國(guó)務(wù)院辦公廳

國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于科學(xué)綠化的指導(dǎo)意見

國(guó)辦發(fā)〔2021〕19號(hào)




各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

科學(xué)綠化是遵循自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律、保護(hù)修復(fù)自然生態(tài)系統(tǒng)、建設(shè)綠水青山的內(nèi)在要求，是改善生態(tài)環(huán)境、應(yīng)對(duì)氣候變化、維護(hù)生態(tài)安全的重要舉措，對(duì)建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國(guó)具有重大意義。為推動(dòng)國(guó)土綠化高質(zhì)量發(fā)展，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，現(xiàn)提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會(huì)精神，深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，踐行綠水青山就是金山銀山的理念，尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，走科學(xué)、生態(tài)、節(jié)儉的綠化發(fā)展之路；加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)，優(yōu)化資源配置，強(qiáng)化質(zhì)量監(jiān)管，完善政策機(jī)制，全面推行林長(zhǎng)制，科學(xué)開展大規(guī)模國(guó)土綠化行動(dòng)，增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)功能和生態(tài)產(chǎn)品供給能力，提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯增量，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，為建設(shè)美麗中國(guó)提供良好生態(tài)保障。

（二）工作原則。

——堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，人工修復(fù)與自然恢復(fù)相結(jié)合，遵循生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)在規(guī)律開展林草植被建設(shè)，著力提高生態(tài)系統(tǒng)自我修復(fù)能力和穩(wěn)定性。

——堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)、頂層謀劃，合理布局綠化空間，統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)。

——堅(jiān)持因地制宜、適地適綠，充分考慮水資源承載能力，宜喬則喬、宜灌則灌、宜草則草，構(gòu)建健康穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)。

——堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、量力而行，統(tǒng)籌考慮生態(tài)合理性和經(jīng)濟(jì)可行性，數(shù)量和質(zhì)量并重，節(jié)儉務(wù)實(shí)開展國(guó)土綠化。

二、主要任務(wù)

（三）科學(xué)編制綠化相關(guān)規(guī)劃。地方人民政府要組織編制綠化相關(guān)規(guī)劃，與國(guó)土空間規(guī)劃相銜接，疊加至同級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一。落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，合理確定規(guī)劃范圍、綠化目標(biāo)任務(wù)；城市綠化規(guī)劃要滿足城市健康、安全、宜居的要求。地方人民政府要加強(qiáng)對(duì)綠化相關(guān)規(guī)劃實(shí)施的檢查和督促落實(shí)，任何部門、單位或個(gè)人不得隨意變更規(guī)劃，不得擅自改變綠化用地面積、性質(zhì)和用途。（國(guó)家林草局、國(guó)家發(fā)展改革委、自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)，地方人民政府負(fù)責(zé)落實(shí)。以下均需地方人民政府落實(shí)，不再列出）

（四）合理安排綠化用地。各地要根據(jù)第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)和國(guó)土空間規(guī)劃，綜合考慮土地利用結(jié)構(gòu)、土地適宜性等因素，科學(xué)劃定綠化用地，實(shí)行精準(zhǔn)化管理。以宜林荒山荒地荒灘、荒廢和受損山體、退化林地草地等為主開展綠化。結(jié)合城市更新，采取拆違建綠、留白增綠等方式，增加城市綠地。鼓勵(lì)特大城市、超大城市通過(guò)建設(shè)用地騰挪、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用等方式加大留白增綠力度，留足綠化空間。鼓勵(lì)通過(guò)農(nóng)村土地綜合整治，利用廢棄閑置土地增加村莊綠地；結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，科學(xué)規(guī)范、因害設(shè)防建設(shè)農(nóng)田防護(hù)林。依法合規(guī)開展鐵路、公路、河渠兩側(cè)，湖庫(kù)周邊等綠化建設(shè)。嚴(yán)禁違規(guī)占用耕地綠化造林，確需占用的，必須依法依規(guī)嚴(yán)格履行審批手續(xù)。遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”。嚴(yán)禁開山造地、填湖填海綠化，禁止在河湖管理范圍內(nèi)種植阻礙行洪的林木。（自然資源部、國(guó)家林草局、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）

（五）合理利用水資源。國(guó)土綠化要充分考慮降水、地表水、地下水等水資源的時(shí)空分布和承載能力，堅(jiān)持以水而定、量水而行，宜綠則綠、宜荒則荒，科學(xué)恢復(fù)林草植被。年降水量400毫米以下干旱半干旱地區(qū)的綠化規(guī)劃要經(jīng)過(guò)水資源論證，以雨養(yǎng)、節(jié)水為導(dǎo)向，以恢復(fù)灌草植被為主，推廣喬灌草結(jié)合的綠化模式，提倡低密度造林育林，合理運(yùn)用集水、節(jié)水造林種草技術(shù)，防止過(guò)度用水造成生態(tài)環(huán)境破壞。加強(qiáng)人工增雨作業(yè)，提高造林綠化效率。統(tǒng)籌生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水需求，合理配置綠化用水，適度有序開展城鎮(zhèn)周邊節(jié)水綠化。綠洲農(nóng)業(yè)區(qū)要充分考慮水資源條件，加強(qiáng)天然綠洲和生態(tài)過(guò)渡帶保護(hù)，兼顧綠洲保護(hù)和農(nóng)田防護(hù)林用水需求，合理確定造林規(guī)模和密度，確保農(nóng)業(yè)生態(tài)屏障可持續(xù)發(fā)展。（國(guó)家林草局、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中國(guó)氣象局等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）

（六）科學(xué)選擇綠化樹種草種。積極采用鄉(xiāng)土樹種草種進(jìn)行綠化，審慎使用外來(lái)樹種草種。各地要制定鄉(xiāng)土樹種草種名錄，提倡使用多樣化樹種營(yíng)造混交林。根據(jù)自然地理氣候條件、植被生長(zhǎng)發(fā)育規(guī)律、生活生產(chǎn)生態(tài)需要，合理選擇綠化樹種草種。江河兩岸、湖庫(kù)周邊要優(yōu)先選用抗逆性強(qiáng)、根系發(fā)達(dá)、固土能力強(qiáng)、防護(hù)性能好的樹種草種。干旱缺水、風(fēng)沙嚴(yán)重地區(qū)要優(yōu)先選用耐干旱、耐瘠薄、抗風(fēng)沙的灌木樹種和草種。海岸帶要優(yōu)先選用耐鹽堿、耐水濕、抗風(fēng)能力強(qiáng)的深根性樹種。水土流失嚴(yán)重地區(qū)要優(yōu)先選用根系發(fā)達(dá)、固土保水能力強(qiáng)的防護(hù)樹種草種。水熱條件好、土層深厚地區(qū)要優(yōu)先選用生長(zhǎng)快、產(chǎn)量高、抗病蟲害的優(yōu)良珍貴用材樹種。居民區(qū)周邊要兼顧群眾健康因素，避免選用易致人體過(guò)敏的樹種草種。加大鄉(xiāng)土樹種草種采種生產(chǎn)、種苗繁育基地建設(shè)力度，引導(dǎo)以需定產(chǎn)、訂單育苗、就近育苗，避免長(zhǎng)距離調(diào)運(yùn)綠化種苗。（國(guó)家林草局、水利部等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）

（七）規(guī)范開展綠化設(shè)計(jì)施工。承擔(dān)國(guó)家投資或以國(guó)家投資為主的綠化項(xiàng)目建設(shè)單位要編制作業(yè)設(shè)計(jì)（或綠化方案，下同），綠化項(xiàng)目主管部門要會(huì)同相關(guān)部門對(duì)作業(yè)設(shè)計(jì)的用地、用水、技術(shù)措施等進(jìn)行合理性評(píng)價(jià)，并監(jiān)督實(shí)施。社會(huì)普遍關(guān)心且政府主導(dǎo)的重大綠化項(xiàng)目，必須經(jīng)過(guò)科學(xué)論證，廣泛聽取各方面意見。加強(qiáng)綠化施工管理，充分保護(hù)原生植被、野生動(dòng)物棲息地、珍稀植物等，禁止毀壞表土、全墾整地等，避免造成水土流失或土地退化。（國(guó)家林草局、自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）

（八）科學(xué)推進(jìn)重點(diǎn)區(qū)域植被恢復(fù)。根據(jù)全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體布局，針對(duì)重點(diǎn)區(qū)域的突出生態(tài)問(wèn)題，因地制宜確定綠化方式。長(zhǎng)江、黃河等大江大河的源頭、干支流、左右岸要加強(qiáng)封山育林育草，推進(jìn)水源涵養(yǎng)林、水土保持林建設(shè)和小流域綜合治理；北方防沙帶要加大封禁保護(hù)力度，建設(shè)以灌草為主、喬灌草合理搭配的林草植被；青藏高原區(qū)要嚴(yán)格保護(hù)原生植被，主要依靠自然恢復(fù)天然林草植被，適度開展退化土地治理、礦山生態(tài)修復(fù)和人工草場(chǎng)建設(shè)；海岸帶要加強(qiáng)沿海防護(hù)林體系建設(shè)，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)綠化美化；東北森林帶要加大天然林保護(hù)修復(fù)力度；南方丘陵山地帶要推進(jìn)水土流失和石漠化綜合治理，精準(zhǔn)提升森林質(zhì)量，構(gòu)建穩(wěn)定高效多功能的林草生態(tài)系統(tǒng)，筑牢生態(tài)屏障。（國(guó)家林草局、自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）

（九）穩(wěn)步有序開展退耕還林還草。進(jìn)一步完善退耕還林還草政策，建立長(zhǎng)效機(jī)制，切實(shí)鞏固退耕還林還草成果。落實(shí)國(guó)務(wù)院已批準(zhǔn)的25度以上坡耕地、陡坡梯田、重要水源地15—25度坡耕地、嚴(yán)重沙化耕地、嚴(yán)重污染耕地的退耕還林還草任務(wù)。相關(guān)主管部門要做好退耕地塊的土地用途變更和不動(dòng)產(chǎn)變更登記工作。開展退耕還林還草要結(jié)合生態(tài)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，充分考慮群眾意愿，兼顧生態(tài)和經(jīng)濟(jì)效益。科學(xué)發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)林果、花卉苗木、林下經(jīng)濟(jì)等綠色富民產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善良性循環(huán)。（國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)家林草局、自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）

（十）節(jié)儉務(wù)實(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)綠化。充分利用城鄉(xiāng)廢棄地、邊角地、房前屋后等見縫插綠，推進(jìn)立體綠化，做到應(yīng)綠盡綠。增強(qiáng)城鄉(xiāng)綠地的系統(tǒng)性、協(xié)同性，構(gòu)建綠道網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)綠地連接貫通。加大城鄉(xiāng)公園綠地建設(shè)力度，形成布局合理的公園體系。提升城鄉(xiāng)綠地生態(tài)功能，有效發(fā)揮綠地服務(wù)居民休閑游憩、體育健身、防災(zāi)避險(xiǎn)等綜合功能。推廣抗逆性強(qiáng)、養(yǎng)護(hù)成本低的地被植物，提倡種植低耗水草坪，減少種植高耗水草坪。加大楊柳飛絮、致敏花粉等防治研究和治理力度，提升城鄉(xiāng)居民綠色宜居感受。鼓勵(lì)農(nóng)村“四旁”（水旁、路旁、村旁、宅旁）種植鄉(xiāng)土珍貴樹種，打造生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村。選擇適度規(guī)格的苗木，除必須截干栽植的樹種外，應(yīng)使用全冠苗。尊重自然規(guī)律，堅(jiān)決反對(duì)“大樹進(jìn)城”等急功近利行為，避免片面追求景觀化，切忌行政命令瞎指揮，嚴(yán)禁脫離實(shí)際、鋪張浪費(fèi)、勞民傷財(cái)搞綠化的面子工程、形象工程。（住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、自然資源部、國(guó)家林草局、交通運(yùn)輸部等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）

（十一）鞏固提升綠化質(zhì)量和成效。各地要對(duì)新造幼林地進(jìn)行封山育林，加強(qiáng)撫育管護(hù)、補(bǔ)植補(bǔ)造，建立完善綠化后期養(yǎng)護(hù)管護(hù)制度和投入機(jī)制，提高成林率。國(guó)有林業(yè)企事業(yè)單位要科學(xué)編制森林經(jīng)營(yíng)方案，科學(xué)、規(guī)范、可持續(xù)開展森林經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。鼓勵(lì)發(fā)展家庭林場(chǎng)、股份合作林場(chǎng)等，支持國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)外造林，積極推動(dòng)集體林適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。實(shí)施森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升工程，加大森林撫育、退化林修復(fù)力度，優(yōu)化森林結(jié)構(gòu)和功能，提高森林生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量、穩(wěn)定性和碳匯能力。加大人工針葉純林改造力度，開展健康森林建設(shè)，增強(qiáng)松材線蟲病等有害生物災(zāi)害防控能力。加強(qiáng)森林草原防火基礎(chǔ)能力建設(shè)。實(shí)施草原保護(hù)修復(fù)重大工程，加快退化草原恢復(fù)，提升草原生態(tài)功能和生產(chǎn)能力。采取有償方式合理利用國(guó)有森林、草原及景觀資源開展生態(tài)旅游、森林康養(yǎng)等，提高林草資源綜合效益。強(qiáng)化林地草地用途管制，嚴(yán)厲查處亂砍濫伐、非法開墾、非法侵占林地草地和公園綠地等違法行為。嚴(yán)格保護(hù)修復(fù)古樹名木及其自然生境，對(duì)古樹名木實(shí)行掛牌保護(hù)，及時(shí)搶救復(fù)壯。（國(guó)家林草局、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）

（十二）創(chuàng)新開展監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)。依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，將綠化任務(wù)和綠化成果落到實(shí)地、落到圖斑、落到數(shù)據(jù)庫(kù)，重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程要推進(jìn)作業(yè)設(shè)計(jì)編制、施工、檢查驗(yàn)收全過(guò)程監(jiān)管，全面監(jiān)測(cè)林草資源狀況變化。構(gòu)建天空地一體化綜合監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)體系，運(yùn)用自然資源調(diào)查、林草資源監(jiān)測(cè)及年度更新成果，提升國(guó)土綠化狀況監(jiān)測(cè)信息化精準(zhǔn)化水平。按照林草一體化要求因地制宜設(shè)定評(píng)價(jià)指標(biāo)，制定國(guó)土綠化成效評(píng)價(jià)辦法，科學(xué)評(píng)價(jià)國(guó)土綠化成效。（國(guó)家林草局、自然資源部等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）

三、保障措施

（十三）完善政策機(jī)制。各級(jí)人民政府要合理安排資金，將國(guó)土綠化列入預(yù)算，不斷優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。鼓勵(lì)地方采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)、貸款貼息等方式創(chuàng)新國(guó)土綠化投入機(jī)制，實(shí)行差異化財(cái)政補(bǔ)助政策，支持引導(dǎo)營(yíng)造混交林、在旱區(qū)營(yíng)造灌木林、在條件適宜地區(qū)飛播造林和封山育林、使用鄉(xiāng)土珍貴樹種育苗造林、實(shí)施退化草原種草改良等。中央財(cái)政繼續(xù)通過(guò)造林補(bǔ)助等資金渠道支持鄉(xiāng)村綠化。在不新增隱性債務(wù)的前提下，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，支持社會(huì)資本依法依規(guī)參與國(guó)土綠化和生態(tài)保護(hù)修復(fù)。制定林業(yè)草原碳匯行動(dòng)方案，深化集體林權(quán)制度改革，加快建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。（國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、人民銀行、國(guó)家林草局等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）

（十四）健全管理制度。完善土地支持政策，對(duì)集中連片開展國(guó)土綠化、生態(tài)修復(fù)達(dá)到一定規(guī)模和預(yù)期目標(biāo)的經(jīng)營(yíng)主體，可在符合國(guó)土空間規(guī)劃的前提下，在依法辦理用地審批和供地手續(xù)后，將一定的治理面積用于生態(tài)旅游、森林康養(yǎng)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)開發(fā)。探索特大城市、超大城市的公園綠地依法辦理用地手續(xù)但不納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模管理的新機(jī)制。完善林木采伐管理政策，優(yōu)先保障森林撫育、退化林修復(fù)、林分更新改造等采伐需求，促進(jìn)森林質(zhì)量提升和災(zāi)害防控；放活人工商品林自主經(jīng)營(yíng)，規(guī)模經(jīng)營(yíng)的人工商品林可單獨(dú)編制森林采伐限額，統(tǒng)一納入年采伐限額管理。將造林綠化后期管護(hù)納入生態(tài)護(hù)林（草）員職責(zé)范圍，并與生態(tài)護(hù)林（草）員績(jī)效掛鉤。完善并落實(shí)草原承包經(jīng)營(yíng)制度，明確所有權(quán)、使用權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，規(guī)范草原經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，壓實(shí)責(zé)任主體，持續(xù)改善草原生態(tài)狀況。（自然資源部、國(guó)家林草局等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）

（十五）強(qiáng)化科技支撐。開展林草種質(zhì)資源普查和林木良種、草品種審定，加強(qiáng)重要鄉(xiāng)土樹種草種資源收集保護(hù)、開發(fā)利用、種苗繁育等關(guān)鍵技術(shù)和設(shè)施研發(fā)。優(yōu)化完善國(guó)土綠化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。健全生態(tài)定位觀測(cè)監(jiān)測(cè)體系。通過(guò)國(guó)家科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等），開展松材線蟲病等重大有害生物災(zāi)害防控、林水關(guān)系、鄉(xiāng)土珍稀樹種擴(kuò)繁等科技攻關(guān)。加大國(guó)土綠化和生態(tài)保護(hù)修復(fù)機(jī)械裝備研發(fā)力度。遴選儲(chǔ)備、推廣實(shí)施一批實(shí)用管用的生態(tài)保護(hù)修復(fù)科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目。（國(guó)家林草局、科技部等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）

（十六）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。全面推行林長(zhǎng)制，明確地方領(lǐng)導(dǎo)干部保護(hù)發(fā)展森林草原資源目標(biāo)責(zé)任。地方各級(jí)人民政府要切實(shí)履行科學(xué)綠化主體責(zé)任，明確相關(guān)部門的目標(biāo)任務(wù)和落實(shí)措施。各級(jí)綠化委員會(huì)要充分發(fā)揮組織領(lǐng)導(dǎo)、宣傳發(fā)動(dòng)、協(xié)調(diào)指導(dǎo)等作用，強(qiáng)化國(guó)土綠化管理、監(jiān)督檢查、考核評(píng)價(jià)等工作，持之以恒推進(jìn)全民義務(wù)植樹。對(duì)科學(xué)綠化成效顯著的單位和個(gè)人，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予表彰、獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)違背科學(xué)規(guī)律和群眾意愿搞綠化的錯(cuò)誤行為，要及時(shí)制止糾正；對(duì)造成不良影響和嚴(yán)重后果的，要依法依規(guī)追責(zé)。廣泛開展宣傳教育，弘揚(yáng)科學(xué)綠化理念，普及科學(xué)綠化知識(shí)，倡導(dǎo)節(jié)儉務(wù)實(shí)綠化風(fēng)氣，樹立正確的綠化發(fā)展觀政績(jī)觀。加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，營(yíng)造科學(xué)綠化的良好氛圍。（各相關(guān)部門按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）

國(guó)務(wù)院辦公廳

2021年5月18日