最高人民檢察院

關于印發最高人民檢察院第二十九批指導性案例的通知



各省、自治區、直轄市人民檢察院，解放軍軍事檢察院，新疆生產建設兵團人民檢察院：

經2021年5月27日最高人民檢察院第十三屆檢察委員會第六十七次會議決定，現將海南省海口市人民檢察院訴海南A公司等三被告非法向海洋傾倒建筑垃圾民事公益訴訟案等五件案例（檢例第111-115號）作為第二十九批指導性案例（公益訴訟檢察工作主題）發布，供參照適用。


最高人民檢察院

2021年8月19日


海南省海口市人民檢察院訴海南A公司等三被告非法向海洋傾倒建筑垃圾民事公益訴訟案

（檢例第111號）

【關鍵詞】

民事公益訴訟  海洋傾廢  聯合調查  檢察建議  二審出庭

【要旨】

對于海洋生態環境損害，行政機關的履職行為不能有效維護公益，又未提起生態環境損害賠償訴訟的，檢察機關可以依法提起民事公益訴訟。公益訴訟案件二審開庭，上一級人民檢察院應當派員出庭，與下級檢察機關共同參加法庭調查、法庭辯論、發表意見等，積極履行出庭職責。

【基本案情】

2018年，海口B公司中標美麗沙項目兩地塊土石方施工工程后，將土石方外運工程分包給海南A公司。陳某（A公司實際控制人）以A公司的名義申請臨時碼頭，虛假承諾將開挖的土石方用船運到湛江市某荒地進行處置，實際上卻組織人員將工程固廢傾倒于海口市美麗沙海域。

【發現線索和調查核實】

海口市秀英區人民檢察院在“12345”平臺發現，群眾多次舉報有運泥船在美麗沙海域附近傾倒廢物，隨后通過多次蹲點和無人機巡查，拍攝到船舶向海洋傾倒建筑垃圾的行為。

海口市人民檢察院（以下簡稱海口市院）檢察官在前期工作基礎上，2018年12月14日與海洋行政執法人員共同出海，聯合開展特定海域調查行動，在海上截獲一艘已傾倒完建筑垃圾正返回臨時碼頭的開底船。12月17日，針對行政機關對相關海域多次違法傾倒建筑垃圾行為存在未依法履職問題，海口市院作出行政公益訴訟立案決定。2019年1月2日，海口市院向海口市海洋與漁業局送達檢察建議，要求查處非法傾廢行為，并追究違法行為人生態環境損害賠償責任。2019年5月16日，海口市海洋與漁業局對A公司及公司實際控制人陳某各處10萬元罰款。

檢察機關調查發現，A公司無海洋傾廢許可，傾倒的海域亦非政府指定的海洋傾廢區域。申請美麗沙臨時碼頭時A公司聲稱將開挖出的建筑垃圾運往湛江市某經濟合作社，但經實地調查，建筑垃圾均未被運往湛江進行處置，相關合同系偽造。陳某系A公司實際控制人及船舶所有人，經手辦理涉案合同簽訂、申請碼頭、聯系調度傾廢船舶等事宜，并獲取大部分違法所得。B公司雖在招標時書面承諾外運土方絕不傾倒入海，卻通過組織車輛同步運輸等方式積極配合A公司海上傾廢活動，B公司對海洋生態環境侵害構成共同侵權，依法應當承擔連帶責任。

檢察機關還發現，行政處罰認定的非法傾廢量為1.57萬立方米，與當事人接受調查時自報的數量一致，但該數量明顯與事實不符。根據工程結算憑證等證據，檢察機關查明A公司海洋傾廢量至少為6.9萬立方米。

經委托生態環境部華南環境科學研究所（以下簡稱華南所）鑒定，傾倒入海的建筑垃圾中含有鎘、汞、鎳、鉛、砷、銅等有毒有害物質，這些有毒有害物質會進入海洋生物鏈，破壞海洋生態環境和資源，生態環境損害量化共計860.064萬元。

在本案調查過程中，對可能涉嫌污染環境罪的線索，海口市院公益訴訟檢察部門于2019年1月21日將其移送刑事檢察部門審查。根據調查情況及鑒定意見，依據刑法第338條及有關司法解釋的相關規定，海口市院刑事檢察部門與公安機關刑偵部門經研究，認為現有證據不能認定該傾廢行為已構成污染環境罪。

檢察機關書面建議海口市自然資源和規劃局（承接原海洋與漁業局相關職能）依法啟動海洋生態環境損害賠償程序，該局于2019年8月11日回函稱，因正處于機構改革中，缺乏法律專業人才和訴訟經驗，請求檢察機關提起民事公益訴訟。

【訴訟過程】

2019年8月23日，海口市院發布訴前公告，公告期滿，沒有其他適格主體提起民事公益訴訟。

2019年11月，海口市院以A公司、陳某、B公司為共同被告向海口海事法院提起民事公益訴訟，請求判令：1.被告A公司賠償生態環境損害費860.064萬元，被告陳某和B公司承擔連帶賠償責任。2.三被告在全國發行的媒體上公開賠禮道歉。3.三被告承擔本案鑒定費47.5萬元及公告費。檢察機關申請了財產保全，法院查封了陳某名下的房產、船舶，凍結了陳某、B公司的銀行賬戶。

（一）一審情況

2020年3月26日，海口海事法院開庭審理此案。三被告辯稱，鑒定評估在資質、取樣、程序、依據等方面均存在問題，損害賠償金量化為860.064萬元與事實不符；實際海洋傾廢數量沒有6.9萬立方米。A公司還辯稱，美麗沙項目用地原系填海造地，傾倒的土方原本就來源于海洋，系清潔疏浚物，不是建筑垃圾，且鑒定和監測顯示有毒有害物質均未超標，傾倒的土方對海洋無損害。陳某辯稱其與A公司不存在財產混同，不應承擔連帶責任；涉案土方均傾倒于政府規定的海域；已被處以20萬元行政罰款，不應再承擔巨額賠償。B公司辯稱，合同已明確要求A公司要合法合規處置建筑垃圾，作為發包人其不再負有任何義務；起訴認為其通過組織車輛同步運輸等方式積極配合海洋傾廢沒有事實根據。

檢察機關根據調查收集的檔案、書證、詢問筆錄、視聽資料、鑒定意見等56份證據，進行了有針對性的舉證、質證和辯論。根據無人機拍攝的現場視頻等證據，涉案建筑垃圾傾倒入海的地點即美麗沙海域；根據現場開挖情況、車輛運輸、工程款支付等結算證據，可以證明傾倒入海的建筑垃圾量至少為6.9萬立方米；檢察機關依法委托的華南所是生態環境部編制的《環境損害評估推薦機構名錄（第一批）》推薦的環境損害鑒定評估機構，具備水環境、土壤環境、固體廢棄物處置、環境風險評估、污染損害評估等多方面專業評估資質，其出具的環境損害鑒定評估報告程序規范，量化生態環境損害賠償金為860.064萬元的結論具有專業性和科學性；傾倒入海的建筑垃圾雖未達到危險廢物標準，但含有毒有害物質，已對海洋生態環境造成損害；民事賠償與行政處罰系不同法律性質的責任形式，不能相互替代，陳某應承擔的環境損害民事賠償責任不應因受到行政處罰而免除；B公司作為建筑垃圾的直接生產單位，陳某作為A公司的實際控制人和傾廢船舶的所有人，與A公司三方分工協作，相互配合，共同完成非法傾廢行為，實際上是以合同分包為名，行非法傾廢之實，構成共同侵權，依法應當承擔連帶賠償責任。

2020年3月26日，海口海事法院當庭宣判，支持檢察機關的全部訴訟請求。

（二）二審情況

三被告對一審判決不服，向海南省高級人民法院提出上訴。主要理由是：定案的關鍵證據即鑒定意見在資質、程序、檢材取樣、計算方式、依據的法律法規等方面存在重大錯誤；傾倒的淤泥、土方并非建筑垃圾；傾倒物未造成海洋生態環境損害；傾倒入海的建筑垃圾僅1.5萬立方米等。

2020年8月13日，二審開庭審理。海南省人民檢察院指派2名檢察官，與海口市院檢察官共同參加庭審活動。海口市院出庭檢察官圍繞訴訟請求及爭議焦點進行了舉證，以視頻、數據、鑒定意見和評估報告等，證明三被告共同實施了污染海洋環境侵權行為，依法應當承擔賠償損失等民事責任。海南省人民檢察院出庭檢察官參加了整個庭審活動，并闡明：所傾倒對象的性質并非疏浚物，而屬于建筑垃圾；案涉傾廢數量認定依據準確，符合法律、司法解釋的規定；鑒定意見認定傾倒垃圾對海洋生態環境造成的損害數額清楚、取樣程序規范。華南所參與鑒定的專家出庭接受質詢，對30多個問題進行了專業解答。2020年11月23日，海南省高級人民法院作出二審判決，駁回上訴，維持原判。

【指導意義】

（一）檢察機關應加強海洋生態環境檢察公益訴訟與生態環境損害賠償制度的銜接，切實維護公共利益。對于海洋生態環境保護，行政機關擔負著第一順位職責，生態損害賠償制度具有優先適用性，公益訴訟檢察則具有補充性和兜底性。海洋監管部門雖然對違法行為人進行了行政處罰，但未能完全實現維護公益的目的，經書面建議和督促后又不提起生態環境損害賠償訴訟的，檢察機關可以不再繼續通過行政公益訴訟督促行政機關履職而直接對違法行為人依法提起民事公益訴訟，切實發揮保護海洋生態環境、維護社會公共利益的職能作用。

（二）綜合運用各類調查手段，查明公益損害的事實，確定公益損害賠償數額。檢察機關可利用無人機等科技手段充分履行調查職能，全面查明海洋污染情況。鑒于海洋調查取證的特殊性，在前期必要工作基礎上，還可以與行政機關聯合調查，完成特定現場取證。針對海洋生態損害后果，檢察機關應委托有資質的專業鑒定機構出具鑒定評估意見，可通過召開專家論證會等形式進行審查論證，同時協調做好鑒定人出庭作證、應對提問和質詢等工作，使鑒定意見經得起庭審考驗。

（三）注意發揮上級檢察機關派員二審出庭作用，形成維護公共利益的合力。根據最高人民法院、最高人民檢察院《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，人民法院審理第二審案件，由提起公益訴訟的人民檢察院派員出庭，上一級人民檢察院也可以派員參加。人民檢察院辦理公益訴訟案件的任務是充分發揮法律監督職能作用，維護憲法法律權威，維護社會公平正義，維護國家利益和社會公共利益。對于公益訴訟二審案件，原起訴檢察院和上級檢察院都應立足于法律監督職能和公益訴訟任務，全力以赴，認真履行法定職責，共同做好出庭工作。上級檢察院應當指派檢察官在全面閱卷審查和熟悉案情的基礎上做好各種預案，與下級檢察院的檢察官共同出席二審庭審全過程。兩級院出庭檢察官應當加強協調配合，上級檢察院出庭人員可以在庭審的各個階段發表意見，與下級檢察院出庭人員形成合力，從而取得良好的庭審效果。

【相關規定】

《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條第二款

《中華人民共和國海洋環境保護法》第四條、第八十九條

《中華人民共和國侵權責任法》第八條、第十五條、第六十五條

《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的規定》第十一條、第十三條

《最高人民法院關于審理海洋自然資源與生態環境損害賠償糾紛案件若干問題的規定》第七條

《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十八條、第二十二條

《中華人民共和國海洋傾廢管理條例》第六條

江蘇省睢寧縣人民檢察院督促處置危險廢物行政公益訴訟案

（檢例第112號）

【關鍵詞】

行政公益訴訟  刑事附帶民事公益訴訟  危險廢物污染  代處置

【要旨】

對犯罪行為造成的持續污染，檢察機關可綜合運用刑事檢察和公益訴訟檢察職能，對損害國家利益和社會公共利益的情形進行全方位監督。公安機關調查取證完成后，犯罪嫌疑人無力處置污染物，行政機關又不履行代處置義務的，檢察機關應當督促其依法履職。

【基本案情】

2017年10月，馮某某等將從浙江舟山市嘉達清艙有限公司（以下簡稱嘉達公司）非法收購的船舶清艙油泥，運輸至江蘇省睢寧縣嵐山鎮境內，非法傾倒過程中被公安機關現場查獲，清理出油泥及污染物共計135噸。徐州市睢寧生態環境局（原睢寧縣環境保護局）將油泥轉移至一停車場內，其中71噸用塑料桶貯存、64噸臨時放置貨車上。經江蘇省環境科學研究院鑒定，涉案油泥屬于《國家危險廢物名錄》（2016年版）中的“廢礦物油與含礦物油廢物”，其中所含甲苯、四氯乙烯、四氯化碳等成分均超過《危險廢物鑒別標準 浸出毒性鑒別》（GB 5085.3—2007）相應標準值，系具有毒性和易燃性的危險廢物。

根據當地集中管轄規定，睢寧縣公安局2018年5月將刑事案件移送徐州鐵路運輸檢察院審查起訴。徐州鐵路運輸檢察院于7月23日就刑事部分向徐州鐵路運輸法院提起公訴，并于9月18日提起刑事附帶民事公益訴訟。2019年8月8日，徐州鐵路運輸法院作出刑事附帶民事公益訴訟判決書，支持檢察機關全部訴訟請求，判令馮某某等人賠償尚未傾倒的64噸油泥需要支出的應急處置費545166元、135噸油泥混合物處置費用931665.8元。同時，馮某某等五人分別被判處有期徒刑六年至一年八個月不等刑罰，嘉達公司被判處罰金五十萬元。各被告均未提出上訴，并主動支付相關處置費用。

2019年4月17日，在刑事附帶民事公益訴訟案件審理期間，鑒于本案刑事訴訟證據已經固定，涉案油泥在未按規定進行專業技術封存的情況下存放長達18個月，持續造成環境污染，睢寧縣人民檢察院（以下簡稱睢寧縣院）會同法院、公安、生態環境局等部門召開油泥處置協調會并形成會議紀要，鑒于污染者處于刑事羈押狀態，檢察機關已經通過刑事附帶民事公益訴訟要求判令其承擔環境修復費用，為避免污染持續發生，依據《固體廢物污染環境防治法》《行政強制法》相關規定，應由環境主管部門組織對污染物代為處置。但會后，生態環境局仍未依法履職。

【調查核實和督促履職】

針對生態環境局怠于履職情形，睢寧縣院于2019年5月22日以行政公益訴訟案件立案，并多次到油泥存放現場調查取證，向公安機關核實相關情況，通過拍照、錄像、詢問證人等方式固定現場證據。經現場勘查，貯存油泥的塑料桶未采取專業技術封存，現場未設置危險廢物識別標識，亦未采取防揚散、流失、滲漏或者其他防止污染環境的措施，油泥持續揮發并部分滲漏，對周邊空氣、土壤造成二次污染。

2019年5月27日，睢寧縣院向生態環境局發出訴前檢察建議，督促該局依法履行環境監管職責。2019年7月2日，該局書面回復稱，其沒有處置固體廢物的職責，且油泥作為刑事案件證據，不能在辦案過程中處置。

對此，睢寧縣院再次向公安機關核實涉案污染物最新情況，并到油泥堆放現場跟進調查，證實油泥處置不影響刑事案件辦理；檢察建議發出后，生態環境局始終未履行代處置職責。因值梅雨季節，油泥滲漏、流淌情形加重，生態環境仍持續受到侵害。

【訴訟過程】

2019年7月16日，睢寧縣院以徐州市睢寧生態環境局為被告，向徐州鐵路運輸法院提起行政公益訴訟。2019年8月14日，徐州鐵路運輸法院公開開庭審理本案。

（一）法庭調查

出庭檢察人員宣讀起訴書，請求：1．確認被告對涉案危險廢物貯存狀況不履行監管職責的行為違法；2．判令被告依法履行監管職責，盡快將涉案危險廢物移交有處置資質的單位依法處置。

睢寧縣生態環境局辯稱：油泥作為刑事案件的重要物證，暫不能處置。該局已聯系有資質單位落實處置工作，并當庭出示了向公安機關移送涉嫌犯罪線索的卷宗等證據。

在法庭舉證、質證階段，睢寧縣院圍繞生態環境局在危廢處置上的法定職責、權限、法律依據，以及由于該局不依法履行職責致使公共利益受到侵害等情況向法庭出示了相關證據。

（二）法庭辯論

出庭檢察人員發表辯論意見認為：一是根據《環境保護法》《固體廢物污染環境防治法》等法律規定，被告人因刑事犯罪被羈押而無法處置危險廢物，生態環境局應當依法履行代處置職責。二是生態環境局不依法履職，致使部分油泥滲漏、流淌，造成周邊空氣、土壤嚴重污染，侵害了社會公共利益。

生態環境局辯稱：一是該局已對油泥進行鑒定，并移交公安機關立案偵查；二是該局履行了油泥貯存的監管職責，符合危險廢物轉移、貯存的規范化標準；三是油泥系刑事案件的重要物證，該局多次征求公安機關意見，公安機關認為案件未結，油泥不能處置。

針對答辯意見，睢寧縣院認為，生態環境局雖然在案發之初將犯罪線索移交，但在明知油泥系危險廢物的情況下，未及時將油泥委托有危險品保管資質的公司貯存，且未采取有效的防揚散、流失、滲漏等措施，而是任其長期露天放置。公安機關出具的《情況說明》證實生態環境局并未與其聯系處置油泥事宜，且在油泥處置協調會明確生態環境局的處置職責后，亦未及時履職。

（三）審理結果

2019年11月15日，徐州鐵路運輸法院作出行政公益訴訟判決，支持了檢察機關的起訴意見。生態環境局未上訴，判決生效。

庭審后，生態環境局在網上發布采購公示、中標公告，確定了危廢處置公司。在生態環境局的監督下，該公司對涉案油泥及部分受污染的土壤進行了無害化處置，對涉案現場進行了規范化處置。檢察機關對上述過程進行了全程監督。

【指導意義】

（一）檢察機關可以在辦理環境污染犯罪案件中，綜合運用刑事訴訟、民事公益訴訟職能，同時追究環境污染者的刑事責任和環境損害賠償責任。依據最高人民法院、最高人民檢察院《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規定，人民檢察院對破壞生態環境和資源保護等損害社會公共利益的犯罪行為提起刑事公訴時，可以向人民法院一并提起附帶民事公益訴訟，由人民法院同一審判組織審理。檢察機關可以依據相關規定，訴請判令違法行為人承擔生態環境損害賠償責任，包括污染物處置費用、生態環境修復費用等。檢察機關要注重加強刑事檢察與公益訴訟檢察職能的銜接和協同，形成懲治不法行為、修復生態環境的合力。

（二）違法行為人對造成的環境污染拒絕履行或者沒有能力履行環境修復義務，導致環境污染持續發生，損害國家利益或者社會公共利益的，檢察機關可以通過行政公益訴訟督促污染物所在地的環境主管部門履行代處置職責。《環境保護法》規定，縣級以上地方人民政府環境保護主管部門對本行政區域環境保護工作實施統一監督管理。違法行為人跨區域傾倒危險廢物，危險廢物傾倒地的環境主管部門對本行政區域內的環境污染具有監督管理職責。違法行為人拒絕履行或者沒有能力履行環境修復義務的，檢察機關可以依據《固體廢物污染環境防治法》《行政強制法》相關規定，督促危險廢物傾倒地的環境主管部門代為處置。

（三）針對行政執法與刑事司法銜接中涉案物品不及時處置可能導致公益受損的情況，檢察機關可以通過公益訴訟程序督促行政機關及時進行處置。依據環境保護部、公安部、最高人民檢察院《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》的規定，對具有危險性或者環境危害性的涉案物品，環境執法機關和刑事司法機關應當加強銜接、及時處置。針對實踐中行政執法與刑事司法銜接中涉案物品危害環境的情形，刑事證據固定后，即應開展對受損環境的修復工作，行政機關以處置對象系涉案證物或者刑事案件未結為由拒絕組織對具有環境危害性的涉案物品代為處置，導致國家利益或者社會公共利益受損的，檢察機關應當開展公益訴訟監督，及時維護公共利益，充分發揮檢察公益訴訟的獨特價值。

【相關規定】

《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款

《中華人民共和國環境保護法》第十條

《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法（2016）》第十條第二款、第十七條第一款、第五十二條、第五十五條、第六十八條

《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法（2020）》第九條第二款、第二十條第一款、第七十七條、第八十一條第三款、第一百一十三條

《中華人民共和國行政強制法》第五十條

《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十一條

《危險廢物經營許可證管理辦法》第四條、第五條、第十七條。

《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》第十條第二款

河南省人民檢察院鄭州鐵路運輸分院督促整治違建塘壩危害高鐵運營安全行政公益訴訟案

（檢例第113號）

【關鍵詞】

行政公益訴訟  高鐵運營安全  侵害危險  跨區劃管轄

【要旨】

對于高鐵運營安全存在的重大安全隱患，行政機關未依法履職的，檢察機關可以開展行政公益訴訟。對于跨行政區劃的公益訴訟案件，可以指定鐵路運輸檢察機關管轄。涉及多級、多地人民政府及其職能部門職責的，對具有統籌協調職責的上級人民政府發出檢察建議。

【基本案情】

2016年2月以來，三門峽市陜州區菜園鄉、湖濱區交口鄉部分村民在鄭州到西安高速鐵路（以下簡稱“鄭西高鐵”）南交口大橋橋梁南北兩側距橋墩不足100米處，分別修路筑壩、填土造田，造成橋梁南側（上游）塘壩內蓄水約1萬立方米，存在汛期潰壩沖擊橋梁的風險；北側（下游）形成堰塞湖，浸泡高鐵橋墩，造成高鐵運營重大安全隱患。經河南省防汛抗旱指揮部協調，三門峽市相關部門采取了開挖排洪渠、人工抽水等臨時性解決措施，但仍未根本解決高鐵橋梁防洪安全隱患問題。

【調查核實和督促履職】

2017年3月至12月，最高人民檢察院組織開展推動解決鐵路線下安全隱患專項活動。河南省人民檢察院鄭州市鐵路運輸分院（以下簡稱“鄭州鐵檢分院”）發現該重大公共安全隱患線索，向河南省人民檢察院匯報相關情況。2018年1月8日，河南省人民檢察院指定鄭州鐵檢分院管轄該案。

鄭州鐵檢分院經現場勘驗，調取行政機關監管職責及執法情況的證據材料，詢問鐵路安全監管部門、鐵路企業、沿線村民等相關人員，查明違建塘壩、堰塞湖浸泡高鐵橋墩，造成高鐵運營重大安全隱患的事實。根據《中華人民共和國鐵路安全法》《鐵路安全管理條例》等規定，研判當地政府及其有關部門負有的監管職責和實際履職情況。鄭州鐵檢分院認為：三門峽市陜州區、湖濱區人民政府和市區兩級水利、國土、安全生產等相關職能部門未依法全面履行安全生產監督管理、防洪和保障鐵路安全職責，造成高鐵運營重大安全隱患，國家和社會公共利益受到嚴重威脅。三門峽市人民政府具有保障鐵路安全職責，由其對下屬兩個區人民政府和相關職能部門進行統籌調度，更有利于高效解決問題。

2018年3月7日，鄭州鐵檢分院依法向三門峽市人民政府發出行政公益訴訟訴前檢察建議：一是督促行政主管部門、國土資源主管部門和安全生產監督管理部門全面履行法定職責，對上下游填土筑壩、修建影響高鐵橋梁安全設施的行為依法進行處罰。二是制定符合鐵路安全標準的根本性整治方案，消除高鐵運營安全隱患。

檢察建議發出后，三門峽市人民政府對下屬兩個區級政府、多個職能部門進行統籌調度，由三門峽市委政法委、市水利局等部門組成專項整治工作組，市財政撥付資金240余萬元用于南交口大橋上下游堰塞湖除險工程。市政府對該工程“統一設計方案、統一組織施工、統一督導檢查、統一資金使用”，委托專業公司進行勘測設計，并邀請專家對設計方案進行評審，鐵路安全監督管理部門審核后全面組織施工。2018年汛期前，堰塞湖除險工程如期完成。

2018年6月14日，受三門峽市人民政府邀請，河南省人民檢察院、鄭州鐵檢分院及鄭西鐵路客運專線有限公司、中國鐵路鄭州局集團有限公司、武漢鐵路監督管理局等相關部門到現場查看、驗收，一致認為南交口大橋上下游堰塞湖除險工程施工質量良好，能夠滿足排洪泄洪條件，危及鄭西高鐵運營安全的重大風險得到排除。

【指導意義】

（一）高鐵運營安全是安全生產領域的重要組成部分，事關國家利益和社會公共利益，檢察機關可以通過公益訴訟督促消除安全隱患。檢察機關積極、穩妥探索辦理安全生產領域案件，有助于監督解決安全生產活動中行政監管缺失、不到位及執法不嚴等問題，減少安全生產事故隱患。鐵路沿線存在的安全隱患，嚴重威脅出行群眾的生命和財產安全。根據鐵路安全法律法規，鐵路沿線地方各級人民政府和縣級以上人民政府有關部門應當按照各自職責，防范和制止危害鐵路安全的行為，協調和處置保障鐵路安全的有關事項，做好保障鐵路安全有關工作。針對違法圍墾造田、攔河筑壩等危害鐵路運營安全問題等特殊領域，檢察機關應依法履行公益訴訟監督職能，堅持預防為主的原則，在鐵路安全受到侵害或者存在侵害危險時即督促行政機關消除隱患、依法履職，及時制止侵害、消除危險，避免造成無法挽回的嚴重后果。

（二）對于跨行政區劃的公益訴訟案件，應綜合考慮案件性質、領域、公益損害程度、需協調部門等因素確定管轄檢察機關。對于跨多個行政區域涉鐵案件，需要協調鐵路部門、相關地方政府及其職能部門共同解決的，可以指定鐵路運輸檢察分院管轄，發揮專門檢察院跨行政區劃的管理體制優勢和辦理涉鐵案件的專業優勢，同時更有效凝聚鐵路、地方和相關行政部門的工作合力。

（三）對跨行政區劃、行政部門職能交叉的案件，涉及不同層級人民政府和多個職能部門的，人民檢察院應向其共同的上級行政機關發出檢察建議。兩個以上縣級人民政府和市縣兩級水利、國土、安全生產等多個職能部門均具有與案涉事項相關的安全生產監督管理、防洪和保障鐵路安全的法定職責，可以由人民檢察院對能夠發揮統籌作用的市級人民政府發送檢察建議，督促市級人民政府對下級政府及相關職能部門進行協調調度，以提高監督效果，節約司法成本。

（四）檢察機關履行公益訴訟職責，應當持續跟進監督，推動問題整改落實到位。行政機關雖然采取了部分行政監管措施，但國家利益和社會公共利益受損問題沒有根本解決的，檢察機關應當督促其依法全面履職。針對重大疑難復雜案件，可以采取委托專業機構、組織評審會或邀請相關部門參與等方式對訴前檢察建議落實成效進行評估，提高評判結果公信力。

【相關規定】

《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款

《中華人民共和國安全生產法》第五十九條

《中華人民共和國鐵路法》第七條

《中華人民共和國防洪法》第七條、第八條、第三十四條

《鐵路安全管理條例》第四條、第三十七條、第九十一條

江西省上饒市人民檢察院訴張某某等三人故意損毀三清山巨蟒峰民事公益訴訟案

（檢例第114號）

【關鍵詞】

民事公益訴訟  自然遺跡  風景名勝  生態服務價值損失  專家意見

【要旨】

破壞自然遺跡和風景名勝的行為，屬于“破壞生態環境和資源保護”的公益訴訟案件范圍，檢察機關依法可以提起民事公益訴訟。對獨特景觀的生態服務價值損失，可以采用“條件價值法”進行評估，確定損害賠償數額。

【基本案情】

江西省上饒市境內的三清山景區屬于世界自然遺產地、世界地質公園、國家重點風景名勝區、國家5A級景區。巨蟒峰位于其核心景區，是經長期自然風化和重力崩解作用形成的巨型花崗巖石柱，是具有世界級地質地貌意義的地質遺跡，2017年被認證為“世界最高的天然蟒峰”，是不可再生的珍稀自然資源性資產、可持續利用的自然遺產，具有重大科學價值、美學價值和經濟價值。

2017年4月15日，張某某、毛某某、張某前往三清山風景名勝區攀爬巨蟒峰，并采用電鉆鉆孔、打巖釘、布繩索的方式先后攀爬至巨蟒峰頂部。經現場勘查，張某某等在巨蟒峰自下而上打入巖釘26枚。公安機關委托專家組論證認為，釘入巨蟒峰的26枚巖釘屬于鋼鐵物質，會直接誘發和加重巨蟒峰物理、化學、生物風化過程，巨蟒峰的最細處（直徑約7米）已至少被打入4個巖釘，形成了新裂隙，會加快花崗巖柱體的侵蝕進程，甚至造成其崩解。張某某等三人的打巖釘攀爬行為對巨蟒峰造成了永久性的損害，破壞了自然遺產的自然性、原始性完整性。

【發現線索和調查核實】

2017年10月張某某等三人因涉嫌故意損毀名勝古跡罪被公安機關移送起訴（2019年12月26日，上饒市中級人民法院作出刑事判決，認定張某某、毛某某、張某犯故意損毀名勝古跡罪，分別判處張某某、毛某某有期徒刑一年、六個月，處罰金人民幣十萬元、五萬元，張某免于刑事處罰）。上饒市信州區人民檢察院在審查起訴過程中發現該三人故意損毀三清山巨蟒峰的行為可能損害社會公共利益，于2018年3月29日將線索移送上饒市人民檢察院。

上饒市人民檢察院認為，自然遺跡、風景名勝是環境的組成部分，三清山巨蟒峰的世界級地質地貌意義承載著特殊的遺跡價值和廣泛的公共利益。張某某等三人的損害行為侵害了生態環境和不特定社會公眾的環境權益，本案屬于生態環境民事公益訴訟的案件范圍。三人在明知法律禁止破壞景物設施的情況下，故意實施破壞性攀爬行為，造成不可修復的嚴重損毀和極大的負面影響，存在加速山體崩塌的重大風險。三人具備事前共同謀劃、事中相互配合等行為，符合共同侵權的構成要件，依法應當承擔連帶責任。

2018年5月，上饒市人民檢察院委托江西財經大學三名專家成立專家組對三清山巨蟒峰的受損價值進行評估，并形成《評估報告》。專家組采用國際通用的條件價值法對三清山巨蟒峰受損后果進行價值評估〔按：條件價值法是原環境保護部下發的《環境損害鑒定評估推薦方法》（第Ⅱ版）確定的方法之一，是在假想市場情況下，直接調查和詢問人們對某一環境效益改善或資源保護的措施的支付意愿，或者對環境或資源質量損失的接受賠償意愿，以人們的支付意愿或受償意愿來估計環境效益改善或環境質量損失的經濟價值。該評估方法的科學性在世界范圍內得到認可〕，分析得出該事件對巨蟒峰生態服務價值造成損失的最低閾值為0.119-2.37億元。

【訴訟過程】

（一）訴前公告

2018年4月18日，上饒市人民檢察院發出公告，告知法律規定的機關和有關組織可以提起民事公益訴訟。公告期滿后，沒有法定的機關和組織提起訴訟。

（二）一審程序

上饒市人民檢察院于2018年8月29日向上饒市中級人民法院提起民事公益訴訟，訴請判令三被告依法對巨蟒峰非使用價值造成的損失0.119億元和專家評估費15萬元承擔連帶賠償責任，并在全國性新聞媒體上公開賠禮道歉。

庭審過程中，三被告辯稱：1.上饒市人民檢察院不符合法定的起訴條件。2.三被告的行為不符合侵權責任的構成要件，且本案發生前存在他人在巨蟒峰上打巖釘的情況，三清山管委會在巨蟒峰上建設的監控系統也有損害作用，三被告造成的損害屬于多因一果的損害，應由各方分擔責任。3.江西財經大學專家組所采用的評估方法不科學、數據不可靠，評估報告不能采信。公益訴訟起訴人答辯如下：第一，根據環境保護法第二條的規定，自然遺跡、風景名勝是環境的組成部分，本案屬于環境民事公益訴訟的案件范圍。本案系檢察機關在履行職責中發現，且已經履行訴前公告程序，上饒市人民檢察院對本案提起民事公益訴訟符合法定程序和條件。第二，三被告在明知法律禁止在景物上刻劃、涂污以及以其他方式破壞景物設施的情況下，故意實施破壞性攀爬行為，且事前共同謀劃，事中相互配合，符合共同侵權的構成要件，依法應當承擔連帶侵權責任。專家組出具的《評估報告》系針對三被告在巨蟒峰打入26個巖釘造成的損害進行的評估，不涉及他人造成的損害；三清山風景名勝區管理委員會案發后出于維護公共利益考量，依法經許可和設計后在巨蟒峰周圍安裝監測設施（共計6個攝像頭），該監測設施均不在巨蟒峰獨柱體巖石上，避免了對巨蟒峰獨柱體巖石的損害，其行為與三被告的行為不具有同一性。第三，此次評估所采用的條件價值法是經國家行政主管部門認可、國際通用的價值評估法，科學有據，評估過程嚴謹規范。評估專家依法出庭接受了質證，該專家意見可以作為認定損害賠償數額的依據。

2019年12月27日，上饒市中級人民法院作出一審判決，在參照江西財經大學專家組的評估報告，并兼顧三被告的經濟條件和賠償能力等基礎上，判令三被告連帶賠償環境資源損失600萬元，連帶承擔專家評估費15萬元，并在全國性媒體上刊登公告向社會公眾賠禮道歉。

（三）二審程序

張某某、張某對一審判決不服，提出上訴。江西省高級人民法院于2020年5月8日公開開庭進行了審理，江西省人民檢察院與上饒市人民檢察院共同派員出席法庭，就案件事實、證據、程序和一審判決情況發表了意見。江西省高級人民法院于2020年5月18日作出二審判決，駁回上訴，維持原判。

【指導意義】

（一）對景觀生態服務價值的破壞行為，檢察機關依法可以提起公益訴訟。自然遺跡和風景名勝是環境的組成部分，屬于不可再生資源，具有代表性的自然遺跡和風景名勝的生態服務價值表現在社會公眾對其享有的游憩權益和對獨特景觀的觀賞權益。任何對其進行破壞的行為都是損害人類共同享有的環境資源、損害社會公共利益，檢察機關應當及時依法開展公益訴訟檢察。

（二）對獨特景觀的生態服務價值損失，可以采用條件價值法進行評估。因獨特的環境資源、自然景觀缺乏真實的交易市場，其環境資源和生態服務的價值難以用常規的市場方法評估，損害賠償數額無法通過司法鑒定予以確定。在此情況下，檢察機關可以委托專家，采用原環境保護部《環境損害鑒定評估推薦方法》（第Ⅱ版）和《生態環境損害鑒定評估技術指南總綱》中推薦使用的條件價值法進行評估，該方法被認為特別適用于獨特景觀、文物古跡等生態服務價值評估。評估后的結果可以專家意見書的方式進行舉證，作為法院審理案件的參考依據。

（三）檢察機關要綜合運用刑事、公益訴訟司法手段打擊破壞自然遺跡和風景名勝的行為，提高此類破壞行為的違法犯罪成本。損害賠償數額可根據專家意見和案件綜合因素合理確定。對于嚴重破壞或損害自然遺跡、風景名勝的行為，行為人應當依法承擔刑事責任。其造成的公共利益損害，在無法恢復原狀的情況下，可根據《侵權責任法》訴請侵權人賠償損失。由行為人承擔高額環境資源損失賠償的民事侵權責任，充分體現了公益訴訟保護公共利益的獨特制度價值，既有助于修復受損的公共利益，又能警示潛在的違法者，喚醒廣大公眾保護環境、珍惜自然資源的意識。環境損害賠償數額的確定，可依據《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》相關規定，結合破壞行為的范圍和程度、環境資源的稀缺性、恢復難易程度、涉案人的賠償能力等綜合考量。

【相關規定】

《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條第二款

《中華人民共和國環境保護法》第二條、第二十九條、六十四條

《中華人民共和國侵權責任法》第六條、第八條、第十五條

《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十五條、第十八條、第二十二條、第二十三條

《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第八條、第九條、第十一條

《風景名勝區條例》第二十四條第一款、第三款、第二十六條第三項

貴州省榕江縣人民檢察院督促保護傳統村落行政公益訴訟案

（檢例第115號）

【關鍵詞】

行政公益訴訟  傳統村落保護  推動完善地方立法  促進鄉村振興

【要旨】

納入《中國傳統村落名錄》的傳統村落屬于環境保護法所規定的“環境”范圍。地方政府及其相關職能部門對傳統村落保護未依法履行監管、保護職責的，檢察機關應發揮行政公益訴訟職能督促其依法履職。對具有一定普遍性的問題，可以結合辦案促進相關政策轉化和地方立法完善。

【基本案情】

貴州省黔東南州有409個村入選《中國傳統村落名錄》，包括榕江縣栽麻鎮宰蕩侗寨、歸柳侗寨。2018年3月，黔東南州檢察機關部署開展傳統村落保護專項行動，榕江縣人民檢察院在專項行動中發現，栽麻鎮宰蕩、歸柳兩個侗寨的村民私自占用農田、河道、溪流新建住房，違規翻修舊房，嚴重破壞了中國傳統村落的整體風貌，損害了國家利益和社會公共利益。

【調查核實和督促履職】

2018年4月，榕江縣人民檢察院對本案決定立案并進行調查核實。通過現場勘驗，詢問村民及政府工作人員，查閱相關文件資料等，查明：栽麻鎮宰蕩、歸柳兩個侗寨部分村民未批先建磚混、磚木結構房屋的情況比較嚴重，導致大量修建的水泥磚房取代了民族傳統木質瓦房，此外，加裝墻壁瓷磚、鋁合金門窗等新型建筑材料、加蓋彩色鐵皮瓦等現象，嚴重破壞了中國傳統村落的整體格局和原始風貌，影響了侗寨這一民族文化遺產的保護和傳承。貴州省頒布的《貴州省傳統村落保護和發展條例》《黔東南苗族侗族自治州民族文化村寨保護條例》明確規定，鄉鎮人民政府負責本行政區域內傳統村落保護和發展的具體工作。栽麻鎮人民政府作為栽麻鎮宰蕩、歸柳侗寨保護和發展工作的法定主體，未依法落實傳統村落保護發展規劃和控制性保護措施，未開展傳統村落保護宣傳、管理工作，對村民擅自新建、改建、擴建建（構）筑物等行為未及時予以制止和引導，導致傳統村落格局和整體風貌遭到嚴重破壞。

2018年5月7日，榕江縣人民檢察院向榕江縣栽麻鎮人民政府發出行政公益訴訟訴前檢察建議，建議對宰蕩侗寨和歸柳侗寨兩個傳統村落依法履行保護監管職責。榕江縣栽麻鎮人民政府未對違章建筑進行監管，也未在規定的期限內對檢察建議作出書面回復。榕江縣人民檢察院兩次向該鎮政府催辦，仍未予回復。此后榕江縣檢察院辦案人員先后4次回訪宰蕩侗寨和歸柳侗寨，原有破壞傳統村落的違法建筑不但沒有整改，數量不減反增，國家利益和社會公共利益持續處于受侵害狀態。

【訴訟過程】

（一）提起訴訟

2018年12月28日，經貴州省人民檢察院批準，榕江縣人民檢察院根據行政訴訟集中管轄的規定，向黎平縣人民法院提起行政公益訴訟，請求確認榕江縣栽麻鎮人民政府對中國傳統村落宰蕩侗寨和歸柳侗寨不依法履行監管職責的行為違法；判令榕江縣栽麻鎮人民政府對破壞中國傳統村落宰蕩侗寨、歸柳侗寨整體風貌的違法行為依法履行監管職責。

（二）法庭審理

2019年2月27日，黎平縣人民法院公開審理了本案。榕江縣人民檢察院出示了現場調查圖片、走訪當地村民以及政府工作人員的調查筆錄，提供了《中國傳統村落名錄》等相關書證，證實宰蕩侗寨和歸柳侗寨已被列為“中國傳統村落”，因違章建筑致使整體風貌受到嚴重破壞的客觀事實。榕江縣人民檢察院認為，依據《貴州省傳統村落保護和發展條例》等規定，栽麻鎮人民政府對本行政區域內傳統村落的保護和發展負有法定監管職責，檢察機關發出訴前建議后，其仍未采取積極有效的監管、保護措施，傳統村落整體風貌始終處于遭受破壞的狀態中。

經庭審質證，栽麻鎮人民政府對于未依法履職的事實予以認可，但提出傳統村落的保護需要自然資源、住建部門等多部門協調配合，村民保護傳統村落的意識淡薄，保護傳統村落與村民改善生活條件的需求存在現實沖突和矛盾。

榕江縣人民檢察院指出，栽麻鎮人民政府是本行政區內傳統村落保護工作的責任者，對破壞傳統村落的違法行為負有不可推卸的監管職責。栽麻鎮人民政府應依法履職，協調各職能部門形成保護合力，加大力度發展生態旅游等相關產業，讓村民共享傳統村落保護與發展帶來的紅利和成果。

（三）審理結果

經依法審理，法院當庭作出判決，支持檢察機關全部訴訟請求，栽麻鎮人民政府當庭表示不上訴。

（四）案件辦理效果

判決生效后，榕江縣人民檢察院督促栽麻鎮人民政府加大監管力度，對宰蕩侗寨和歸柳侗寨采取相應的保護措施，逐步拆除破壞中國傳統村落風貌的違章建筑。2019年5月，榕江縣人民檢察院在跟進監督時發現，違章建筑已經全部拆除。

訴訟過程中，榕江縣人民政府下發了《榕江縣傳統村落保護管理辦法（試行）》，對本地傳統村落保護的具體措施、發展規劃、法律責任進行了詳細規定。此后，榕江縣人民檢察院積極與縣自然資源、住建、規劃等部門溝通，推動相關部門與同濟大學簽訂技術服務合同，形成《榕江縣侗族傳統村落居民修繕與新建民居設計導則》，既延續傳統民居風貌，又滿足村民改善房屋質量和居住條件的現實需求。同時，協同兩村村委會將傳統村落保護納入村規民約，增強村民保護傳統村落的自覺性。

2019年9月，黔東南州人民檢察院就傳統村落保護向州人大做專題報告，并提出地方立法完善建議。2020年4月29日，《黔東南苗族侗族自治州民族文化村寨保護條例》（2008年9月1日施行）修訂審議通過，確立了傳統村落分級、分類保護原則，進一步明確了各相關部門職責，并增加規定了“檢察機關針對行政機關違法行使職權或行政不作為，破壞傳統村落、損害國家利益或社會公共利益的，可以依法提起行政公益訴訟”相關條款。黔東南州檢察機關還推動協調傳統村落保護資金1.43億元，該州雷山縣等地檢察機關與相關行政部門形成了“傳統村落保護與發展合作框架協議書”，改善傳統村落的基礎設施和公共服務設施配套項目，在保護中挖掘旅游資源，形成有特色的傳統村落旅游金牌路線，讓村民實現家門口創業、就業、增收，實現脫貧致富。當地對傳統村落的保護與建設，既堅持了人與自然和諧共生，又因地制宜、發展特色經濟，良好契合了我國鄉村振興戰略發展。

【指導意義】

（一）加強傳統村落保護，是檢察機關行政公益訴訟的法定職能范圍。傳統村落屬于《中華人民共和國環境保護法》第二條中列明的“環境”范疇，是影響人類生存和發展的人文遺跡。傳統村落具有豐富的歷史、文化、科學、藝術、社會、經濟價值和獨特的民族地域特色，是國家利益和社會公共利益的重要組成部分。政府和相關職能部門對傳統村落保護未依法履行監管職責的，檢察機關應當發揮行政公益訴訟職能，督促其依法履行職責，傳承和保護傳統村落所承載的人文環境、本地歷史和民族文化，助力和服務脫貧攻堅、鄉村振興等國家重大戰略。

（二）檢察機關可以結合公益訴訟辦案推進完善傳統村落保護的配套制度機制。在傳統村落、民族地域特色環境或其他人文遺跡保護領域，行政部門疏于或怠于履職存在多方面原因，或因法律、政策不完善，或因協調難、矛盾多、阻力大而難于充分履職，檢察機關要及時督促相關行政部門依法履職。同時，還應堅持以人為本的原則，正視人民群眾追求美好生活的合理要求。保護傳統文化和改善人民生活從根本上講具有一致性，保護好傳統文化及其價值內涵本身就是保護村落百姓的財富與利益。檢察機關在發揮監督職能的過程中，要平衡好傳統文化保護和社會經濟發展，以人民為中心，積極協調、配合、支持相關部門保護、改善群眾生活環境的政策落實，為推動政策轉化和地方立法完善貢獻檢察力量，真正實現“雙贏、多贏、共贏”。

【相關規定】

《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款

《中華人民共和國環境保護法》第二條

《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十五條

《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十一條