有序競爭，增強市場競爭活力。

　　19.規范金融市場投融資秩序。依法嚴懲非法集資犯罪行為，堅決守住不發生系統性金融風險的底線。按照“穿透監管”要求，剔除當事人之間通謀虛偽的意思表示，正確認定多層嵌套金融交易合同下的真實交易關系。按照功能監管要求，對以金融創新為名掩蓋金融風險、規避金融監管、進行制度套利的違規行為，以其實際構成的法律關系認定合同效力和權利義務。主動加強與金融監管機構的溝通協調，支持、促進金融監管機構依法履職，加強金融風險行政處置與司法審判的銜接，協助做好金融風險預警預防和化解工作。及時研究和制定針對網絡借貸、資管計劃、場外配資、資產證券化、股權眾籌等金融現象的司法應對舉措，提高防范化解重大金融風險的主動性、預判性。嚴厲打擊涉互聯網金融或者以互聯網金融名義進行的違法犯罪行為，規范和保障互聯網金融健康發展。

　　20.加強“逃廢債”清理懲戒機制建設。健全清理拖欠企業債務長效機制，加大強制執行力度，依法適用拘留等強制措施，樹立實質穿透執行理念，依法識別和精準打擊規避、抗拒執行行為，保障勝訴當事人及時實現權益，降低債權實現成本，助力企業化解債務危機。完善誠信建設長效機制，推進政府部門誠信信息與法院信息共享機制，精準適用、嚴格規范失信被執行人名單和限制消費等措施，完善信用修復機制，探索建立虛假訴訟失信人名單制度，嚴厲制裁訴訟失信行為，促進社會誠信建設。

　　五、強化民生司法保障，實現更高水平的公平正義

　　21.為常態化疫情防控和經濟社會發展提供司法保障。圍繞做好“六穩”工作、落實“六保”任務，充分發揮審判職能，及時總結提煉疫情期間經驗做法，聚焦復工復產新要求，有針對性調整完善司法政策，推出更多便民利民司法措施，不斷提高審判效能。依法懲治影響常態化疫情防控各類犯罪，立足司法職能推動健全公共衛生體系，強化公共衛生法治保障，嚴懲公共安全、民生保障領域的犯罪行為，堅決維護國家安全、生物安全、生態安全和公共衛生安全。

　　22.推動完善更加公平的社會保障體系。服務保障擴大內需戰略，加大對“互聯網+”領域涉及的產品質量、旅游消費、教育培訓、通訊服務等消費糾紛案件的審判力度，依法認定設置消費陷阱或者霸王條款等損害消費者權益的不法行為及其法律責任，維護消費者合法權益。加大對促進就業的司法支持力度，堅決糾正就業中的地域、性別等歧視，維護勞動者公平就業權利。保護勞動者創業權利，注重引導勞動者轉變就業觀念，推動健全網約工、快遞員等新業態從業人員的權益保障。強化司法救濟，依法支持勞動者和弱勢群體在工傷、醫療保險、社會救助等方面的合理訴求，解決養老保險參保率低、斷保、保險關系轉移接續不暢等現實問題。落實統籌完善社會救助制度的要求，繼續深入推進人身損害賠償標準城鄉統一試點，適時修訂相關司法解釋。

　　23.加強數據權利和個人信息安全保護。尊重社會主義市場經濟規律及數據相關產業發展實踐，依法保護數據收集、使用、交易以及由此產生的智力成果，完善數據保護法律制度，妥善審理與數據有關的各類糾紛案件，促進大數據與其他新技術、新領域、新業態深度融合，服務數據要素市場創新發展。貫徹落實民法典人格權編關于人格利益保護的規定，完善對自然人生物性、社會性數據等個人信息權益的司法保障機制，把握好信息技術發展與個人信息保護的邊界，平衡好個人信息與公共利益的關系。

　　24.依法促進房地產市場平穩健康發展。堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”定位，依法妥善審理涉房地產相關糾紛案件，引導房產交易回歸居住屬性。落實中央加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度要求，堅持租購同權，依法保護房屋承租人的優先承租權。準確把握民法典關于居住權的立法目的與成立條件，依法妥善審理涉居住權案件，充分發揮居住權扶弱、施惠的社會保障功能，保護弱勢群體的居住權益。積極運用司法手段支持政府嚴控房價，防范炒地炒房投機行為，保障房地產市場平穩健康發展。

　　25.規范完善食品藥品安全監管。堅持“四個最嚴”標準，嚴格執行食品安全法、藥品管理法、疫苗管理法等規定，對生產、銷售不安全食品以及假藥、劣藥構成犯罪的，依法追究刑事責任。正確適用民事賠償首負責任制、懲罰性賠償等規定，依法判定不誠信生產經營者的民事責任。加快制定關于審理食品安全民事糾紛的司法解釋，統一裁判標準，確保人民群眾“舌尖上的安全”。健全完善行政執法與行政、刑事司法銜接機制，對于審判實踐中發現的食品、藥品、疫苗等突出問題，在依法公正裁判的同時，及時向相關行政部門發出司法建議。堅持保護消費者權益與推動企業發展、維護市場營商環境并重，依法打擊涉嫌敲詐勒索等刑事犯罪的違法索賠，保障企業商家正常生產經營。

　　六、健全涉外司法保障機制，推動建設更大范圍、更寬領域、更深層次的全面開放

　　26.以“一帶一路”建設為重點構建涉外司法保障新機制。完善國際商事糾紛解決機制和機構，加強國際商事法庭建設，深化與“一帶一路”沿線國家的國際司法協助，依法妥善化解涉外民商事案件，平等保護中外當事人合法權益，促進內外資企業公平競爭，推進貿易高質量發展。妥善處理在逐步放開外商投資領域時產生的涉及外資準入限制和股比限制的法律適用問題，依法維護外商投資合同效力，保護外資合法權益。服務和保障海洋強國戰略，妥善審理海事海商案件，護航海洋經濟健康發展。

　　27.加快推動涉外民商事審判制度機制建設。積極參與、深入推進國際司法交流合作，嚴格遵守國際法和公認的國際關系基本準則，吸收借鑒國際成熟司法經驗，探索建立健全國際投資仲裁領域的司法審查機制，適時出臺涉外國民商事判決承認與執行的規范指引，及時清理不符合擴大對外開放實踐需要的司法解釋和規范性文件。探索中歐班列、陸海新通道、國際公路運輸案件的專業化審判機制，深入研究擴大開放過程中出現的新情況新問題，及時制定完善應對的司法政策和舉措，推動構建更高水平的國際經貿規則。

　　28.加強涉自貿試驗區、自由貿易港的司法保障。認真總結涉自貿試驗區民商事審判工作經驗，聚焦貿易投資自由化便利化，找準司法審判與深化自貿試驗區改革、穩步推進自由貿易港建設的結合點，公正高效審理涉自貿試驗區案件，及時出臺為海南自由貿易港建設提供司法服務和保障的意見。對案件審理過程中發現與自貿試驗區、自由貿易港市場規則有關的行政管理問題，及時提出司法建議，持續推進自貿試驗區、自由貿易港法治建設，促進自貿試驗區、自由貿易港發揮先行先試的示范作用。

　　七、以一站式多元解紛為切入點，建設具有中國特色、更加適應市場經濟需求、便捷高效的矛盾糾紛化解機制

　　29.深化民事、行政訴訟繁簡分流改革。按照“統籌推進、分類指導、務求實效”工作原則，圍繞優化司法確認、簡易程序、小額訴訟程序等內容，有序推進民事、行政訴訟程序改革，建立健全繁簡分流、輕重分離、快慢分道的審判執行機制。打好深入推進分調裁審改革組合拳，做好訴訟案件分流引導，加強訴前調解，優化訴訟程序和庭審方式，實現“繁案精審、簡案快審”，不斷提升司法效能。

　　30.全面提升一站式多元解紛的質量和水平。統籌推進一站式多元解紛、訴訟服務體系建設，形成從矛盾糾紛源頭預防，到訴前多元解紛，再到分層遞進、繁簡結合、銜接配套的矛盾糾紛預防調處化解綜合機制，為市場主體提供分層次、多途徑、高效率、低成本的糾紛解決方案。全面推行網上立案、跨域立案服務、網上調解、網上開庭、網上申訴等訴訟服務，建好用好人民法院調解平臺，大力推廣在線視頻調解，努力為人民群眾提供一站通辦、一網通辦、一號通辦、一次通辦的訴訟服務。

　　31.以深化訴源治理推進社會治理融合互動。堅持創新發展新時代“楓橋經驗”，主動融入黨委領導的社會治理體系，堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，充分發揮基層法院、人民法庭就地預防化解矛盾糾紛的功能作用和聯系人民群眾的橋梁紐帶作用。積極推進互聯網、人工智能、大數據、云計算、區塊鏈、5G等現代科技在司法領域的深度運用，充分發揮司法大數據作用，加強對深化市場化改革、擴大高水平開放中出現的問題研判，有效服務科學決策。

　　社會主義市場經濟體制是中國特色社會主義的重大理論和實踐創新，是社會主義基本經濟制度的重要組成部分。人民法院為新時代加快完善社會主義市場經濟體制提供更加有力的司法服務和保障，使命光榮、責任重大。我們要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，始終堅持黨對人民法院工作的絕對領導，始終堅持走中國特色的社會主義法治道路，始終堅持以人民為中心，進一步增強“四個意識”、堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，從戰略和全局高度深刻認識加快完善社會主義市場經濟體制的重大意義。各級人民法院要以學習貫徹民法典為契機，培養和樹立與社會主義市場經濟體制相適應的司法理念，著力推進審判體系和審判能力現代化，為加快完善新時代社會主義市場經濟體制、推進國家治理體系和治理能力現代化、實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢作出新的更大貢獻！

　　最高人民法院 國家發展和改革委員會

　　2020年7月20日