水利部 國家發(fā)展和改革委員會 財政部

水利部 發(fā)展改革委 財政部關(guān)于推進用水權(quán)改革的指導(dǎo)意見


水資管〔2022〕333號


各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團水利（水務(wù)）廳（局）、發(fā)展改革委、財政廳（局）、公共資源交易平臺整合工作牽頭部門，水利部各流域管理機構(gòu)，中國水權(quán)交易所：

推進用水權(quán)改革，是發(fā)揮市場機制作用促進水資源優(yōu)化配置和集約節(jié)約安全利用的重要手段，是強化水資源剛性約束的重要舉措。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院對統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革作出部署，提出完善全民所有自然資源資產(chǎn)收益管理制度，明確要求建立健全用水權(quán)初始分配制度，推進用水權(quán)市場化交易。近年來，用水權(quán)改革探索取得了積極進展，但仍存在用水權(quán)歸屬不夠清晰、市場發(fā)育不充分、交易不活躍等問題。為進一步推進用水權(quán)改革，現(xiàn)提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。深入貫徹落實習(xí)近平總書記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路和關(guān)于治水重要講話指示批示精神，強化水資源剛性約束，堅持以水而定、量水而行，加快用水權(quán)初始分配，推進用水權(quán)市場化交易，健全完善水權(quán)交易平臺，加強用水權(quán)交易監(jiān)管，加快建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的用水權(quán)制度體系，加快建設(shè)全國統(tǒng)一的用水權(quán)交易市場，提升水資源優(yōu)化配置和集約節(jié)約安全利用水平，促進生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展。

（二）基本原則

1.以水而定，量水而行。把水資源承載能力作為用水權(quán)初始分配的重要依據(jù)，統(tǒng)籌生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水需求，強化水資源剛性約束，推進水資源集約節(jié)約利用。

2.政府調(diào)控，市場調(diào)節(jié)。發(fā)揮好政府在用水權(quán)初始分配和交易監(jiān)管等方面的作用，保障基本用水需求；充分發(fā)揮市場機制優(yōu)化配置水資源的作用，激發(fā)節(jié)水內(nèi)生動力。

3.因地制宜，分類施策。根據(jù)水資源稟賦條件和經(jīng)濟社會發(fā)展實際，明晰區(qū)域水權(quán)、取水權(quán)、灌溉用水戶水權(quán)等用水權(quán)，推進多種類型的用水權(quán)交易。

4.統(tǒng)一規(guī)則，規(guī)范交易。建立健全統(tǒng)一的水權(quán)交易系統(tǒng)，推進用水權(quán)相對集中交易，統(tǒng)一交易規(guī)則，規(guī)范交易行為。

（三）工作目標(biāo)

到2025年，用水權(quán)初始分配制度基本建立，區(qū)域水權(quán)、取用水戶取水權(quán)基本明晰，用水權(quán)交易機制進一步完善，用水權(quán)市場化交易趨于活躍，交易監(jiān)管全面加強，全國統(tǒng)一的用水權(quán)交易市場初步建立。到2035年，歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的用水權(quán)制度體系全面建立，用水權(quán)改革促進水資源優(yōu)化配置和集約節(jié)約安全利用的作用全面發(fā)揮。

二、加快用水權(quán)初始分配和明晰

（四）加快推進區(qū)域水權(quán)分配。加快推進江河流域水量分配，水量分配方案批復(fù)的可用水量，作為區(qū)域在該江河流域的用水權(quán)利邊界。加快確定地下水管控指標(biāo)，確定下來的地下水可用水量，作為區(qū)域的地下水用水權(quán)利邊界。對已建和在建的調(diào)水工程，調(diào)水工程相關(guān)批復(fù)文件規(guī)定的受水區(qū)可用水量，作為該區(qū)域取自該工程的用水權(quán)利邊界。

（五）明晰取用水戶的取水權(quán)。對依法納入取水許可管理的單位和個人（以下稱取用水戶），在嚴(yán)格核定許可水量的前提下，通過發(fā)放取水許可證明晰取水權(quán)。審批的地表水取水許可總量不得超過地表水可用水量，審批的地下水取水許可總量不得超過地下水可用水量。取得取水許可證的取用水戶，依據(jù)取水許可證上載明的許可水量、取水用途等，依法享有取水的權(quán)利和轉(zhuǎn)讓其節(jié)約部分水資源的權(quán)利。取水權(quán)有效期按照現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定執(zhí)行。

（六）明晰灌溉用水戶水權(quán)。對灌區(qū)內(nèi)的灌溉用水戶，地方人民政府或者其授權(quán)的水行政主管部門可根據(jù)需要通過發(fā)放用水權(quán)屬憑證，或由灌區(qū)管理單位下達用水指標(biāo)等方式，明晰用水權(quán)。用水權(quán)屬憑證的可用水量、有效期限不得超過灌區(qū)取水許可明確的許可水量和期限。根據(jù)灌區(qū)實際和計量條件，灌溉用水戶水權(quán)既可以分配到灌片，也可以分配到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民用水合作組織或村民小組、用水管理小組、用水戶。對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織修建管理的水庫中的水，可在充分尊重村民意愿的基礎(chǔ)上，通過發(fā)放用水權(quán)屬憑證等方式明晰用水權(quán)。

（七）探索明晰公共供水管網(wǎng)用戶的用水權(quán)。地方可根據(jù)需要，探索對公共供水管網(wǎng)內(nèi)的主要用水戶，通過發(fā)放權(quán)屬憑證、下達用水指標(biāo)等方式，明晰用水權(quán)，載明的可用水量不得超過公共供水企業(yè)取水許可證規(guī)定的取水量；已明晰用水權(quán)的主要用水戶，可依法依規(guī)進行交易。

三、推進多種形式的用水權(quán)市場化交易

（八）推進區(qū)域水權(quán)交易。對位于同一流域或者位于不同流域但具備調(diào)水條件的行政區(qū)域，縣級以上地方人民政府或者其授權(quán)的部門、單位，可以對區(qū)域可用水量內(nèi)的結(jié)余或預(yù)留水量開展交易。取用水達到或超過可用水量的地區(qū)，原則上應(yīng)通過用水權(quán)交易滿足新增用水需求。交易水量不占受讓區(qū)域用水總量控制指標(biāo)和江河水量分配指標(biāo)。涉及流域管理機構(gòu)直管河湖（河段）和直管工程的區(qū)域水權(quán)交易應(yīng)征求流域管理機構(gòu)意見，涉及調(diào)水工程的應(yīng)征求調(diào)水工程管理單位意見。

區(qū)域水權(quán)交易可采取公開交易或協(xié)議轉(zhuǎn)讓的方式進行。采取公開交易方式的，交易主體應(yīng)當(dāng)通過水權(quán)交易平臺公告其轉(zhuǎn)讓或受讓的意向，明確交易水量、交易期限、交易價格等。采取協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式的，交易雙方應(yīng)當(dāng)以具備相應(yīng)能力的機構(gòu)評估價作為基準(zhǔn)價，協(xié)商確定交易水量、交易期限、交易價格，在水權(quán)交易平臺簽署協(xié)議成交。交易雙方達成協(xié)議后，應(yīng)將協(xié)議報共同的上一級水行政主管部門備案，其中跨水資源一級區(qū)、跨省區(qū)的交易應(yīng)報相關(guān)流域管理機構(gòu)和水利部備案。交易期滿后，交易的用水權(quán)歸還轉(zhuǎn)讓方，交易協(xié)議另有約定的，從其約定。

（九）推進取水權(quán)交易。取用水戶通過調(diào)整產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革工藝、節(jié)水等措施節(jié)約水資源的，在取水許可有效期和取水限額內(nèi)可以有償轉(zhuǎn)讓相應(yīng)的取水權(quán)。對水資源超載地區(qū)，除合理的新增生活用水需求，其他新增用水需求原則上應(yīng)通過取水權(quán)交易解決。

開展取水權(quán)交易，交易轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)向其原取水審批機關(guān)提出申請，原取水許可審批機關(guān)應(yīng)對節(jié)約水量的真實性、合理性等進行核定。取水權(quán)交易應(yīng)通過水權(quán)交易平臺進行，交易雙方簽訂協(xié)議明確交易水量、交易期限、取水地點、取水用途、交易價格、違約責(zé)任、爭議解決辦法等。交易價格原則上綜合考慮水資源稀缺程度、成本費用、合理收益等因素協(xié)商或競價確定。交易完成后，交易雙方應(yīng)依法辦理取水許可申請或變更手續(xù)。其中，交易期限不超過一年的，無需辦理取水許可手續(xù)，審批機關(guān)在取水權(quán)交易批準(zhǔn)文件中對交易后雙方的許可水量、取水用途、年度取水計劃等予以明確。跨區(qū)域的取水權(quán)交易，交易水量納入轉(zhuǎn)讓方所在行政區(qū)用水總量考核。取水權(quán)交易期限在轉(zhuǎn)讓方取水許可有效期內(nèi)的，交易期滿后，交易的取水權(quán)歸還轉(zhuǎn)讓方。

（十）推進灌溉用水戶水權(quán)交易。灌溉用水戶水權(quán)交易在灌區(qū)內(nèi)部用水戶或者用水組織之間進行。灌溉用水戶有轉(zhuǎn)讓用水權(quán)意愿的，縣級以上地方人民政府或其授權(quán)的水行政主管部門、灌區(qū)管理單位可以進行回購，在保障區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)合理用水需求的前提下，進行重新配置或交易。

灌溉用水戶可以通過信息化手段進行線上交易，交易信息應(yīng)匯集到水權(quán)交易平臺，也可通過村內(nèi)公告欄、水管站、灌區(qū)管理單位等發(fā)布供求信息，自主開展交易。交易期限超過一年的，事前報灌區(qū)管理單位及縣級以上地方人民政府水行政主管部門備案。交易、回購價格由交易雙方協(xié)商確定，交易收益原則上歸轉(zhuǎn)讓方所有，地方另有規(guī)定的從其規(guī)定。

（十一）創(chuàng)新水權(quán)交易措施。鼓勵地方將用水權(quán)交易作為生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)、生態(tài)保護補償?shù)闹匾�手段，完善水�?quán)交易機制。鼓勵社會資本通過參與節(jié)水供水工程建設(shè)運營，轉(zhuǎn)讓節(jié)約的水權(quán)獲得合理收益。鼓勵將通過合同節(jié)水管理取得的節(jié)水量納入用水權(quán)交易。因地制宜推進集蓄雨水、再生水、微咸水、礦坑水、淡化海水等非常規(guī)水資源交易，以及利用非常規(guī)水源置換的用水權(quán)交易。加強與金融機構(gòu)溝通協(xié)調(diào)，協(xié)同研究探索通過用水權(quán)質(zhì)押、抵押、擔(dān)保等方式，為水資源節(jié)約保護和開發(fā)利用等提供融資支持。

四、完善水權(quán)交易平臺

（十二）建立健全水權(quán)交易系統(tǒng)。建立健全統(tǒng)一的全國水權(quán)交易系統(tǒng)，統(tǒng)一交易規(guī)則、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)規(guī)范，統(tǒng)一部署、分級應(yīng)用，進一步規(guī)范水權(quán)交易行為。按照國務(wù)院建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作部署，逐步將用水權(quán)交易納入公共資源交易平臺體系，加強信息資源共享互認(rèn)，加快推進水權(quán)交易系統(tǒng)與取水許可電子證照等信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通，支撐用水權(quán)交易安全、高效、規(guī)范開展。

（十三）推進用水權(quán)相對集中交易。用水權(quán)交易應(yīng)在國家和地方水權(quán)交易平臺（包括已將水權(quán)交易納入的地方人民政府推動建立的公共資源交易平臺）進行，其中跨水資源一級區(qū)、跨省區(qū)的區(qū)域水權(quán)交易，流域管理機構(gòu)審批的取水權(quán)交易，以及水資源超載地區(qū)的用水權(quán)交易原則上在國家水權(quán)交易平臺進行。灌溉用水等小額交易可通過水權(quán)交易APP便捷開展。

五、強化監(jiān)測計量和監(jiān)管

（十四）強化取用水監(jiān)測計量。流域管理機構(gòu)和省級水行政主管部門要加快推進取用水監(jiān)測計量體系建設(shè)，在重要斷面、重要取水口配備相應(yīng)的監(jiān)測計量設(shè)施，地表水年取水許可水量50萬立方米以上、地下水取水許可水量5萬立方米以上的原則上應(yīng)安裝在線監(jiān)測計量設(shè)施。開展灌溉用水戶水權(quán)交易，應(yīng)有相應(yīng)的灌溉計量條件作為基礎(chǔ)，滿足用水權(quán)交易的監(jiān)測計量需求。各地區(qū)可結(jié)合實際進一步提高監(jiān)測計量要求，為推進用水權(quán)初始分配和交易提供基礎(chǔ)支撐。

（十五）強化水資源用途管制。縣級以上人民政府或其授權(quán)的水行政主管部門，要根據(jù)本地區(qū)可用水量，綜合考慮國土空間格局、城市發(fā)展規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局等因素，合理配置本地區(qū)的生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，嚴(yán)格水資源論證、取水許可審批和事中事后監(jiān)管，防止用水權(quán)交易擠占基本生態(tài)用水和農(nóng)田灌溉合理用水。取用水戶應(yīng)嚴(yán)格按照取水許可證或其他確認(rèn)用水權(quán)文件上載明的用途取用水資源，未經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自改變用途。

（十六）強化用水權(quán)交易監(jiān)管。流域管理機構(gòu)和省級水行政主管部門要按照管理權(quán)限切實加強對各類用水權(quán)交易實施情況的動態(tài)監(jiān)管，重點跟蹤檢查用水權(quán)交易水量的真實性、交易程序的規(guī)范性、交易價格的合理性、交易資金的安全性等，及時組織開展交易水量核定、用水權(quán)交易評估工作。對監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的未經(jīng)批準(zhǔn)擅自轉(zhuǎn)讓取水權(quán)、用水權(quán)交易弄虛作假、水權(quán)交易程序不規(guī)范等問題，將依法依規(guī)處理。水權(quán)交易平臺運營單位要按照水利部制定的統(tǒng)一交易規(guī)則，規(guī)范交易行為，建立信息披露制度，主動接受社會監(jiān)督，定期向有關(guān)水行政主管部門、金融監(jiān)管等部門報告交易情況。

六、組織保障

（十七）加強組織領(lǐng)導(dǎo)。各地要將推進用水權(quán)改革作為落實水資源剛性約束制度的一項重要工作任務(wù)，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，落實工作責(zé)任，積極探索實踐，加快推進用水權(quán)初始分配，因地制宜推進用水權(quán)交易，及時研究解決用水權(quán)改革中的有關(guān)問題，推動健全完善用水權(quán)改革的法規(guī)制度體系。水利部將加強跟蹤指導(dǎo)，把用水權(quán)改革納入水資源管理考核。

（十八）強化部門協(xié)作。各地水利、發(fā)展改革、財政等部門要加強協(xié)作，做好與金融、行政審批、公共資源交易等有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，多渠道籌措資金，對用水權(quán)改革工作等予以支持。國家水權(quán)交易平臺要做好用水權(quán)交易系統(tǒng)開發(fā)、用水戶水權(quán)交易APP的建設(shè)應(yīng)用、用水權(quán)交易標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范擬訂以及交易的服務(wù)保障等工作。

（十九）加大宣傳引導(dǎo)。各流域管理機構(gòu)和地方水行政主管部門要及時公開用水權(quán)改革有關(guān)信息，加大對用水權(quán)改革工作的宣傳報道，及時總結(jié)推廣各地在用水權(quán)改革方面的經(jīng)驗做法，充分調(diào)動取用水戶支持、參與用水權(quán)改革工作的積極性，營造推進用水權(quán)改革的良好氛圍。

（二十）做好信息報送。各省級水行政主管部門應(yīng)當(dāng)及時將本省區(qū)的用水權(quán)改革情況報送水利部和相關(guān)流域管理機構(gòu)；各流域管理機構(gòu)及時將本級負(fù)責(zé)的用水權(quán)初始分配和交易情況報送水利部，并同時抄送有關(guān)省級水行政主管部門。

水　利　部

發(fā)展改革委

財　政　部

2022年8月26日