國家發展和改革委員會

國家發展改革委關于加強長江經濟帶重要湖泊保護和治理的指導意見

發改地區〔2021〕1617號


上海市、江蘇省、浙江省、安徽省、江西省、湖北省、湖南省、重慶市、四川省、貴州省、云南省發展改革委：
  湖泊是水資源的重要載體，長江經濟帶范圍內湖泊水系眾多，分布有我國五大淡水湖。作為河流生態系統的關鍵要素，鄱陽湖、洞庭湖、太湖、巢湖、洱海、滇池等重要湖泊水量豐富，在保障長江經濟帶生態、水資源、防洪等安全和促進流域經濟社會發展等方面發揮著不可替代的作用。
  推動長江經濟帶發展戰略實施以來，沿江省市在大力推進長江干流和重要支流保護治理的同時，加強湖泊保護修復，取得明顯成效。但由于湖泊具有水域面積廣闊、水體交換緩慢、污染物易擴散等特殊規律，保護和修復較之長江干支流難度更大。加之沿湖工農業和人口、城鎮密布，經濟發展長期與湖爭水爭地，城市建設特別是房地產開發侵占湖泊生態空間，長江經濟帶重要湖泊普遍面臨生態功能受損、水源涵養能力不足、水環境惡化、生物多樣性萎縮、蓄洪能力下降等突出問題。為深入貫徹習近平生態文明思想，進一步強化長江經濟帶重要湖泊保護和治理，持續改善長江經濟帶生態環境質量，經推動長江經濟帶發展領導小組同意，現提出如下意見。
  一、總體要求
  （一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹落實習近平生態文明思想，立足新發展階段，完整、準確、全面貫徹新發展理念，融入和服務新發展格局，緊扣長江經濟帶發展目標任務，緊盯重要湖泊主要問題，以鄱陽湖、洞庭湖、太湖、巢湖、洱海、滇池等重要湖泊為重點，以湖泊生態環境保護為突破口，江湖同治、水岸同治、流域同治，推進重要湖泊從過度干預、過度利用向自然修復、休養生息轉變，構建完整、穩定、健康的湖泊生態系統，助力長江經濟帶高質量發展。
  （二）基本原則
  生態優先，綠色發展。牢固樹立綠水青山就是金山銀山理念，充分發揮大自然的自我修復能力，對重要湖泊生態系統實施有效保護。根據湖泊生態系統承載能力進一步調整優化湖區產業結構布局，以水定產、量水而行，推動區域綠色可持續發展。
  統籌推進，一體治理。遵循自然生態系統演替規律和江河、湖泊演變規律，尊重自然、順應自然，把握江河湖泊是一個有機整體，按照山水林田湖草生態系統的整體性、系統性及其內在邏輯，統籌考慮江湖生態系統要素，推進綜合治理、系統治理、源頭治理。
  因地制宜，分類施策。充分總結長江經濟帶重要湖泊保護治理實踐經驗，深入分析不同類型湖泊特點，科學區分湖泊共性和個性問題，抓住湖泊保護治理的主要矛盾和矛盾的主要方面，聚焦重點區域、領域和關鍵要素，突出抓重點、補短板、強弱項，科學治理、精準保護。
  深化改革，完善機制。對標對表長江經濟帶發展、長三角一體化發展等重大國家戰略對湖泊保護治理提出的新要求，健全湖泊保護治理體制機制，完善湖泊保護治理政策，促進科技創新，進一步提升湖泊治理能力和水平，建立健全湖泊保護和治理長效機制，完善湖泊保護治理體系。
  （三）總體目標。到2025年，太湖、巢湖不發生大面積藍藻水華導致水體黑臭現象，確保供水水源安全。洞庭湖、鄱陽湖、洱海、滇池生態環境質量得到鞏固提升，生態環境突出問題得到有效治理，水質穩中向好。洞庭湖、鄱陽湖等湖泊調蓄能力持續提升，全面構建健康、穩定、完整的湖泊及周邊生態系統。到2035年，長江經濟帶重要湖泊保護治理成效與人民群眾對優美湖泊生態環境的需要相適應，基本達成與美麗中國目標相適應的湖泊保護治理水平，有效保障長江經濟帶高質量發展。
  二、著力優化空間布局
  （四）加快構建管控體系。緊密圍繞長江經濟帶重要湖泊保護治理目標任務，立足資源環境承載能力，統籌考慮湖泊生態系統的完整性、自然地理單元的連續性和經濟社會發展的可持續性，加快編制長江流域國土空間規劃，建立健全流域統一的空間規劃體系。開展資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價，識別湖區重要生態系統，有效銜接生態保護紅線，合理安排各類空間和要素。優化國土空間開發保護布局，因地制宜謀劃湖泊水資源利用、水污染防治、水生態修復、水生生物保護等空間。加強重點湖泊流域保護治理規劃實施監測評估預警，嚴格實施國土空間用途管制。
  （五）推進自然資源確權登記。探索推進鄱陽湖、洞庭湖、太湖、巢湖、洱海、滇池等重要湖泊自然資源統一確權登記，構建法治化、規范化、標準化、信息化的自然資源統一確權登記體系。厘清不同自然資源類型邊界，清晰界定重要湖泊流域等生態空間自然資源資產的所有權主體。積極探索取水權登記的途徑和方式，健全水資源產權制度，促進水資源優化配置。
  三、積極推進生態保護
  （六）加強水域岸線保護。依法依規劃定湖泊管理范圍，科學劃定湖泊岸線保護區、保留區、控制利用區和開發利用區，明確分區管控和用途管制要求，嚴格管控可能影響防洪安全、供水安全和生態安全的項目建設和活動，依法履行涉河建設項目和活動許可，切實落實生態環境影響評價制度。禁止圍湖造地，有序實施退地退圩還湖。加強湖區采砂管理，嚴厲打擊非法采砂行為。持續規范推進湖泊“清四亂”（亂占、亂采、亂堆、亂建），常態化開展塑料垃圾清理，不斷鞏固清理整治成效。
  （七）實施濕地保護修復。堅持保護優先、自然恢復為主、人工修復相結合，布局實施長江重點生態區生態保護和修復重大工程，統籌推進重要濕地保護和修復。加強濕地保護管理基礎設施建設，積極推進濕地自然生境及重要野生動植物棲息地恢復，促進重要濕地生態系統功能穩步提升。完善衛星遙感監控體系，強化濕地監督檢查，依法堅決制止圍墾占用、巧立名目侵占濕地行為，對有條件恢復的濕地要加快退養還灘、還濕。
  （八）提升生物多樣性水平。以洞庭湖、鄱陽湖等為重點，開展湖泊生物多樣性調查監測和生物完整性指數評價，實施中華鱘、長江江豚等珍稀瀕危物種拯救行動，推進遷地和人工繁育保護相結合，加強關鍵棲息地保護和遺傳資源保存。健全湖泊休養生息制度，嚴格執行有關湖泊禁漁制度，堅決打擊非法捕撈行為，有效恢復水生生物多樣性。依法嚴格外來物種引入管理，加強重大危害入侵物種治理。加強候鳥保護，改善湖泊候鳥棲息地環境。
  四、深入實施污染治理
  （九）強化生態環境突出問題整改。持續抓好長江經濟帶生態環境警示片、中央生態環境保護督察披露涉及重要湖泊的問題整改，分門別類建立問題臺賬，明確整改方案，狠抓負面典型，強化執法監督。探索建立流域污染聯防聯控機制，組織查擺深層次問題，建立湖泊生態環境問題整改長效機制，發現一起，整改一起，銷號一起。
  （十）加大污染綜合防治力度。深入推進實施湖區城鎮污水垃圾處理、化工污染治理、農業面源污染治理、船舶污染治理和尾礦庫污染治理“4+1”工程，不斷鞏固湖泊環境污染治理成果。保障湖區城鄉生活污水處理設施運行，規范入湖排污口建設，強化工業園區污水處理設施排查整治。嚴格控制農業面源污染，支持使用有機肥料、綠色農藥，提高湖區畜禽糞污綜合利用率。
  五、切實保障飲用水源地安全
  （十一）強化水源地環境保護。以保障南水北調中線工程水源地水質為重中之重，實施水源專項執法行動，嚴肅查處飲用水水源保護區內的違法行為。以洞庭湖、太湖等為重點，排查和取締對水源影響較大的排污口、碼頭等。定期調查評估集中式地下水型飲用水水源補給區環境狀況，開展地下水污染場地修復試點。對未達到Ⅲ類水質要求的飲用水水源地要制定并實施供水保障和水質達標方案。
  （十二）提升水源地安全保障能力。合理布局湖區飲用水水源地及取水口，制定并公布飲用水水源地名錄，劃定飲用水水源保護區，加強湖區重要城市應急備用水源建設，提升城鄉飲用水源安全保障水平。開展城市飲用水水源地規范化建設和飲用水水源安全評估，推進影響飲用水安全的重污染企業搬遷改造。強化太湖、巢湖等湖泊藍藻高發期飲用水水源地監測，“一湖一策”制定完善突發水污染事件應急預案。
  六、加快推動綠色發展
  （十三）強化水資源節約集約利用。深入實施國家節水行動，推動湖區生產、生活、生態用水向節約集約利用方向轉變。扎實推進工業、農業、城鎮節水提效，嚴控高耗水項目建設，強化湖區重點監控用水單位用水計劃和定額管理。強化水資源論證，健全水資源承載能力監測預警機制，加強取用水監測計量，嚴格區域用水總量控制。
  （十四）調整完善產業結構。嚴格落實長江經濟帶發展負面清單制度，加快產業清潔生產、循環化改造、資源綜合利用，科學構建湖區產業發展格局。強化“散亂污”企業整治，推動太湖、巢湖等流域造紙、印染等傳統產業升級改造，有序推動相關產業向資源承載能力較強的地區轉移，妥善做好退出產業和湖泊禁漁等后續基本民生保障。在太湖、洱海、洞庭湖等開展生態產品價值實現路徑探索，推進生態價值轉化。
  （十五）大力推動經濟轉型。積極發展戰略性新興產業，因地制宜培育生物技術、新能源、新材料、綠色環保等產業。在太湖等有條件的湖區積極發展現代服務業，充分吸納就業人員。引導發展多種形式適度規模經營，在洞庭湖、鄱陽湖等大力發展高效生態農業。推動滇池、洱海等發展湖泊旅游，創建全域旅游示范區，做強做優生態農業、生態旅游、度假康養等特色優勢產業，助力推進湖區產業轉型發展。
  七、健全完善體制機制
  （十六）強化河湖長制。按照統一規劃、流域統籌、各擔其責的原則，依托河長制、湖長制平臺，完善以流域管理與行政區域管理相結合的湖泊管理體制，完善湖長制組織體系，壓緊壓實湖泊保護治理屬地責任。探索建立跨省湖泊湖長協調聯動機制，協調解決湖泊保護治理跨區域、跨流域重大問題。研究建立跨區域湖泊聯防聯控機制，加強區域協作與部門聯動。嚴格湖泊保護治理監管考核，健全巡查檢查監管制度。
  （十七）探索建立生態補償機制。鼓勵重要湖泊所在地建立生態保護補償機制，推動重要湖泊及重要湖泊出入湖河流所在地積極探索流域生態保護補償的新方式，協商確定湖泊水生態環境改善目標，加快形成湖泊生態環境共保聯治格局。進一步健全生態保護補償機制，加大對森林、草原、濕地等重要生態系統的保護力度。發揮中央資金引導和地方政府主導作用，完善補償資金渠道。
  （十八）提升監督執法水平。充分應用無人機等現代化監控手段，大力推進湖泊監測現代化、自動化、信息化，不斷提升監測監控能力和監測效率。建立完善湖泊綜合評價體系，定期客觀評價湖泊健康和生態安全狀況。加快完善湖泊保護治理法律法規體系，大力推進聯合執法，著力完善綜合監管體系。建立健全湖泊保護行政執法與刑事司法銜接，加大對侵占水域、偷排漏排、非法采砂、非法捕撈等打擊力度。
  八、強化保障措施
  （十九）加強組織領導。堅持中央統籌、省負總責、市縣落實的工作原則，自然資源部、生態環境部、水利部、農業農村部等部門研究制定湖泊保護治理重大規劃和政策建議，協調解決跨區域、跨流域重大問題，有關部門給予大力支持。省級層面要履行主體責任，加強謀劃，系統推進實施，2021年內出臺完成本省區重要湖泊保護治理的政策文件。市縣層面按照部署逐項落實到位，進一步強化河長制湖長制基層實踐，確保湖泊保護治理取得新成效。
  （二十）深化問題研究。結合不同類型湖泊的自然特征、功能屬性，摸清湖泊保護治理本底情況。針對共性和個性問題，深入開展江湖關系演變、環境污染成因、藍藻水華機理、高原湖泊保護措施、水生生物保護措施等重大問題研究。穩妥推進實施河湖連通、水利水電、生態環境保護工程等重大工程，促進江湖關系和諧，不斷擴大生態環境容量。
  （二十一）強化資金支持。按照財政事權和支出責任劃分，各級政府合理安排湖泊保護和治理的財政資金，將符合條件的湖泊生態環境保護修復項目納入地方政府專項債券支持范圍。積極推動建立政府引導、市場運作、社會參與的多元化投融資機制，引導國有企業、各類金融機構、社會資本依法依規參與湖泊保護治理。定期評估湖泊保護治理成效，按規定開展表彰獎勵，進一步突出帶動示范作用。
  （二十二）加大宣傳力度。加大重要湖泊在長江經濟帶生態環境保護宣傳力度，充分利用新媒體、媒介宣傳推廣湖泊保護治理的好經驗、好做法，互學互鑒。加強公共參與，大力宣傳生態優先、綠色發展理念，引導公眾參與長江經濟帶重要湖泊保護志愿行動，提高公眾對河湖保護的責任意識和參與意識，推動形成共同保護長江母親河的良好氛圍。

國家發展改革委
2021年11月16日