國家市場監督管理總局 國家發展和改革委員會 財政部等

市場監管總局等五部門關于印發《公平競爭審查制度實施細則》的通知

國市監反壟規〔2021〕2號


各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

　　為深入貫徹黨中央、國務院決策部署，全面落實公平競爭審查制度，市場監管總局、國家發展改革委、財政部、商務部、司法部會同有關部門修訂了《公平競爭審查制度實施細則》，經國務院同意，現印發給你們，請遵照執行。


　　市場監管總局

　　國家發展改革委

　　財 政 部

　　商 務 部

　　司 法 部

　　2021年6月29日


公平競爭審查制度實施細則


第一章 總則


　　第一條 為全面落實公平競爭審查制度，健全公平競爭審查機制，規范有效開展審查工作，根據《中華人民共和國反壟斷法》、《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》（國發〔2016〕34號，以下簡稱《意見》），制定本細則。

　　第二條 行政機關以及法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織（以下統稱政策制定機關），在制定市場準入和退出、產業發展、招商引資、招標投標、政府采購、經營行為規范、資質標準等涉及市場主體經濟活動的規章、規范性文件、其他政策性文件以及“一事一議”形式的具體政策措施（以下統稱政策措施）時，應當進行公平競爭審查，評估對市場競爭的影響，防止排除、限制市場競爭。

　　經公平競爭審查認為不具有排除、限制競爭效果或者符合例外規定的，可以實施；具有排除、限制競爭效果且不符合例外規定的，應當不予出臺或者調整至符合相關要求后出臺；未經公平競爭審查的，不得出臺。

　　第三條 涉及市場主體經濟活動的行政法規、國務院制定的政策措施，以及政府部門負責起草的地方性法規、自治條例和單行條例，由起草部門在起草過程中按照本細則規定進行公平競爭審查。未經公平競爭審查的，不得提交審議。

　　以縣級以上地方各級人民政府名義出臺的政策措施，由起草部門或者本級人民政府指定的相關部門進行公平競爭審查。起草部門在審查過程中，可以會同本級市場監管部門進行公平競爭審查。未經審查的，不得提交審議。

　　以多個部門名義聯合制定出臺的政策措施，由牽頭部門負責公平競爭審查，其他部門在各自職責范圍內參與公平競爭審查。政策措施涉及其他部門職權的，政策制定機關在公平競爭審查中應當充分征求其意見。

　　第四條 市場監管總局、發展改革委、財政部、商務部會同有關部門，建立健全公平競爭審查工作部際聯席會議制度，統籌協調和監督指導全國公平競爭審查工作。

　　縣級以上地方各級人民政府負責建立健全本地區公平競爭審查工作聯席會議制度（以下簡稱聯席會議），統籌協調和監督指導本地區公平競爭審查工作，原則上由本級人民政府分管負責同志擔任聯席會議召集人。聯席會議辦公室設在市場監管部門，承擔聯席會議日常工作。

　　地方各級聯席會議應當每年向本級人民政府和上一級聯席會議報告本地區公平競爭審查制度實施情況，接受其指導和監督。


第二章 審查機制和程序


　　第五條 政策制定機關應當建立健全公平競爭內部審查機制，明確審查機構和程序，可以由政策制定機關的具體業務機構負責，也可以采取內部特定機構統一審查或者由具體業務機構初審后提交特定機構復核等方式。

　　第六條 政策制定機關開展公平競爭審查應當遵循審查基本流程（可參考附件1），識別相關政策措施是否屬于審查對象、判斷是否違反審查標準、分析是否適用例外規定。屬于審查對象的，經審查后應當形成明確的書面審查結論。審查結論應當包括政策措施名稱、涉及行業領域、性質類別、起草機構、審查機構、征求意見情況、審查結論、適用例外規定情況、審查機構主要負責人意見等內容（可參考附件2）。政策措施出臺后，審查結論由政策制定機關存檔備查。

　　未形成書面審查結論出臺政策措施的，視為未進行公平競爭審查。

　　第七條 政策制定機關開展公平競爭審查，應當以適當方式征求利害關系人意見，或者通過政府部門網站、政務新媒體等便于社會公眾知曉的方式公開征求意見，并在書面審查結論中說明征求意見情況。

　　在起草政策措施的其他環節已征求過利害關系人意見或者向社會公開征求意見的，可以不再專門就公平競爭審查問題征求意見。對出臺前需要保密或者有正當理由需要限定知悉范圍的政策措施，由政策制定機關按照相關法律法規處理。

　　利害關系人指參與相關市場競爭的經營者、上下游經營者、行業協會商會、消費者以及政策措施可能影響其公平參與市場競爭的其他市場主體。

　　第八條 政策制定機關進行公平競爭審查，可以咨詢專家學者、法律顧問、專業機構的意見。征求上述方面意見的，應當在書面審查結論中說明有關情況。

　　各級聯席會議辦公室可以根據實際工作需要，建立公平競爭審查工作專家庫，便于政策制定機關進行咨詢。

　　第九條 政策制定機關可以就公平競爭審查中遇到的具體問題，向本級聯席會議辦公室提出咨詢。提出咨詢請求的政策制定機關，應當提供書面咨詢函、政策措施文稿、起草說明、相關法律法規依據及其他相關材料。聯席會議辦公室應當在收到書面咨詢函后及時研究回復。

　　對涉及重大公共利益，且在制定過程中被多個單位或者個人反映或者舉報涉嫌排除、限制競爭的政策措施，本級聯席會議辦公室可以主動向政策制定機關提出公平競爭審查意見。

　　第十條 對多個部門聯合制定或者涉及多個部門職責的政策措施，在公平競爭審查中出現較大爭議或者部門意見難以協調一致時，政策制定機關可以提請本級聯席會議協調。聯席會議辦公室認為確有必要的，可以根據相關工作規則召開會議進行協調。仍無法協調一致的，由政策制定機關提交上級機關決定。

　　第十一條 政策制定機關應當對本年度公平競爭審查工作進行總結，于次年1月15日前將書面總結報告報送本級聯席會議辦公室。

　　地方各級聯席會議辦公室匯總形成本級公平競爭審查工作總體情況，于次年1月20日前報送本級人民政府和上一級聯席會議辦公室，并以適當方式向社會公開。

　　第十二條 對經公平競爭審查后出臺的政策措施，政策制定機關應當對其影響統一市場和公平競爭的情況進行定期評估。評估報告應當向社會公開征求意見，評估結果應當向社會公開。經評估認為妨礙統一市場和公平競爭的，應當及時廢止或者修改完善。定期評估可以每三年進行一次，或者在定期清理規章、規范性文件時一并評估。


第三章 審查標準


　　第十三條 市場準入和退出標準。

　　（一）不得設置不合理或者歧視性的準入和退出條件，包括但不限于：

　　1.設置明顯不必要或者超出實際需要的準入和退出條件，排斥或者限制經營者參與市場競爭；

　　2.沒有法律、行政法規或者國務院規定依據，對不同所有制、地區、組織形式的經營者實施不合理的差別化待遇，設置不平等的市場準入和退出條件；

　　3.沒有法律、行政法規或者國務院規定依據，以備案、登記、注冊、目錄、年檢、年報、監制、認定、認證、認可、檢驗、監測、審定、指定、配號、復檢、復審、換證、要求設立分支機構以及其他任何形式，設定或者變相設定市場準入障礙；

　　4.沒有法律、行政法規或者國務院規定依據，對企業注銷、破產、掛牌轉讓、搬遷轉移等設定或者變相設定市場退出障礙；

　　5.以行政許可、行政檢查、行政處罰、行政強制等方式，強制或者變相強制企業轉讓技術，設定或者變相設定市場準入和退出障礙。

　　（二）未經公平競爭不得授予經營者特許經營權，包括但不限于：

　　1.在一般競爭性領域實施特許經營或者以特許經營為名增設行政許可；

　　2.未明確特許經營權期限或者未經法定程序延長特許經營權期限；

　　3.未依法采取招標、競爭性談判等競爭方式，直接將特許經營權授予特定經營者；

　　4.設置歧視性條件，使經營者無法公平參與特許經營權競爭。

　　（三）不得限定經營、購買、使用特定經營者提供的商品和服務，包括但不限于：

　　1.以明確要求、暗示、拒絕或者拖延行政審批、重復檢查、不予接入平臺或者網絡、違法違規給予獎勵補貼等方式，限定或者變相限定經營、購買、使用特定經營者提供的商品和服務；

　　2.在招標投標、政府采購中限定投標人所在地、所有制形式、組織形式，或者設定其他不合理的條件排斥或者限制經營者參與招標投標、政府采購活動；

　　3.沒有法律、行政法規或者國務院規定依據，通過設置不合理的項目庫、名錄庫、備選庫、資格庫等條件，排斥或限制潛在經營者提供商品和服務。

　　（四）不得設置沒有法律、行政法規或者國務院規定依據的審批或者具有行政審批性質的事前備案程序，包括但不限于：

　　1.沒有法律、行政法規或者國務院規定依據，增設行政審批事項，增加行政審批環節、條件和程序；

　　2.沒有法律、行政法規或者國務院規定依據，設置具有行政審批性質的前置性備案程序。

　　（五）不得對市場準入負面清單以外的行業、領域、業務等設置審批程序，主要指沒有法律、行政法規或者國務院規定依據，采取禁止進入、限制市場主體資質、限制股權比例、限制經營范圍和商業模式等方式，限制或者變相限制市場準入。

　　第十四條 商品和要素自由流動標準。

　　（一）不得對外地和進口商品、服務實行歧視性價格和歧視性補貼政策，包括但不限于:

　　1.制定政府定價或者政府指導價時，對外地和進口同類商品、服務制定歧視性價格；

　　2.對相關商品、服務進行補貼時，對外地同類商品、服務，國際經貿協定允許外的進口同類商品以及我國作出國際承諾的進口同類服務不予補貼或者給予較低補貼。

　　（二）不得限制外地和進口商品、服務進入本地市場或者阻礙本地商品運出、服務輸出，包括但不限于：

　　1.對外地商品、服務規定與本地同類商品、服務不同的技術要求、檢驗標準，或者采取重復檢驗、重復認證等歧視性技術措施；

　　2.對進口商品規定與本地同類商品不同的技術要求、檢驗標準，或者采取重復檢驗、重復認證等歧視性技術措施；

　　3.沒有法律、行政法規或者國務院規定依據，對進口服務規定與本地同類服務不同的技術要求、檢驗標準，或者采取重復檢驗、重復認證等歧視性技術措施；

　　4.設置專門針對外地和進口商品、服務的專營、專賣、審批、許可、備案，或者規定不同的條件、程序和期限等；

　　5.在道路、車站、港口、航空港或者本行政區域邊界設置關卡，阻礙外地和進口商品、服務進入本地市場或者本地商品運出和服務輸出；

　　6.通過軟件或者互聯網設置屏蔽以及采取其他手段，阻礙外地和進口商品、服務進入本地市場或者本地商品運出和服務輸出。

　　（三）不得排斥或者限制外地經營者參加本地招標投標活動，包括但不限于：

　　1.不依法及時、有效、完整地發布招標信息；

　　2.直接規定外地經營者不能參與本地特定的招標投標活動；

　　3.對外地經營者設定歧視性的資質資格要求或者評標評審標準；

　　4.將經營者在本地區的業績、所獲得的獎項榮譽作為投標條件、加分條件、中標條件或者用于評價企業信用等級，限制或者變相限制外地經營者參加本地招標投標活動；

　　5.沒有法律、行政法規或者國務院規定依據，要求經營者在本地注冊設立分支機構，在本地擁有一定辦公面積，在本地繳納社會保險等，限制或者變相限制外地經營者參加本地招標投標活動；

　　6.通過設定與招標項目的具體特點和實際需要不相適應或者與合同履行無關的資格、技術和商務條件，限制或者變相限制外地經營者參加本地招標投標活動。

　　（四）不得排斥、限制或者強制外地經營者在本地投資或者設立分支機構，包括但不限于：

　　1.直接拒絕外地經營者在本地投資或者設立分支機構；

　　2.沒有法律、行政法規或者國務院規定依據，對外地經營者在本地投資的規模、方式以及設立分支機構的地址、模式等進行限制；

　　3.沒有法律、行政法規或者國務院規定依據，直接強制外地經營者在本地投資或者設立分支機構；

　　4.沒有法律、行政法規或者國務院規定依據，將在本地投資或者設立分支機構作為參與本地招標投標、享受補貼和優惠政策等的必要條件，變相強制外地經營者在本地投資或者設立分支機構。

　　（五）不得對外地經營者在本地的投資或者設立的分支機構實行歧視性待遇，侵害其合法權益，包括但不限于：

　　1.對外地經營者在本地的投資不給予與本地經營者同等的政策待遇；

　　2.對外地經營者在本地設立的分支機構在經營規模、經營方式、稅費繳納等方面規定與本地經營者不同的要求；

　　3.在節能環保、安全生產、健康衛生、工程質量、市場監管等方面，對外地經營者在本地設立的分支機構規定歧視性監管標準和要求。

　　第十五條 影響生產經營成本標準。

　　（一）不得違法給予特定經營者優惠政策，包括但不限于：

　　1.沒有法律、行政法規或者國務院規定依據，給予特定經營者財政獎勵和補貼；

　　2.沒有專門的稅收法律、法規和國務院規定依據，給予特定經營者稅收優惠政策；

　　3.沒有法律、行政法規或者國務院規定依據，在土地、勞動力、資本、技術、數據等要素獲取方面，給予特定經營者優惠政策；

　　4.沒有法律、行政法規或者國務院規定依據，在環保標準、排污權限等方面給予特定經營者特殊待遇；

　　5.沒有法律、行政法規或者國務院規定依據，對特定經營者減免、緩征或停征行政事業性收費、政府性基金、住房公積金等。

　　給予特定經營者的優惠政策應當依法公開。

　　（二）安排財政支出一般不得與特定經營者繳納的稅收或非稅收入掛鉤，主要指根據特定經營者繳納的稅收或者非稅收入情況，采取列收列支或者違法違規采取先征后返、即征即退等形式，對特定經營者進行返還，或者給予特定經營者財政獎勵或補貼、減免土地等自然資源有償使用收入等優惠政策。

　　（三）不得違法違規減免或者緩征特定經營者應當繳納的社會保險費用，主要指沒有法律、行政法規或者國務院規定依據，根據經營者規模、所有制形式、組織形式、地區等因素，減免或者緩征特定經營者需要繳納的基本養老保險費、基本醫療保險費、失業保險費、工傷保險費、生育保險費等。

　　（四）不得在法律規定之外要求經營者提供或扣留經營者各類保證金，包括但不限于：

　　1.沒有法律、行政法規依據或者經國務院批準，要求經營者交納各類保證金；

　　2.限定只能以現金形式交納投標保證金或履約保證金；

　　3.在經營者履行相關程序或者完成相關事項后，不依法退還經營者交納的保證金及銀行同期存款利息。

　　第十六條 影響生產經營行為標準。

　　（一）不得強制經營者從事《中華人民共和國反壟斷法》禁止的壟斷行為，主要指以行政命令、行政授權、行政指導等方式或者通過行業協會商會，強制、組織或者引導經營者達成壟斷協議、濫用市場支配地位，以及實施具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經營者集中等行為。

　　（二）不得違法披露或者違法要求經營者披露生產經營敏感信息，為經營者實施壟斷行為提供便利條件。生產經營敏感信息是指除依據法律、行政法規或者國務院規定需要公開之外，生產經營者未主動公開，通過公開渠道無法采集的生產經營數據。主要包括：擬定價格、成本、營業收入、利潤、生產數量、銷售數量、生產銷售計劃、進出口數量、經銷商信息、終端客戶信息等。

　　（三）不得超越定價權限進行政府定價，包括但不限于：

　　1.對實行政府指導價的商品、服務進行政府定價；

　　2.對不屬于本級政府定價目錄范圍內的商品、服務制定政府定價或者政府指導價；

　　3.違反《中華人民共和國價格法》等法律法規采取價格干預措施。

　　（四）不得違法干預實行市場調節價的商品和服務的價格水平，包括但不限于：

　　1.制定公布商品和服務的統一執行價、參考價；

　　2.規定商品和服務的最高或者最低限價；

　　3.干預影響商品和服務價格水平的手續費、折扣或者其他費用。


第四章 例外規定


　　第十七條 屬于下列情形之一的政策措施，雖然在一定程度上具有限制競爭的效果，但在符合規定的情況下可以出臺實施：

　　（一）維護國家經濟安全、文化安全、科技安全或者涉及國防建設的；

　　（二）為實現扶貧開發、救災救助等社會保障目的；

　　（三）為實現節約能源資源、保護生態環境、維護公共衛生健康安全等社會公共利益的；

　　（四）法律、行政法規規定的其他情形。

　　屬于前款第一項至第三項情形的，政策制定機關應當說明相關政策措施對實現政策目的不可或缺，且不會嚴重限制市場競爭，并明確實施期限。

　　第十八條 政策制定機關應當在書面審查結論中說明政策措施是否適用例外規定。認為適用例外規定的，應當對符合適用例外規定的情形和條件進行詳細說明。

　　第十九條 政策制定機關應當逐年評估適用例外規定的政策措施的實施效果，形成書面評估報告。實施期限到期或者未達到預期效果的政策措施，應當及時停止執行或者進行調整。


第五章 第三方評估


　　第二十條 政策制定機關可以根據工作實際，委托具備相應評估能力的高等院校、科研院所、專業咨詢公司等第三方機構，對有關政策措施進行公平競爭評估，或者對公平競爭審查有關工作進行評估。

　　各級聯席會議辦公室可以委托第三方機構，對本地公平競爭審查制度總體實施情況開展評估。

　　第二十一條 政策制定機關在開展公平競爭審查工作的以下階段和環節，均可以采取第三方評估方式進行：

　　（一）對擬出臺的政策措施進行公平競爭審查；

　　（二）對經公平競爭審查出臺的政策措施進行定期評估；

　　（三）對適用例外規定出臺的政策措施進行逐年評估；

　　（四）對公平競爭審查制度實施情況進行綜合評價；

　　（五）與公平競爭審查工作相關的其他階段和環節。

　　第二十二條 對擬出臺的政策措施進行公平競爭審查時，存在以下情形之一的，應當引入第三方評估：

　　（一）政策制定機關擬適用例外規定的；

　　（二）被多個單位或者個人反映或者舉報涉嫌違反公平競爭審查標準的。

　　第二十三條 第三方評估結果作為政策制定機關開展公平競爭審查、評價制度實施成效、制定工作推進方案的重要參考。對擬出臺的政策措施進行第三方評估的，政策制定機關應當在書面審查結論中說明評估情況。最終做出的審查結論與第三方評估結果不一致的，應當在書面審查結論中說明理由。

　　第二十四條 第三方評估經費納入預算管理。政策制定機關依法依規做好第三方評估經費保障。


第六章 監督與責任追究


　　第二十五條 政策制定機關涉嫌未進行公平競爭審查或者違反審查標準出臺政策措施的，任何單位和個人可以向政策制定機關反映，也可以向政策制定機關的上級機關或者本級及以上市場監管部門舉報。反映或者舉報采用書面形式并提供相關事實依據的，有關部門要及時予以處理。涉嫌違反《中華人民共和國反壟斷法》的，由反壟斷執法機構依法調查。

　　第二十六條 政策制定機關未進行公平競爭審查出臺政策措施的，應當及時補做審查。發現存在違反公平競爭審查標準問題的，應當按照相關程序停止執行或者調整相關政策措施。停止執行或者調整相關政策措施的，應當依照《中華人民共和國政府信息公開條例》要求向社會公開。

　　第二十七條 政策制定機關的上級機關經核實認定政策制定機關未進行公平競爭審查或者違反審查標準出臺政策措施的，應當責令其改正；拒不改正或者不及時改正的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依據《中華人民共和國公務員法》、《中華人民共和國公職人員政務處分法》、《行政機關公務員處分條例》等法律法規給予處分。本級及以上市場監管部門可以向政策制定機關或者其上級機關提出整改建議；整改情況要及時向有關方面反饋。違反《中華人民共和國反壟斷法》的，反壟斷執法機構可以向有關上級機關提出依法處理的建議。相關處理決定和建議依法向社會公開。

　　第二十八條 市場監管總局負責牽頭組織政策措施抽查，檢查有關政策措施是否履行審查程序、審查流程是否規范、審查結論是否準確等。對市場主體反映比較強烈、問題比較集中、濫用行政權力排除限制競爭行為多發的行業和地區，進行重點抽查。抽查結果及時反饋被抽查單位，并以適當方式向社會公開。對抽查發現的排除、限制競爭問題，被抽查單位應當及時整改。

　　各地應當結合實際，建立本地區政策措施抽查機制。

　　第二十九條 縣級以上地方各級人民政府建立健全公平競爭審查考核制度，對落實公平競爭審查制度成效顯著的單位予以表揚激勵，對工作推進不力的進行督促整改，對工作中出現問題并造成不良后果的依法依規嚴肅處理。


第七章 附則


　　第三十條 各地區、各部門在遵循《意見》和本細則規定的基礎上，可以根據本地區、本行業實際情況，制定公平競爭審查工作辦法和具體措施。

　　第三十一條 本細則自公布之日起實施。《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》（發改價監〔2017〕1849號）同時廢止。




　　附件：1.公平競爭審查基本流程

　　　　　2.公平競爭審查表