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國家發展改革委辦公廳關于印發《循環經濟發展規劃編制指南》的通知

發改辦環資〔2010〕3311號


各省、自治區、直轄市及計劃單列市、新疆生產建設兵團發展改革委（經信委、工信委、工信廳）：
　　為全面貫徹落實《循環經濟促進法》，指導各地科學編制本地區的循環經濟發展規劃，充分發揮規劃的宏觀指導作用，國家發展改革委組織編寫了《循環經濟發展規劃編制指南》（以下簡稱《指南》），現印發給你們，并就有關事項通知如下。
　　一、加強組織領導
　　編制循環經濟發展規劃是一項具有開創性的工作，難度大，綜合性強。各地區要按照《循環經濟促進法》的要求，結合實際認真做好本地區循環經濟發展規劃的編制工作。各地循環經濟發展綜合管理部門要明確一名負責同志牽頭，切實加強對規劃編制的統籌協調和組織領導，組織得力的規劃編制人員及專家開展工作。
　　二、確保工作進度
　　循環經濟規劃要與國民經濟和社會發展規劃的編制時間協調一致，要制定工作方案和計劃，深入開展調查研究，廣泛征求各方面意見。各地要安排必要的資金，為規劃編制工作提供經費保障。
　　三、加強溝通協調
　　各地要按照政府組織、部門協作、公眾參與的方針，做好循環經濟發展規劃編制工作。要加強規劃的前期研究和論證工作，充分發揮專家的作用；要與環境保護等相關部門加強溝通，做好與其他規劃的銜接；要采取多種形式，擴大公眾參與度，增強規劃編制的公開性和透明度。
　　本次印發的《指南》是各地規劃編制的指導性文件，各地編寫時應充分與本地區經濟社會發展實際相結合，在內容、發展重點等方面體現本地特色，在形式、目標上有所創新和突破。各地可將規劃編制情況報送國家發展改革委（環資司）。
　　附件：《循環經濟發展規劃編制指南》
http://www.gov.cn/gzdt/att/att/site1/20110128/001e3741a2cc0eac618a01.pdf



附件：



循環經濟發展規劃編制指南



二〇一〇年十二月


目 錄







一、編制背景和總體要求................................1



（一）背景 ..........................................1



（二）總體要求 ......................................2



二、《規劃》的框架內容.................................4



（一）前言 ..........................................4



（二）規劃區域的基本情況 ............................4



（三）發展循環經濟的緊迫性、有利條件及制約因素 ......5



（四）發展循環經濟的指導思想、基本原則和發展目標 ....6



（五）發展循環經濟的重點任務 ........................7



（六）空間布局 .....................................10



發展循環經濟的重點領域、重點工程及關鍵技術與裝備 ..10

（七）



（八）實施效果分析 .................................12



（九）發展循環經濟的保障措施 .......................12




為全面貫徹科學發展觀，大力發展循環經濟，加快建設資源節



約型、環境友好型社會，提高我國生態文明水平，按照《循環經濟



促進法》的明確要求，各地循環經濟發展綜合管理部門應會同同級



環境保護等有關部門編制《循環經濟發展規劃》（以下簡稱《規劃》）。



為加強對各地編制《規劃》的宏觀指導，提高編制水平，制定《循



環經濟發展規劃編制指南》（以下簡稱《指南》）。



本次印發的《指南》是各地規劃編制的指導性文件，各地編寫



規劃時應充分體現本地特色，與本地區經濟社會發展實際相結合，



在內容、發展重點等方面有所創新突破。



一、編制背景和總體要求



（一）背景



改革開放以來，我國經濟社會持續快速發展，與此同時，資源



和環境壓力日益加大。未來一段時期，我國仍將處于工業化和城鎮



化快速發展的階段，資源和環境形勢將更加嚴峻。循環經濟是對“大



量生產、大量消費、大量廢棄”的傳統增長模式的根本變革，是最



大限度節約資源和保護環境的經濟發展模式，是解決我國資源環境



瓶頸約束的根本性舉措。



黨中央、國務院高度重視發展循環經濟。“十一五”規劃綱要把



發展循環經濟作為一項重大戰略任務。2005 年國務院印發的《關于



加快發展循環經濟的若干意見》是我國循環經濟的綱領性文件。黨



的十七大明確提出使“循環經濟形成較大規模”的要求。《循環經濟



促進法》2009 年 1 月正式實施，標志著我國循環經濟發展進入法制



化軌道，該法明確規定：“設區的市級以上地方人民政府循環經濟發



展綜合管理部門會同本級人民政府環境保護等有關主管部門編制本



行政區域循環經濟發展規劃”。《中共中央關于制定國民經濟和社會



發展第十二個五年規劃的建議》提出：“大力發展循環經濟，以提高



資源產出效率為目標，加強規劃指導、財稅金融等政策支持，完善



法律法規，實行生產者責任延伸制度，推進生產、流通、消費各環



節循環經濟發展”。制定和實施《規劃》，是落實《循環經濟促進法》



的重要舉措，也是各級循環經濟發展綜合管理部門的一項重要職責。



在黨中央、國務院的正確領導下，在各地各部門的共同努力下，



我國循環經濟發展取得積極進展。短短幾年時間，循環經濟從理念



變為行動，在全國范圍內得到迅速發展，在理論上、實踐上、政策



體系和制度創新上都取得了重要突破，初步形成了發展循環經濟的



政策環境和社會氛圍，凝煉出了一批各具特色的循環經濟典型模式。



但同時也應看到，我國循環經濟發展還處于初級階段，推進循環經



濟發展還面臨諸多問題和困難，循環經濟的發展需要綜合協調各方



面的因素，必須通過規劃加以引導規范，統籌安排，合理布局。制



定和實施《規劃》，是理清循環經濟發展方向，明確工作重點，為循



環經濟盡快形成較大規模指明方向和提供保障的有效措施。



（二）總體要求



《規劃》編制要落實十七大及五中全會精神，突出宏觀性、戰



略性和全局性。循環經濟發展是從可持續發展的高度，遵循自然規



律、經濟規律和社會發展規律，將發展循環經濟與發揮地區比較優



勢、轉變經濟發展方式、提高經濟增長質量、保護生態環境相結合，



促進生產和消費模式的根本轉變，是促進人與自然協調發展的宏偉



藍圖和行動綱領。



《規劃》編制要遵循法律要求，體現一致性。《規劃》編制要充



分體現“減量化、再利用、資源化，減量化優先”原則，堅持技術



可行、經濟合理和有利于節約資源、保護環境的要求。開展減量化，



再利用及資源化等各項活動都要建立在充分的資源減量的基礎上。



《規劃》編制要結合本地優勢特色，堅持創新性。《規劃》要體



現各地資源、環境以及產業特點，在經濟發達、科技力量較強的地



區，應加強科技對循環經濟的支撐作用；在大宗廢棄物產生較多的



地區，就應在廢棄物資源化利用上有大的突破；在資源型城市和地



區，要滿足產業轉型需要。不同區域和層次的規劃，重點也應各有



側重。大中城市的《規劃》，可在構建循環型城市方面有所側重，如



循環經濟基礎設施體系、廢棄物管理和資源化利用、人文生態及社



會消費等；省級循環經濟發展規劃，應突出宏觀性、戰略性，在整



體構建循環經濟發展體系，制定促進循環經濟發展的法規、規章等



方面形成特色。



《規劃》編制要深入調研，具有操作性。編制循環經濟發展規



劃要深入調查研究、廣泛聽取社會各方面意見、綜合各種調節手段。



制定的循環經濟發展規劃要具有可操作性，要根據區域經濟和產業



布局，提出切實可行的循環經濟發展的方向和重點領域。必要時可



考慮編制從屬于循環經濟規劃的相關的專項規劃，例如：“三廢”綜




合利用規劃、共伴生礦綜合利用規劃、農業廢棄物綜合利用規劃、



節水規劃等；以及專門針對某種廢棄物的專項規劃，如脫硫石膏綜



合利用規劃、煤矸石綜合利用規劃等；還可以開展重點區域（工業



帶、農業區、礦區等）循環經濟發展重大問題研究及專項規劃等。



《規劃》編制要與相關規劃緊密銜接，保持協調性。《規劃》要



與國民經濟和社會發展總體規劃、區域規劃及相關專項規劃、主體



功能區規劃和城市規劃緊密銜接。目前，全國循環經濟發展規劃的



編制工作已經啟動。在國家規劃正式發布前，建議各地在制定《規



劃》時留有一定可調的空間，如在制定某些預期性指標時，可提出



指標范圍，以便在與國家規劃銜接時進行適當調整確定。



二、《規劃》的框架內容



（一）前言



簡述編制規劃的背景、必要性、適用范圍、規劃期限、編制依



據、總體思路、主要內容及組織工作等。規劃期可按五年考慮，以



便與國家五年規劃相結合和銜接。



（二）規劃區域的基本情況



1.規劃區域概況



主要包括：地理位置、地理特點、氣候條件等。



2.規劃區域經濟社會發展基本情況



（1）總體經濟發展情況；



產業結構情況：一、二、三產業結構情況，支柱產業和重

（2）



點產業情況；




（3）產業布局情況：各產業的空間布局情況，園區和產業集群；



（4）社會發展情況：人口、科教文衛等情況。



3.規劃區域資源環境基本情況



資源情況主要包括：土地、水、能源、礦產、森林等主要資源



的品種、儲量、開采、消耗情況等。



環境情況主要包括：水環境、大氣環境、土壤環境質量以及各



種廢棄物的排放情況，環境保護基礎設施建設及運行情況等。



應對資源承載能力和環境容量進行分析與評價。



（三）發展循環經濟的緊迫性、有利條件及制約因素



1.“十一五”期間取得的成效



各地區應對本地“十一五”期間循環經濟發展情況及預期目標



的完成情況進行回顧和總結。



2．發展循環經濟的緊迫性



充分考慮本地區環境資源以及氣候變化等面臨的形勢，結合當



前轉變發展方式、調整經濟結構的任務和壓力，比較本地區在綠色



發展方面與先進國家、地區的差距，對本地經濟、社會發展情況進



行分析，論述發展循環經濟的緊迫性和重要意義。



3.發展循環經濟的有利條件



可從自然條件、基礎設施、財政能力、產業基礎、空間布局、



人文基礎、管理水平、政策法規的頒布和實施以及社會經濟發展等



方面分析論述發展循環經濟的有利條件和基礎，特別是總結本地已



開展的循環經濟工作及成效，以及典型的循環經濟發展模式等。




4.制約因素



主要論述在發展循環經濟中存在的主要問題、制約因素和通過



發展循環經濟擬解決的關鍵問題等。



（四）發展循環經濟的指導思想、基本原則和發展目標



1.指導思想



指導思想是指導規劃編制和實施的方向，要明確規劃的使命，



體現發展方向和工作重點。



2.基本原則



規劃原則是規劃的具體指導方針，是對指導思想的進一步深化



和具體化。要符合指導思想的要求并面對具體的規劃內容，把指導



思想的具體要求貫徹到規劃的重點領域中。



3.發展目標



制定五年的循環經濟發展目標。目標要定性與定量相結合。要



能夠體現規劃實施效果，要與地區總體發展目標相協調。其中，定



量目標要有指標體系表。



根據《循環經濟促進法》以及國家發展改革委、原國家環保總



局和國家統計局聯合公布的《關于印發循環經濟指標體系的通知》



(發改環資[2007]1815號）的要求，循環經濟指標體系應包含資源產



出率、廢物再利用和資源化率，以及資源消耗、資源綜合利用和廢



物排放（含處置）降低等四大類指標；此外還要列出體現當地循環



經濟特點的特色指標。對于有國家強制性規定的，指標體系中要達



到或優于國家強制性指標。指標要可量化、可考核，易統計；指標




體系應包含規劃基準年數據、階段性指標和規劃終期指標。



各地在“十二五”期間原則上應開展物質流分析。物質流分析



是對社會經濟活動中物質流動進行分析，了解和掌握社會經濟體系



中物質的流向、流量及相互關系，從中找出減少資源消耗、有效利



用資源、減少污染物排放、改善環境的途徑，是發展循環經濟的重



要理論基礎。國家已在部分省市開展了循環經濟統計試點工作，并



取得了積極成果。《循環經濟統計試點方案》（發改辦環資[2010]1755



號）提出了省域層面資源產出率的測算方法，各地區在“十二五”



期間應盡快完善各項基礎條件，參照這一方案對省域層面資源產出



率進行測算，并作為本地區循環經濟發展規劃的重要指標。





建議 1：



關于“體現當地循環經濟特點”：若當地處于缺水地區，指標中應重點體現



對水的節約、循環利用、污水減排、海水淡化等非傳統水源的利用等情況；若當





地產業比較落后，能耗高，污染較嚴重，則應重點體現產業節能、降耗、減排的





相關指標；若當地的可再生能源發展較好、重視建筑節能，或秸稈利用、脫硫石



膏利用等較為突出，擬作為循環經濟發展規劃期重點，則在指標體系中均應有所



體現。



4.目標可達性分析



根據現狀，結合發展設想，采取定性與定量相結合的方法對主



要目標進行可達性分析。可比性強的指標可以結合國內外該指標情



況進行分析。



（五）發展循環經濟的重點任務



重點任務要涵蓋一、二、三次產業及整個社會生活的各個領域，



構建一、二、三次產業相互耦合的循環經濟體系和整體框架。要謀



劃循環經濟發展的總體布局；大力推動循環型農業發展；優化產業



結構，打造循環經濟產業鏈，大力培育和促進循環經濟新興產業發



展；構建包括第三產業在內的社會循環經濟體系。建設資源回收利



用網絡體系，挖掘“城市礦產”，強化廢棄物的資源化利用。要加強



宣傳教育，推廣綠色消費模式。要高度重視循環經濟技術、低碳技



術的研發和應用，尤其是涉及原料的減量化利用、有毒有害原料的



替代利用、有利于多次循環利用技術的開發以及產業間鏈接耦合關



鍵技術的開發和應用。要重視配套技術政策、標準、規范的制定；



要開展制度體系建設，體現空間布局，并體現“四節一綜合”，即節



能、節水、節地、節材和綜合利用的相關內容。







建議2：關于農業循環經濟



可考慮重點圍繞生態農業（含畜禽養殖業、林牧業等）、新農村建設以及



農林產品加工業開展工作。農業循環經濟應向農業與農產品加工等工農業復合





集成發展的產業組織模式方向發展，將種植業、養殖業、林業、飼料工業、食





品工業、造紙工業、林板加工業、橡膠提取工業、農產品深加工產業、沼氣等



生物能產業、高效生物有機肥產業、太陽能利用、節水技術、農業廢棄物循環





利用等產業和技術進行高效集成，與科學施用化肥農藥技術相結合，用高效生





物有機肥和生物農藥替代部分化肥和化學農藥，降低面源污染，全面促進農業





經濟增長，增加農村就業、促進農業升級、增加農民收入、實現食品安全、高



效利用水源、集約利用土地、促進碳素循環、提高碳匯效率、削減溫室氣體，



全面提高農業可持續發展能力，實現經濟、生態和社會效益的統一，實現生產、





生活、生態的和諧共贏。





建議 3：關于工業循環經濟



（1）企業層面



對已有企業，可重點考慮開展清潔生產的相關工作，結合產業發展，采



用高新技術改造傳統生產方式，淘汰落后、節能減排、綜合利用，構建企業



內部的小循環，努力實現廢棄物的“零”排放；應重點開展大宗固體廢棄物





的綜合利用以及共伴生礦產資源的綜合利用等。





（2）產業融合和產業鏈構建



通過產業鏈接，調整和優化結構，構建新的產業組織形式，實現資源、



能源的循環利用和梯級利用，促進資源利用的最大化和廢物排放的最小化。



（3）新興產業發展



對于發展循環經濟的新興特色產業，應結合區域特點、資源條件、產業



基礎等因素，規劃布局符合循環經濟理念、具有發展潛力的產業，如再制造





產業等。





（4）園區循環經濟



園區是發展循環經濟的重要載體，應從提高園區能源與資源的利用效率、



優化園區的企業布局、對園區按照生態工業物質流動模式進行規劃。對于新



建園區，要著重產業的循環化構建；對于已有園區，重點要放在循環化改造



方面。可重點考慮區內主導產業的發展布局及相關產業的共生和循環，不斷



完善產業鏈，包括動脈產業發展、靜脈產業布局，資源能源的循環利用、梯



級利用以及污染控制措施等，應建立起促進循環經濟發展的管理體制和管理





辦法。對于以再生資源產業為主的園區，應注重開展廢舊產品和廢棄物質深





度資源化的關鍵技術研發和國外先進資源化技術的引進，通過各種靜脈產業



項目的實施和基礎設施的完善，實現園區內物質、能源的集約利用、梯級利



用以及基礎設施和信息的共享，防止二次污染和二次浪費，實現固體廢物綜



合利用的最大化和廢物“零”排放。






建議4：關于社會循環經濟體系 （涵蓋第三產業）



在循環型社會體系建設方面，應圍繞循環型、節約型社會建設，倡導形





成綠色消費模式，建設綠色行政體系；城市要注重基礎設施、公共設施的建



立和完善，大力挖掘“城市礦產”潛力，開發“城市礦產”，推動餐廚廢棄物





資源化和建筑廢棄物的資源化利用，建設再生資源回收網絡和再生資源產業





物流園，形成覆蓋全社會的資源循環利用體系；建立循環經濟統計體系和統



計制度，開展物質流分析與管理；促進中水等非傳統水源的規模化利用；發



展綠色建筑，推廣應用新型建筑材料、節能建筑和集中供熱，提升建筑節能





技術水平和能源利用率；推動發展循環型服務業，發展信息服務業，構筑廢





物資源化的信息平臺，建立循環經濟信息發布系統，建設節能服務體系；要



厲行節約，鼓勵使用再生利用產品及原材料，限制一次性產品和過度包裝，



減少不合理消費，推廣綠色消費模式；發展現代物流業、生態旅游業等，通



過循環型社區、綠色辦公場所、綠色交通、循環型旅游景點等建設，帶動全



社會循環經濟建設。



（六）空間布局



作為區域性的循環經濟發展規劃，要明確循環經濟發展的空間



布局，如區域發展重點、產業園區布局等，體現資源配置的優化。



（七）發展循環經濟的重點領域、重點工程及關鍵技術與



裝備



1.重點領域和重點工程



循環經濟的重點領域和重點工程是實現規劃目標和落實規劃任



務的重要抓手。編制《規劃》時，要根據國家循環經濟發展綜合管



理部門提出的循環經濟發展重點領域并結合當地實際，提出本地區




發展循環經濟的重點領域和重點工程。



發展循環經濟的重點領域，主要涉及的是如何促進原材料利用



的減量化、促進“廢棄物”的再利用和資源化、促進產業之間的相



互鏈接。企業的清潔生產、行業之間形成副產品和廢棄物再利用及



資源化的縱向延伸和橫向耦合、企業之間能量的梯級利用、水資源



的循環再利用、再制造產業、“城市礦產”示范、產業廢棄物資源化、



市政廢棄物資源化、餐廚廢棄物資源化、建筑廢棄物資源化、農林



廢棄物資源化、循環型服務業、產業園區的循環化改造和新建園區



的循環化構建等領域均為循環經濟發展的重點領域。



重點工程是實現規劃目標的重要工程技術措施。要符合國家產



業政策的要求，符合本地區產業發展方向和布局要求，要能夠對規



劃目標的實現發揮關鍵作用。如一些產業關聯度高、資源節約和節



能減排效果顯著的重大工程、“零”排放工程、循環經濟關鍵節點工



程、帶動產業結構調整和產業升級的重點工程，循環經濟關鍵技術



產業化工程，可顯著體現循環經濟效果的社會發展工程項目等。重



大項目要說明與規劃指標的關聯性和貢獻度。規劃中提出的重點工



程要能夠在規劃期內完成。



2.關鍵技術與裝備



環

《規劃》應根據地區循環經濟發展重點，提出發展本地區循



經濟的關鍵技術和裝備，構建循環經濟技術支撐體系。應主要涵蓋：



（1）需要大力推廣應用的成熟適用技術和裝備；（2）加快實現產業



化的先進支撐技術和裝備；（3）需要進一步創新研發的關鍵技術和



裝備等。



如認為必要，《規劃》可附循環經濟重點工程及關鍵技術實施計



劃表或專欄。



3．循環經濟產品及服務



支持企業開展產品的生態設計。生產并提倡使用再生品、耐用



品、可降解、易拆解品，政府優先采購選用，鼓勵循環消費、綠色



消費。推動建設咨詢服務、研發推廣平臺，鼓勵專業化廢棄物回收



利用企業對園區、生產企業開展統包式或嵌入式服務。



規劃中應包含區域布局圖以及循環經濟產業鏈示意圖等。



（八）實施效果分析



定性、定量分析規劃的實施效果，如規劃完成后對資源產出效



率、生態環境優化、節能降耗方面的作用等。



（九）發展循環經濟的保障措施



1.地方需要采取的措施



規劃是否能夠順利實施并取得預期效果，建設保障體系是必不



可少的組成部分。一般情況下，涉及思想保障（宣傳教育）、組織保



障、法律法規保障、政策保障、管理保障（服務保障）、科技保障、



人才保障、土地保障、資金保障、基礎設施保障等等。保障措施要



務實，具有可操作性，避免空洞的表述。



2.需要爭取的外部支持



為了規劃的順利實施和全面落實，各級政府也可適當提出對于



保障循環經濟發展的政策需求，供主管部門和上一級政府參考。





　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　國家發展改革委辦公廳
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇一〇年十二月三十一日