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國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)“十二五”資源綜合利用指導意見和大宗固體廢物綜合利用實施方案的通知

發(fā)改環(huán)資[2011]2919號


各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市、副省級省會城市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團發(fā)展改革委、資源綜合利用管理部門：

為貫徹《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》，落實節(jié)約資源和保護環(huán)境基本國策，深入推進“十二五”時期的資源綜合利用工作，促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，我委組織編制了《“十二五”資源綜合利用指導意見》和《大宗固體廢物綜合利用實施方案》，研究提出了“十二五”資源綜合利用工作的指導思想、基本原則、主要目標、重點領(lǐng)域以及政策措施，同時提出了在工業(yè)、建筑業(yè)和農(nóng)林業(yè)等領(lǐng)域選擇產(chǎn)生堆存量大、資源化利用潛力大、環(huán)境影響廣泛的固體廢物編制實施方案。現(xiàn)將兩份文件印發(fā)你們，請認真貫徹執(zhí)行。
附件：一、《“十二五”資源綜合利用指導意見》
　　　　　二、《大宗固體廢物綜合利用實施方案》



國家發(fā)展改革委

二〇一一年十二月十日

附件一：
“十二五”資源綜合利用指導意見
開展資源綜合利用是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中一項長遠的戰(zhàn)
略方針，對于貫徹落實節(jié)約資源和保護環(huán)境基本國策，緩解工業(yè)
化和城鎮(zhèn)化進程中日趨強化的資源環(huán)境約束，提高資源利用效
率，加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，增強可持續(xù)發(fā)展能力都具有重要意
義。根據(jù)《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》關(guān)于“提
高資源綜合利用水平”的總體要求，特提出“十二五”資源綜合
利用指導意見。
一、資源綜合利用現(xiàn)狀
“十一五”期間，資源綜合利用推進力度不斷增強，利用規(guī)
模日益擴大，技術(shù)裝備水平不斷提升，政策措施逐步完善，實現(xiàn)
了經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的有機統(tǒng)一，資源綜合利用取
得了積極進展。
（一）利用規(guī)模不斷擴大。全國共伴生金屬礦產(chǎn)約70%的品
種得到了綜合開發(fā)，礦產(chǎn)資源總回收率和共伴生礦產(chǎn)綜合利用率
分別提高到35%和40%，煤層伴生的油母頁巖、高嶺土等礦產(chǎn)進
入大規(guī)模利用階段。工業(yè)固體廢物綜合利用率達69%，超額完成
規(guī)劃目標9 個百分點。累計利用粉煤灰超過10 億噸、煤矸石約
11 億噸、冶煉渣約5 億噸，回收利用廢鋼鐵、廢有色金屬、廢
紙、廢塑料等再生資源9 億噸，農(nóng)作物秸稈綜合利用率超過70%，
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年利用量達5 億噸。
（二）利用水平明顯提升。釩鈦資源、鎳礦伴生資源實現(xiàn)綜
合開發(fā)，稀土等元素得到高效利用，高鋁粉煤灰提取氧化鋁技術(shù)
研發(fā)成功并逐步產(chǎn)業(yè)化，廢舊家電的全密閉快速拆解和高效率物
料分離等資源化利用技術(shù)裝備實現(xiàn)國產(chǎn)化，廢舊紡織品再生利用
技術(shù)中試成功。年產(chǎn)5000 萬平方米全脫硫石膏大型紙面石膏板
生產(chǎn)線投產(chǎn)，利用煤矸石、煤泥混燒發(fā)電的大型機組裝備投入運
行，全煤矸石燒結(jié)磚技術(shù)裝備達到國際先進水平。
（三）法規(guī)政策日趨完善。《循環(huán)經(jīng)濟促進法》、《廢棄電
器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》、《再生資源回收管理辦法》等
法律法規(guī)規(guī)章陸續(xù)頒布實施。國家發(fā)展改革委、國土資源部、財
政部等部門發(fā)布了《中國資源綜合利用技術(shù)政策大綱》、《礦產(chǎn)
資源節(jié)約與綜合利用鼓勵、限制和淘汰技術(shù)目錄》、《資源綜合
利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄（2008 年版）》、《關(guān)于資源綜合利
用及其他產(chǎn)品增值稅政策的通知》、《新型墻體材料專項基金征
收使用管理辦法》等政策措施，初步形成了資源綜合利用的法規(guī)
政策體系。
（四）綜合效益日益顯現(xiàn)。資源綜合利用已經(jīng)成為煤炭、電
力、鋼鐵、建材等資源型行業(yè)調(diào)整結(jié)構(gòu)、改善環(huán)境、創(chuàng)造就業(yè)機
會的重要途徑。2010 年，全國煤矸石、煤泥發(fā)電裝機容量達2100
萬千瓦，相當于減少原煤開采4000 多萬噸，綜合利用發(fā)電企業(yè)
達400 多家，帶動就業(yè)人數(shù)近10 萬人；從鋼渣中提取出約650
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萬噸廢鋼鐵，相當于減少鐵礦石開采近2800 萬噸；通過綜合利
用各類固體廢物累計減少堆存占地約16 萬畝；資源綜合利用產(chǎn)
業(yè)年產(chǎn)值超過1 萬億元，就業(yè)人數(shù)超過2000 萬人。
雖然“十一五”期間資源綜合利用取得了積極成效，但與加
快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的要求
還有很大差距，存在的問題仍較為突出。一是發(fā)展不平衡，資源
綜合利用往往受到區(qū)域經(jīng)濟實力、資源稟賦差異等因素的制約；
二是綜合利用企業(yè)普遍小而散，缺乏具有市場競爭力的大型骨干
企業(yè)；三是綜合利用產(chǎn)品技術(shù)含量和應(yīng)用水平不高，部分共性關(guān)
鍵技術(shù)亟待突破；四是支撐體系急需完善，資源綜合利用管理、
培訓、標準、信息、技術(shù)推廣和服務(wù)等能力建設(shè)有待加強，回收
體系亟待規(guī)范和完善；五是激勵政策有待進一步加強和落實，現(xiàn)
有資源綜合利用鼓勵和扶持政策有待完善。
二、面臨的形勢
我國自然資源稟賦較差，人均占有量少，45 種主要礦產(chǎn)資
源中，有19 種已出現(xiàn)不同程度的短缺，其中11 種國民經(jīng)濟支柱
性礦產(chǎn)缺口尤為突出；重要資源自給能力不足，石油、鐵礦石、
銅等對外依存度逐年提高；主要污染物排放量大大超過環(huán)境容
量，一些地方生態(tài)環(huán)境承載能力已近極限。“十二五”時期是我
國全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，隨著人口增加，工業(yè)化、城鎮(zhèn)
化進程加快，經(jīng)濟總量不斷擴大，資源環(huán)境約束將更加突出，氣
候變化和能源資源安全等全球性問題加劇。
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資源綜合利用是解決可持續(xù)發(fā)展道路中合理利用資源和減
輕環(huán)境污染兩個核心問題的有效途徑，既有利于緩解資源匱乏和
短缺問題，又有利于減少廢物排放。資源綜合利用產(chǎn)業(yè)作為發(fā)展
循環(huán)經(jīng)濟的重要載體和有效支撐，是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的重要組成
部分，具有廣闊的發(fā)展前景，有利于加快構(gòu)建資源節(jié)約、環(huán)境友
好的生產(chǎn)方式和消費模式，增強可持續(xù)發(fā)展能力。
三、指導思想、基本原則和主要目標
（一）指導思想
以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落
實科學發(fā)展觀，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境基本國策，按照“十二
五”規(guī)劃《綱要》提高資源綜合利用水平的總體要求，強化宏觀
指導，完善政策措施，加快技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，加強能力建設(shè)，
以大宗固體廢物綜合利用為核心，大力實施重點工程，發(fā)展資源
綜合利用產(chǎn)業(yè)，大幅度提高資源利用效率，加快資源節(jié)約型、環(huán)
境友好型社會建設(shè)。
（二）基本原則
堅持宏觀調(diào)控與市場機制相結(jié)合，發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)
性作用，完善政策體系，建立有利于促進資源綜合利用的長效機
制；堅持技術(shù)創(chuàng)新與高效利用相結(jié)合，強化科技創(chuàng)新能力建設(shè)，
重點研發(fā)共性關(guān)鍵技術(shù)，推動資源綜合利用規(guī)模化、清潔化、專
業(yè)化發(fā)展；堅持因地制宜與重點推進相結(jié)合，根據(jù)資源稟賦和產(chǎn)
業(yè)構(gòu)成特點，培育綜合利用示范基地和骨干企業(yè)，形成資源綜合
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利用產(chǎn)業(yè)集群。
（三）主要目標
到2015 年，礦產(chǎn)資源總回收率與共伴生礦產(chǎn)綜合利用率提
高到40%和45%；大宗固體廢物綜合利用率達到50%；工業(yè)固
體廢物綜合利用率達到72%；主要再生資源回收利用率提高到
70%，再生銅、鋁、鉛占當年總產(chǎn)量的比例分別達到40%、30%、
40%；農(nóng)作物秸稈綜合利用率力爭超過80%。資源綜合利用政策
措施進一步完善，技術(shù)裝備水平顯著提升，綜合利用企業(yè)競爭力
普遍提高，產(chǎn)品市場份額逐步擴大，產(chǎn)業(yè)發(fā)展長效機制基本形成。
四、重點領(lǐng)域
（一）礦產(chǎn)資源的綜合開發(fā)利用
1.能源礦產(chǎn)
（1）煤炭：推進煤層氣、礦井瓦斯、煤系油母頁巖以及伴
生高嶺土、殘礦的開發(fā)利用。
（2）石油天然氣：推進油田伴生氣、酸性氣體等回收利用；
逐步推動油砂、油頁巖利用產(chǎn)業(yè)化；推動高含硫化氫天然氣中硫
磺的綜合利用；開展頁巖氣、致密砂巖氣等綜合開發(fā)利用。
2.金屬礦產(chǎn)
（3）黑色金屬礦產(chǎn)：繼續(xù)推進多金屬釩鈦磁鐵礦、含稀土
型鐵礦的深度開發(fā)利用；加大中低品位鐵礦、弱磁性鐵礦、低品
位錳礦、硼鎂鐵礦、錫鐵礦等難選資源的綜合利用技術(shù)研發(fā)力度。
（4）有色金屬礦產(chǎn)：綜合開發(fā)利用鋁、銅、鎳、鉛、鋅、
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錫、銻、鉭、鈦、鉬等有色金屬共伴生礦產(chǎn)資源，實現(xiàn)有用組分
梯級回收。
（5）貴金屬礦產(chǎn)：加強鉑系金屬礦、金礦和銀礦等貴金屬
共伴生礦產(chǎn)資源的綜合開發(fā)利用。
（6）稀有、稀土金屬礦產(chǎn)：開展復雜難處理稀有金屬共生
礦在選礦和冶煉過程中的綜合回收利用，加強稀土金屬礦資源綜
合利用。
3.非金屬礦產(chǎn)
（7）化工非金屬礦產(chǎn)：加強磷礦、硫鐵礦和硼鐵礦的綜合
利用。
（8）建材非金屬礦產(chǎn)：發(fā)展石墨、高嶺土、膨潤土、滑石、
硅灰石、石英、螢石、石灰石、花崗石、瓷土礦、珍珠巖等綜合
利用和深加工。
（二）產(chǎn)業(yè)“三廢”綜合利用
（9）尾礦：大力推進尾礦伴生有用組分高效分離提取和高
附加值利用、低成本生產(chǎn)建材以及膠凝回填利用，開展尾礦在農(nóng)
業(yè)領(lǐng)域的利用和生態(tài)環(huán)境治理。
（10）煤矸石：繼續(xù)擴大煤矸石發(fā)電及生產(chǎn)建材、復墾綠化、
井下充填等利用規(guī)模；鼓勵利用煤矸石提取有用礦物元素制造化
工產(chǎn)品和有機礦物肥料等新型利用。
（11）工業(yè)副產(chǎn)石膏：繼續(xù)推廣工業(yè)副產(chǎn)石膏替代天然石膏
的資源化利用，重點發(fā)展脫硫石膏、磷石膏生產(chǎn)建材制品和化工
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原料以及在水泥行業(yè)的應(yīng)用，加快化學法處理磷石膏制備相關(guān)產(chǎn)
品的研究和應(yīng)用。
（12）粉煤灰：加強大摻量和高附加值產(chǎn)品技術(shù)研發(fā)和推廣
應(yīng)用，繼續(xù)推進粉煤灰用于建材生產(chǎn)、建筑和道路工程建設(shè)、農(nóng)
業(yè)應(yīng)用、有用組分提取等。
（13）赤泥：加快共性關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，實現(xiàn)赤泥科學、高效
利用，重點發(fā)展赤泥提取有用組分、生產(chǎn)建材產(chǎn)品、用作脫硫劑
等。
（14）冶煉渣：進一步推廣高爐渣和鋼渣在生產(chǎn)建材、回收
有用組分等綜合利用，鼓勵有色金屬冶煉渣在筑路和生產(chǎn)建材方
面的資源化利用以及重金屬冶煉渣的無害化處理。
（15）化工廢渣：鼓勵電石渣生產(chǎn)水泥，氨堿廢渣用于鍋爐
煙氣濕法脫硫，硫鐵礦制酸廢渣用于鋼鐵、水泥生產(chǎn)，合成氨造
氣爐渣熱能的回收利用；鼓勵化工廢渣與下游建材產(chǎn)業(yè)結(jié)合，提
高綜合利用水平。
（16）建筑和道路廢物：推廣建筑和道路廢物生產(chǎn)建材制品、
筑路材料和回填利用，建立完善建筑和道路廢物回收利用體系。
（17）生活垃圾：推進垃圾分類，重點開展廢棄包裝物、餐
廚垃圾、園林垃圾、糞便無害化處理和資源化利用，鼓勵生活垃
圾焚燒發(fā)電和填埋氣體提純制燃氣或發(fā)電等多途徑利用，鼓勵利
用水泥窯協(xié)同處置城市生活垃圾。
（18）污水處理廠污泥：推進污泥無害化、資源化處理處置，
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鼓勵采用污泥好氧堆肥、厭氧消化等技術(shù)，推動污泥處理處置技
術(shù)裝備產(chǎn)業(yè)化，鼓勵利用水泥窯協(xié)同處置污泥。
（19）農(nóng)林廢物：建設(shè)秸稈收儲運體系，推廣秸稈肥料化、
飼料化、基料化、原料化、燃料化利用；鼓勵林業(yè)“三剩物”、
次小薪材、制糖蔗渣及其他林業(yè)廢棄物的資源化利用；推進畜禽
養(yǎng)殖廢棄物的綜合利用。
（20）海洋與水產(chǎn)品加工廢物：開展甲殼質(zhì)、甲殼素等海洋
與水產(chǎn)品加工廢物的綜合利用。
（21）廢水（液）：進一步提高工業(yè)廢水循環(huán)利用和城鎮(zhèn)污
水再生利用水平；繼續(xù)推進礦井水資源化利用；鼓勵重點行業(yè)開
展廢舊機油、采油廢水、廢植物油、廢酸、廢堿、廢液等回收和
資源化利用。
（22）廢氣：基本實現(xiàn)焦爐、高爐、轉(zhuǎn)爐煤氣資源化利用；
鼓勵電力、石油、化工等行業(yè)對廢氣中有用組分進行回收和綜合
利用；以工業(yè)窯爐余熱余壓發(fā)電和低溫廢水余熱開發(fā)利用為重
點，實現(xiàn)余熱余壓的梯級利用。
（三）再生資源回收利用
（23）廢舊金屬：推廣采用機械化手段對廢舊汽車、廢舊船
舶、廢舊農(nóng)業(yè)和工程機械的拆解、破碎和處理，提高回收利用水
平；提高廢舊動力電池和廢鉛酸電池拆解、破碎、分選以及廢液
的回收處理水平；推進汽車零部件、工程機械機床等再制造。
（24）廢舊電器電子產(chǎn)品：繼續(xù)推進廢舊電器電子產(chǎn)品回收、
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分揀、拆解、高值利用及無害化處理，推動整機拆解和電路板資
源化技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化。
（25）廢紙：完善廢紙回收、分揀、脫墨、加工回收利用體
系，鼓勵大型廢紙制漿技術(shù)及成套設(shè)備研發(fā)。
（26）廢塑料：重點開發(fā)廢塑料回收、分揀、清洗和分離等
預處理技術(shù)和設(shè)備，鼓勵廢舊塑料瓶、廢舊地膜高值利用，推廣
廢塑料再生造粒和改性以及生產(chǎn)木塑制品。
（27）廢舊輪胎：規(guī)范廢舊輪胎回收利用，加快推進廢舊輪
胎綜合利用技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)升級，提高舊輪胎翻新率，鼓勵膠粉
生產(chǎn)改性瀝青等直接應(yīng)用，推廣環(huán)保型再生膠等清潔生產(chǎn)工藝，
提升無害化利用水平。
（28）廢舊木材：開展廢舊木材及木制品回收再利用，加大
共性關(guān)鍵技術(shù)裝備的研發(fā)力度。
（29）廢舊紡織品：建立廢舊紡織品回收體系，開展廢舊紡
織品綜合利用共性關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，拓展再生紡織品市場，初步形
成回收、分類、加工、利用的產(chǎn)業(yè)鏈。
（30）廢玻璃：鼓勵建立廢玻璃回收體系，推廣廢玻璃作為
原料生產(chǎn)平板玻璃等直接應(yīng)用及生產(chǎn)建筑保溫材料等間接利用。
（31）廢陶瓷：加強廢陶瓷綜合利用技術(shù)研發(fā)和推廣應(yīng)用，
鼓勵廢陶瓷用于生產(chǎn)陶瓷建材產(chǎn)品以及建筑工程等。
五、政策措施
（一）強化宏觀引導和政策扶持
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各地區(qū)、各部門、各行業(yè)要根據(jù)實際情況，認真落實本指導
意見，組織編制地區(qū)和行業(yè)資源綜合利用專項規(guī)劃。國家發(fā)展改
革委將繼續(xù)會同有關(guān)部門發(fā)揮并完善資源綜合利用工作機制作
用，分工負責，形成合力，引導資金、政策、人才、技術(shù)等資源
向綜合利用薄弱地區(qū)傾斜，推動資源綜合利用工作全面、協(xié)調(diào)發(fā)
展。
建立和完善鼓勵資源綜合利用的投資、價格、財稅、信貸、
政府采購等激勵措施，強化資源綜合利用認定管理，落實資源綜
合利用優(yōu)惠政策，進一步調(diào)動企業(yè)綜合利用資源的積極性，各級
政府要優(yōu)先采購符合相關(guān)要求的綜合利用產(chǎn)品，為企業(yè)融資拓寬
途徑，有條件的地區(qū)設(shè)立資源綜合利用專項資金。推進資源稅改
革，加大自然資源的開發(fā)成本，研究對產(chǎn)生量大、難處理的固體
廢物開征環(huán)境稅，推動建立資源綜合利用的倒逼機制。
（二）加強資源綜合利用制度建設(shè)
以《循環(huán)經(jīng)濟促進法》為核心，逐步建立完善資源綜合利用
法律法規(guī)體系，修訂和發(fā)布粉煤灰、煤矸石等重點產(chǎn)業(yè)廢物綜合
利用管理辦法，制定和完善再生資源回收管理的相關(guān)規(guī)定；推行
生產(chǎn)者責任延伸制，落實《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條
例》，適時調(diào)整《廢棄電器電子產(chǎn)品處理目錄》范圍。
推行資源綜合利用認定企業(yè)管理信息化，逐步建立起資源綜
合利用數(shù)據(jù)收集、整理和統(tǒng)計體系，構(gòu)建廢物排放、貯存及綜合
利用數(shù)據(jù)統(tǒng)計平臺，為宏觀調(diào)控和制定政策提供科學決策依據(jù)。
11
加快推進標準化進程，逐步建立完善礦產(chǎn)資源、產(chǎn)業(yè)廢物和
再生資源綜合利用標準體系，重點加強技術(shù)標準和管理標準的制
修訂工作，建立涵蓋產(chǎn)生、堆存、檢測、原料、生產(chǎn)、使用、產(chǎn)
品及應(yīng)用等多領(lǐng)域的各類標準體系，強化標準宣貫、執(zhí)行和監(jiān)督。
（三）實施資源綜合利用重點工程
實施資源綜合利用“雙百”工程，建設(shè)共伴生礦產(chǎn)及尾礦、
煤矸石、粉煤灰、工業(yè)副產(chǎn)石膏、冶煉渣、建筑垃圾、農(nóng)作物秸
稈、廢舊輪胎、包裝廢棄物、廢舊紡織品綜合利用等十大領(lǐng)域示
范重點工程，增強技術(shù)支撐能力，加快構(gòu)建服務(wù)體系，建設(shè)示范
項目，鼓勵產(chǎn)業(yè)集聚，培育百個示范基地和百家骨干企業(yè)。繼續(xù)
推進共伴生礦產(chǎn)及尾礦資源綜合利用示范基地建設(shè)；加快培育一
批產(chǎn)業(yè)廢物高附加值綜合利用示范基地；開展廢舊紡織品、廢舊
輪胎、包裝廢棄物等再生資源綜合利用試點示范，建設(shè)一批廢舊
商品回收體系示范城市。在煤炭、電力、石油石化、鋼鐵、有色、
化工、建材、輕工等行業(yè)中選取利用量大、產(chǎn)值高、技術(shù)裝備先
進、引領(lǐng)示范作用突出的資源綜合利用骨干企業(yè)，予以重點扶持
和培育。
（四）加快技術(shù)裝備創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化
加快資源綜合利用前沿技術(shù)的研發(fā)與集成，推動科技成果轉(zhuǎn)
化為現(xiàn)實生產(chǎn)力，提高資源綜合利用技術(shù)裝備標準化、系列化、
成套化和國產(chǎn)化水平。適時修訂完善《中國資源綜合利用技術(shù)政
策大綱》，發(fā)布和實施《廢物資源化科技工程“十二五”專項規(guī)
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劃》，引導關(guān)鍵、共性重點綜合利用技術(shù)的開發(fā)，推進高新技術(shù)
產(chǎn)業(yè)示范，推廣應(yīng)用成熟、先進適用的技術(shù)與工藝，淘汰落后的
生產(chǎn)工藝和裝備。加強資源綜合利用領(lǐng)域的國際合作，引進國外
先進技術(shù)，并組織消化吸收和再創(chuàng)新。
（五） 營造全社會參與的良好氛圍
資源綜合利用是一項涉及多個領(lǐng)域、多個行業(yè)、多個環(huán)節(jié)的
綜合性系統(tǒng)工程。“十二五”期間，要大力倡導文明、節(jié)約、綠
色、低碳理念，充分發(fā)揮各相關(guān)行業(yè)協(xié)會、中介機構(gòu)作用，通過
各種渠道開展政策宣貫、人才培訓和技術(shù)推廣，提高資源節(jié)約和
環(huán)境保護意識，鼓勵使用資源綜合利用產(chǎn)品，減少一次性用品生
產(chǎn)和消費，限制商品過度包裝，推廣可持續(xù)的生產(chǎn)方式和綠色生
活模式，營造全社會共同參與的良好氛圍。
附件二：
大宗固體廢物綜合利用實施方案
為貫徹《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》，提
高資源綜合利用水平，根據(jù)《“十二五”資源綜合利用指導意見》，
制定本實施方案。
一、充分認識大宗固體廢物綜合利用的重要意義
大宗固體廢物產(chǎn)生量大、資源化利用前景好，對環(huán)境影響廣
泛。實施大宗固體廢物綜合利用對推動循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，促進節(jié)能
減排，加快構(gòu)建可持續(xù)的生產(chǎn)方式，具有重要意義。“十一五”
時期，在各項政策措施推動下，大宗固體廢物綜合利用取得積極
進展，利用規(guī)模、水平均有較大提升。
大宗固體廢物綜合利用基本情況
大宗固廢種類
2005 年2010 年
產(chǎn)生量
（億噸）
利用率
（%）
產(chǎn)生量
（億噸）
利用率
（%）
尾礦7.33 7 12.3 14
煤矸石3.47 53 5.94 61.4
粉煤灰3.02 66 4.8 68
工業(yè)副產(chǎn)石膏0.55 - 1.37 42
冶煉渣1.17 37 3.15 55
建筑廢物4 - 8 -
農(nóng)作物秸稈6 - 6.82 70.6
合計25.54 - 42.38 37.2
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（一）有利于節(jié)約和替代原生資源
大宗固體廢物綜合利用，有利于減少原生資源消耗，實現(xiàn)資
源可持續(xù)利用。我國煤矸石發(fā)電機組裝機規(guī)模已達2100 萬千瓦，
年可減少原煤開采4000 萬噸。天然石膏資源雖然豐富，但品質(zhì)
較低且集中在少數(shù)幾個地區(qū)，燃煤電廠排放的脫硫石膏、濕法磷
酸中產(chǎn)生的磷石膏如全部得到利用，年可節(jié)約天然石膏1 億噸。
（二）有利于緩解突出環(huán)境問題
大宗固體廢物綜合利用，是解決固體廢物污染環(huán)境、造成安
全隱患的有效途徑。粉煤灰排放量大、占地多，如果得到合理利
用將有效減少由于堆存造成對土壤、大氣、水質(zhì)等環(huán)境的影響和
對人體健康的危害；農(nóng)作物秸稈綜合利用可以有效解決隨意焚燒
污染環(huán)境，造成交通安全隱患等突出問題；城鎮(zhèn)化進程中產(chǎn)生的
大量建筑廢物的綜合利用將減輕“垃圾圍城”問題。
（三）有利于促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展
大宗固體廢物既包括粉煤灰、煤矸石等工業(yè)廢棄物，也包括
秸稈等農(nóng)林廢棄物以及建筑廢物，大力推動大宗固體廢物綜合利
用，將在電力、煤炭、礦產(chǎn)、冶煉、建筑、農(nóng)業(yè)等多個行業(yè)探索
形成“資源—產(chǎn)品—廢棄物—再生資源”的發(fā)展模式，延伸和拓
寬生產(chǎn)鏈條，促進產(chǎn)業(yè)間的共生耦合，推動循環(huán)經(jīng)濟形成較大規(guī)
模。
3
二、指導思想、基本原則、總體目標
（一）指導思想
深入貫徹科學發(fā)展觀，認真落實節(jié)約資源和保護環(huán)境基本國
策，以提高綜合利用率為核心，以重點工程為著力點，完善政策
措施，加強技術(shù)研發(fā)和推廣，推動大宗固體廢物由“低效、分散
利用”向“高效、規(guī)模利用”轉(zhuǎn)變，形成穩(wěn)定的利廢和資源再生
能力，發(fā)揮資源綜合利用對于保障資源安全和防治環(huán)境污染的作
用，帶動資源綜合利用水平的全面提升。
（二）基本原則
堅持政府引導原則。發(fā)揮政府的宏觀引導作用和市場配置資
源的基礎(chǔ)性作用，使大宗固體廢物綜合利用成為企業(yè)降成本、提
效益、持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動力。
堅持規(guī)模發(fā)展原則。鼓勵大摻量、規(guī)模化利用，扶持大型骨
干企業(yè)，積極拓展綜合利用方式，通過多渠道、多途徑利用，力
爭做到“吃干榨盡”。
堅持因地制宜原則。充分考慮各地區(qū)、各行業(yè)資源稟賦和綜
合利用水平的差異，采用切合實際的技術(shù)和模式，分類、有序推
進。
堅持技術(shù)促進原則。加快先進、適用技術(shù)工藝裝備的推廣應(yīng)
用，提高利用效率，從源頭減少廢物產(chǎn)生，防止二次污染。
（三）總體目標
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到2015 年，大宗固體廢物綜合利用率達到50%，其中工業(yè)固
體廢物綜合利用率達到72%，通過實施本方案中的重點工程，新
增3 億噸的年利廢能力。基本形成技術(shù)先進、集約高效、鏈條銜
接、布局合理的大宗固體廢物綜合利用體系。
大宗固體廢物綜合利用目標（2015 年）
大宗固廢種類
產(chǎn)生量
（億噸）
利用率
（%）
尾礦13 20
煤矸石7.76 75
粉煤灰5.8 70
工業(yè)副產(chǎn)石膏1.65 50
冶煉渣4 70
建筑廢物8 30*
農(nóng)作物秸稈7 80
合計47.21 50
注：*指大中城市綜合利用率
三、實施內(nèi)容
（一）尾礦
現(xiàn)狀
尾礦是目前我國產(chǎn)生量最大的固體廢物，主要包括黑色金屬
尾礦、有色金屬尾礦、稀貴金屬尾礦和非金屬尾礦。2010 年，
我國尾礦產(chǎn)生量約12.3 億噸，其中主要為鐵尾礦和銅尾礦，分
別占到40%和20%左右。2010 年，尾礦綜合利用量為1.72 億噸，
利用率約14%，利用途徑主要有再選、生產(chǎn)建筑材料、回填、復
5
墾等。受資源品位低、利用成本高、經(jīng)濟效益差、利用技術(shù)缺乏
等問題制約，目前尾礦仍以堆存為主，尾礦庫安全隱患問題突出。
目標
到2015 年，尾礦綜合利用率提高到20%，通過實施重點工
程新增3000 萬噸的年利用能力。
主要任務(wù)
推進綠色礦山建設(shè)，提高礦產(chǎn)資源綜合利用率。開展鐵礦、
銅礦、鋁土礦、鉛鋅礦、鎢礦、錫礦、銻礦等尾礦再選、生產(chǎn)建
材等資源化利用，重點推動有色金屬尾礦資源的高效利用技術(shù)發(fā)
展和工程示范。攻克鐵尾礦伴生多金屬及有色金屬尾礦中殘余有
用組分的高效提取、非金屬礦物高值利用、低成本高效膠結(jié)填充
等一批尾礦綜合利用重大共性關(guān)鍵技術(shù)，開發(fā)成套裝備。完善尾
礦整體利用技術(shù)的系統(tǒng)化、配套化和工程化。在資源枯竭礦區(qū)重
點鼓勵尾礦回填和尾礦庫復墾。
重點工程
1.在重點地區(qū)建設(shè)10 個技術(shù)成熟、工藝裝備先進的尾礦提
取有價元素示范基地；
2.建設(shè)若干尾礦整體開發(fā)利用示范基地，支持一批技術(shù)創(chuàng)新
工程及產(chǎn)業(yè)化推廣。
（二）煤矸石
現(xiàn)狀
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煤矸石是煤炭開采和洗選加工過程中產(chǎn)生的固體廢棄物，占
當年煤炭產(chǎn)量的18%左右。2010 年，我國煤矸石產(chǎn)生量約5.94
億噸，綜合利用率約61.4%，年利用煤矸石近3.65 億噸，主要
利用方式為煤矸石發(fā)電、生產(chǎn)建材產(chǎn)品、筑基鋪路、土地復墾、
塌陷區(qū)治理和井下充填換煤等，煤矸石井下充填置換煤技術(shù)實現(xiàn)
了矸石不升井、不占地。目前，受運輸、市場環(huán)境、發(fā)電裝機容
量限制等因素影響，部分地區(qū)煤矸石綜合利用率仍不高，相關(guān)優(yōu)
惠政策在個別地區(qū)難以得到落實。
目標
到2015 年，煤矸石綜合利用率提高到75%，通過實施重點工
程新增9000 萬噸的年利用能力。
主要任務(wù)
在大中型礦區(qū)，穩(wěn)步推進煤矸石綜合利用發(fā)電。擴大煤矸石
制磚、水泥等新型建材和筑基鋪路的利用規(guī)模。探索煤矸石生產(chǎn)
增白和超細高嶺土、膨潤土、聚合氧化鋁、陶粒、無機復合肥、
特種硅鋁鐵合金等高附加值利用途徑。加大煤矸石用于采空區(qū)回
填、土地復墾、沉陷區(qū)治理力度。鼓勵引導大型礦業(yè)集團研發(fā)適
合不同地質(zhì)條件和礦井開拓方式的井下充填置換煤技術(shù)并推廣
應(yīng)用。
重點工程
1.在有條件的礦區(qū)建設(shè)4-5 個煤矸石生產(chǎn)鋁、硅系精細化工
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產(chǎn)品，增白和超細高嶺土、無機復合肥等示范基地；
2.建設(shè)15-20 個煤矸石生產(chǎn)磚、砌塊等新型建筑材料示范基
地；
3.在稀缺煤種礦區(qū)及資源枯竭礦區(qū)，扶持建設(shè)一批煤矸石井
下充填綠色開采示范工程項目。
（三）粉煤灰
現(xiàn)狀
近年來，隨著我國燃煤電廠快速發(fā)展，粉煤灰產(chǎn)生量逐年增
加，2010 年產(chǎn)生量達到4.8 億噸，利用量達到3.26 億噸，綜合
利用率約68％，主要利用方式有生產(chǎn)水泥、混凝土及其他建材
產(chǎn)品和筑路回填、提取礦物高值化利用等，高鋁粉煤灰提取氧化
鋁技術(shù)研發(fā)成功并逐步產(chǎn)業(yè)化，涌現(xiàn)出一批專業(yè)化粉煤灰綜合利
用企業(yè)，粉煤灰“以用為主”的格局基本形成。但從整體看，東
西部發(fā)展不平衡的問題較為突出，中西部電力輸出省份受市場和
技術(shù)經(jīng)濟條件等因素限制，粉煤灰綜合利用水平偏低。
目標
到2015 年，粉煤灰綜合利用率提高到70%，通過實施重點
工程新增6000 萬噸的年利用能力。東部地區(qū)繼續(xù)鞏固現(xiàn)有成效，
中西部地區(qū)擴大利用規(guī)模和水平。
主要任務(wù)
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鼓勵電廠完善除灰系統(tǒng)，基本實現(xiàn)粉煤灰干排。推廣粉煤灰
分選和粉磨等精細加工，提高粉煤灰利用附加值，開發(fā)大摻量粉
煤灰混凝土技術(shù)，提升粉煤灰規(guī)模化利用能力。繼續(xù)推進粉煤灰
加氣混凝土及其制品、陶粒等利廢建材生產(chǎn)應(yīng)用，大幅提高利用
量和利用比例。有序推進高鋁粉煤灰提取氧化鋁及其配套項目建
設(shè)。推動煤電基地將粉煤灰用于煤礦井下防治煤自燃、防治水患
安全工程，鼓勵粉煤灰復墾、回填造地和生態(tài)利用。
重點工程
1.建設(shè)5-6 個粉煤灰大摻量、高附加值綜合利用基地，形成
若干煤-電-建材梯級利用產(chǎn)業(yè)集群；
2.支持技術(shù)先進、經(jīng)濟實力強的大中型企業(yè)，建設(shè)一批利用
粉煤灰生產(chǎn)加氣混凝土制品、輕質(zhì)墻板、陶粒等新型建材項目；
3.有序推進內(nèi)蒙古、山西等地高鋁粉煤灰綜合利用示范項目
建設(shè)，重點支持3-4 條技術(shù)先進、副產(chǎn)物處理能力相配套的生產(chǎn)
線；
4.扶持50 家粉煤灰專業(yè)化綜合利用骨干企業(yè)。
（四）工業(yè)副產(chǎn)石膏
現(xiàn)狀
工業(yè)副產(chǎn)石膏包括脫硫石膏、磷石膏、氟石膏、鈦石膏、鹽
石膏等，2010 年產(chǎn)生量約1.37 億噸，其中脫硫石膏5200 多萬
噸，磷石膏約6000 萬噸，綜合利用率分別為69％和20％左右，
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主要利用途徑是用作水泥緩凝劑和用于生產(chǎn)紙面石膏板、石膏砌
塊等石膏建材。隨著工業(yè)副產(chǎn)石膏產(chǎn)生量的逐年增加，品質(zhì)不穩(wěn)
定、標準體系不完善、關(guān)鍵技術(shù)缺乏、地區(qū)差異較大等因素成為
影響其利用的主要障礙。
目標
到2015 年，工業(yè)副產(chǎn)石膏綜合利用率提高到50%以上，其中
脫硫石膏、磷石膏綜合利用率分別達到80%和30%，通過實施重
點工程新增2000 萬噸的年利用能力。
主要任務(wù)
大力推進大摻量利用工業(yè)副產(chǎn)石膏技術(shù)產(chǎn)業(yè)化，鼓勵水泥企
業(yè)改造現(xiàn)有給料系統(tǒng)，推廣脫硫石膏、磷石膏用作水泥緩凝劑以
及生產(chǎn)紙面石膏板、石膏砌塊、石膏商品砂漿等新型建筑材料。
利用工業(yè)副產(chǎn)石膏開發(fā)混凝土復合材料，開展化學法處理磷石膏
的技術(shù)攻關(guān)，推進磷石膏制硫酸聯(lián)產(chǎn)水泥、磷石膏制硫銨、碳酸
鈣等先進技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。推動工業(yè)副產(chǎn)石膏制備高強石膏及相關(guān)產(chǎn)
品的研發(fā)和應(yīng)用。進一步完善工業(yè)副產(chǎn)石膏綜合利用標準體系，
加快工業(yè)副產(chǎn)石膏及相關(guān)產(chǎn)品和應(yīng)用標準的制修訂。積極探索農(nóng)
業(yè)領(lǐng)域應(yīng)用，加快利用工業(yè)副產(chǎn)石膏改良鹽堿地技術(shù)研究。
重點工程
1.在全國建設(shè)20-30 個脫硫石膏、磷石膏替代天然石膏生產(chǎn)
新型建筑材料綜合利用基地；
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2.建設(shè)一批利用工業(yè)副產(chǎn)石膏直接用作水泥緩凝劑示范項
目；
3. 在貴州、云南、湖北、四川等磷石膏產(chǎn)生量集中地區(qū)建
設(shè)4-5 個磷石膏化學法綜合利用基地。
4.在寧夏、甘肅、云南、吉林等地建設(shè)4-5 個脫硫石膏、磷
石膏改良土壤試點示范項目；
5.組織工業(yè)副產(chǎn)石膏綜合利用技術(shù)裝備研發(fā)及產(chǎn)業(yè)化示范，
形成一批具有自主知識產(chǎn)權(quán)的共性關(guān)鍵技術(shù)和裝備。
（五）冶煉渣
現(xiàn)狀
冶煉渣主要包括鋼鐵冶金渣和有色金屬冶金渣兩大類。2010
年，我國冶煉渣產(chǎn)生量約為3.15 億噸，其中鋼渣0.8 億噸、鐵
渣1.9 億噸、赤泥3000 萬噸、銅渣850 萬噸、鉛鋅渣430 萬噸。
目前，主要利用途徑有再選回收有價元素、生產(chǎn)渣粉用于水泥和
混凝土、建筑和道路材料等，綜合利用率約55%，利用量約為1.74
億噸，由于資金投入和技術(shù)裝備滯后等問題，利用率仍然偏低。
目標
到2015 年，冶煉渣綜合利用率提高到70%，通過實施重點工
程新增4000 萬噸的年利用能力。
主要任務(wù)
鼓勵鋼廠推廣應(yīng)用鋼渣“零排放”技術(shù)。推動建立技術(shù)創(chuàng)新
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體系，加大鋼渣處理、渣鋼提純磁選等先進技術(shù)研發(fā)力度，突破
制約冶煉渣利用的技術(shù)瓶頸，重點解決赤泥綜合利用等技術(shù)難
題。大力發(fā)展鋼渣余熱自解穩(wěn)定化處理，提高金屬回收率，推廣
生產(chǎn)鋼鐵渣復合粉作水泥和混凝土摻合料，鼓勵有色金屬冶煉渣
在生產(chǎn)建筑、道路材料方面的利用。加快制定冶煉渣綜合利用的
技術(shù)、產(chǎn)品和應(yīng)用標準，拓寬綜合利用產(chǎn)品市場。
重點工程
1.在重點地區(qū)建設(shè)10 個冶煉渣提取有價元素聯(lián)產(chǎn)新型建材
示范基地；
2.建設(shè)一批鋼渣預處理和“零排放”示范項目；
3.建設(shè)10 個利用高爐渣、鋼渣復合粉生產(chǎn)水泥和混凝土摻
合料示范項目；
4.建設(shè)一批赤泥綜合利用示范項目。
（六）建筑廢物
現(xiàn)狀
我國正處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)房屋年竣工面積約15
億平方米，城鎮(zhèn)改造擴建所產(chǎn)生的建筑廢物數(shù)量巨大，2010 年，
建筑廢物產(chǎn)生量約為8 億噸。由于技術(shù)裝備研發(fā)推廣緩慢、激勵
政策措施不配套、產(chǎn)品和應(yīng)用標準缺失等原因，導致資源化利用
水平很低，僅有少量用作生產(chǎn)再生建筑骨料制備建材等，基本以
填埋和堆放為主，大量占用土地，給周邊環(huán)境造成很大危害。
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目標
到2015 年，全國大中城市建筑廢物利用率提高到30%，通
過實施重點工程新增4000 萬噸的年利用能力。
主要任務(wù)
推進建筑廢物生產(chǎn)再生骨料并應(yīng)用于道路基層、建筑基層，
生產(chǎn)路面透水磚、再生混凝土、市政設(shè)施制品等建材產(chǎn)品。鼓勵
先進技術(shù)裝備研發(fā)和工程化應(yīng)用，重點研發(fā)再生骨料強化技術(shù)、
再生骨料系列建材生產(chǎn)關(guān)鍵技術(shù)、再生細粉料活化技術(shù)、專用添
加劑制備工藝技術(shù)等以及建筑廢物破碎、分選、分類裝備，推動
建筑廢物收集、清運、分揀、利用、市場推廣的回收利用一體化
及規(guī)模化發(fā)展。完善建筑廢物及其綜合利用產(chǎn)品標準和應(yīng)用技術(shù)
規(guī)范，擴大在工程建設(shè)領(lǐng)域的應(yīng)用規(guī)模。
重點工程
1.在全國大中城市建設(shè)5-10 個百萬噸以上的建筑廢物生產(chǎn)
再生骨料及資源化產(chǎn)品示范基地；
2.在有條件的地區(qū)建設(shè)5-10 個建筑廢物綜合利用裝備生產(chǎn)
線示范項目。
（七）農(nóng)作物秸稈
現(xiàn)狀
我國農(nóng)作物秸稈數(shù)量大、種類多、分布廣。2010 年秸稈可收
集量約為7 億噸，綜合利用率70.6％，其中十三個糧食主產(chǎn)區(qū)
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約為5 億噸，約占全國總量的73％。目前已基本形成了秸稈肥
料化、飼料化、基料化、原料化、燃料化多元利用的格局，相關(guān)
利用技術(shù)水平已經(jīng)達到國際先進水平。但秸稈資源化程度低，綜
合利用企業(yè)規(guī)模小，缺乏骨干企業(yè)帶動，產(chǎn)業(yè)化發(fā)展緩慢。
目標
到2015 年，秸稈綜合利用率力爭超過80%，通過實施重點工
程形成6000 萬噸的年利用能力。
主要任務(wù)
進一步擴大機械化秸稈還田和秸稈養(yǎng)畜規(guī)模，開展以秸稈綜
合利用為核心的循環(huán)型農(nóng)業(yè)示范，繼續(xù)推廣企業(yè)加農(nóng)戶的基料化
利用經(jīng)營模式。科學利用秸稈制槳造紙，積極發(fā)展秸稈生產(chǎn)板材、
木塑和制作工藝品等代木產(chǎn)品。積極發(fā)展秸稈沼氣工程、有序發(fā)
展秸稈固化成型燃料等能源化利用。開發(fā)適合農(nóng)戶應(yīng)用的小型
化、簡單化裝備。加快建立以企業(yè)為龍頭，專業(yè)合作組織為骨干，
農(nóng)戶參與，政府推動，市場化運作，多模式互為補充的秸稈收儲
運體系。
重點工程
1.在十三個糧食主產(chǎn)省建設(shè)千個年利用萬噸以上的秸稈循
環(huán)農(nóng)業(yè)生態(tài)工程；
2.推進秸稈固化成型、秸稈氣化等可再生能源發(fā)展，加快秸
稈纖維乙醇關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)；
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3.建立若干木塑產(chǎn)業(yè)示范基地，扶持4-5 家秸稈人造板、木
塑裝備生產(chǎn)企業(yè)，100-150 家秸稈人造板、木塑生產(chǎn)企業(yè)；
4.在棉花主產(chǎn)區(qū)組織開展棉稈綜合利用產(chǎn)業(yè)化試點建設(shè)；
5.依托現(xiàn)有造紙生產(chǎn)企業(yè)，加快推進秸稈清潔制漿項目示
范。
四、保障措施
“十二五”期間，國家發(fā)展改革委將繼續(xù)會同有關(guān)部門加強
宏觀指導，從政策、資金、技術(shù)、管理等方面多管齊下、多措并
舉，保障方案的順利實施。
（一）加強組織實施。各地資源綜合利用主管部門要按照
《“十二五”資源綜合利用指導意見》要求，結(jié)合本實施方案的
主要任務(wù)和重點工程，根據(jù)本地區(qū)資源稟賦和廢物產(chǎn)生情況，選
擇重點廢物，編制專項實施方案，協(xié)調(diào)有關(guān)部門推動落實。
（二）落實激勵政策。配合財稅部門完善《資源綜合利用企
業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》和資源綜合利用增值稅優(yōu)惠政策。強化《資
源綜合利用認定管理辦法》和《資源綜合利用電廠認定暫行規(guī)定》
執(zhí)行，加強認定管理，落實資源綜合利用電廠電量上網(wǎng)等相關(guān)鼓
勵政策。鼓勵將資源綜合利用產(chǎn)品優(yōu)先納入政府采購目錄。
（三）加大資金支持。國家發(fā)展改革委將會同有關(guān)部門，結(jié)
合實施方案，利用中央預算內(nèi)投資加大對示范基地和骨干企業(yè)的
支持力度，推動“十二五”期間大宗固體廢物綜合利用工作。充
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分利用支持循環(huán)經(jīng)濟的投融資政策，積極拓寬資源綜合利用融資
渠道，鼓勵資源綜合利用企業(yè)上市融資。
（四）推動技術(shù)創(chuàng)新。推進粉煤灰提取氧化鋁及相關(guān)產(chǎn)品，
煤矸石制取超細纖維，尾礦、冶煉渣提取有價元素等先進適用技
術(shù)的研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化；組織對秸稈收儲運裝備、建筑廢物綜合利用
設(shè)備等重大關(guān)鍵共性技術(shù)設(shè)備進行攻關(guān)，增強自主創(chuàng)新能力，提
高重大裝備的國產(chǎn)化水平。
（五）完善管理體系。適時修訂發(fā)布《粉煤灰綜合利用管理
辦法》、《煤矸石綜合利用管理辦法》。探索建立生產(chǎn)者責任延伸
制，加快建立相關(guān)行業(yè)標準和重要產(chǎn)品技術(shù)標準體系。積極發(fā)揮
行業(yè)協(xié)會和中介組織作用，建立大宗固體廢物數(shù)據(jù)統(tǒng)計平臺，及
時掌握和分析大宗固體廢物綜合利用產(chǎn)生和利用趨勢。