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試論“民事執行難”的成因及解決方法
關鍵詞：民事執行 成因 解決方法 探析
摘要：對案件的能否執行，直接影響到當事人對法院乃至對法律的信任與依賴，如果當事人通過訴訟途徑只能討一個說法，而自己的合法權益得不到切實的保障，那么當事人會喪失通過法律途徑解決糾紛的信心，對法律失去信任，進而會通過其他的方法解決糾紛，破壞社會的安定團結，影響社會的穩定。由此，如何從根本上解決民事執行難的問題已經成為越來越多的法律界人士的關注焦點。
一、 民事強制執行的意義
民事強制執行，即當事人之間的民事糾紛經人民法院、仲裁機構作出生效法律判決后，負有債務的一方拒絕履行自己的義務，債權人可以申請民事強制執行機關依據生效法律文書的內容按照法律規定的程序強制債務人履行債務的活動或程序。
民事執行就訴訟或仲裁中勝訴的當事人而言，是其花費高昂的訴訟成本，經過繁多法定程序主張權利的目的和歸宿；對判決（裁決）或調解結果的能否順利執行，直接影響到當事人的合法權益的維護目的是否達到。對當事人來講，民事訴訟是解決糾紛的途徑而執行是否到位才是權益是否能夠得到保障的根本。民事強制執行直接體現國家司法的權威性，直接影響法律在公民心中的地位。可見執行工作在執法各環節中的地位和重要性。
二、 民事強制執行的現狀
現階段，民事執行難已經成為一種社會普遍現象，也已經成為推行依法治國，推進民主法制建設障礙的一個主要癥結。當事人對法院工作的評價，最終的結果是要看執行的結果，然而，對法律文書執行的現狀卻不容樂觀，執行難已是多年來困擾各級人民法院的首要問題。“白判、空調、法律白條、贏了官司輸了錢、慘勝”等等新詞匯在社會上的逐漸流行說明法院的判決相當一部分成了一紙空文，同時，也成為了人民群眾對法院工作不滿的焦點。
根據最高人民法院院長肖揚2004年、2005年的《最高人民法院工作報告》：2003年全年共審結各類案件5687905件，涉案標的金額7685億元。2003年全國法院全年共執結案件2343868件，執行標的金額3434億元。2004年地方各級人民法院全年共審結婚姻家庭、繼承、合同、侵權等各類民事一審案件4303744件，訴訟標的金額6390億元。2004年地方各級人民法院全年共執結案件2150405件，執行標的金額3320億元。通過以上數字可以看出，我國現階段對民事案件的執行率無論是案件數還是涉案標的均達不到50，還有相當一部分通過訴訟取得一個“說法”的當事人并沒有真正的通過訴訟以維護自己的合法權益。最高人民法院的工作報告中，最高人民法院院長肖揚也指出：“民商事案件執行難問題已成為一大“頑癥””必須“采取有力措施解決執行難”。
近年來，全國各地法院開展了各式各樣的“會戰式”、“運動式”、“風暴式”集中執行行動，對積壓的執行案件進行強有力的執行，但是我們應當看到，這些行動或許從表面上可以對“執行難”的現象有所緩解，但這并不是解決執行難的根本辦法，也不符合十六大報告一再強調的依法治國思想。
同時我們也應當注意到，對案件的能否執行，也直接影響到當事人對法院乃至對法律的信任與依賴，如果當事人通過訴訟途徑只能討一個說法，而自己的合法權益得不到切實的保障，那么當事人會喪失通過法律途徑解決糾紛的信心，對法律失去信任，進而會通過其他的方法解決糾紛，破壞社會的安定團結，影響社會的穩定。
由此，如何從根本上解決民事執行難的問題，已經成為越來越多的法律界人士的關注焦點。
三、 民事強制執行難的成因分析
1、 立法上的欠缺。
一直以來，我國對民事執行的法律規定是在《民事訴訟法》中以民事訴訟分編的形式設《執行程序》編，而沒有專門的執行立法。民事執行是作為民事訴訟的一部分規定的，共有30條規定作為民事強制執行的程序及實體處理依據，而該30條規定對于維護法律尊嚴，保障法律實施，維護當事人合法權益之具體體現的執行工作而言，顯然不足，凸現許多先天不足。
這主要表現在：（1）、基本法內容粗疏，而司法解釋在執行中的地位卻異常顯要。 當前我國民事強制執行的基本法規定只有《民事訴訟法》第二百零七條至二百三十六條，我們可想而知，要想用這三十條規定來規范復雜的實踐操作顯然是非常困難的，這就必然導致司法解釋在執行法律體系中充當著舉足輕重的角色，更不論最高院下發的對執行工作所作批復及其它通知、辦法涉及到的有關規定。長期以來，我國法院在執行過程中主要是依賴這些司法解釋進行操作，假使我們現在取消這些司法解釋，那么執行制度還能否正常運行就耐人尋味了。總之，執行法律體系出現了基本法內容粗疏、規定滯后、缺陷，而司法解釋等規定在執行法律體系中地位處卻異常顯要的怪現象。
（2）、現行執行制度法律規定分散，內容少，可操作性不強。在司法實踐中，人民法院辦理執行可循之章非常散亂，有關民事強制執行的法律規定更是廖廖可數，具體主要包括以下幾則：《中華人民共和國民事訴訟法》、最高人民法院《關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的意見》、最高人民法院《關于人民法院執行工作若干問題的規定（試行）》，還有就是一些司法解釋、通知、批復、辦法及其它部門法中所涉及到的的相關條文。這些規定內容相當分散、缺失嚴重。比如對執行擔保、案外人提出執行異議的處理，目前只是要求各法院按有關法律及司法解釋辦理，而沒有作出系統明確的規定；對無故推諉拒不接受或協助執行的單位及個人未規定責任追究制，對地方和部門保護主義如何制裁等等問題均未作出明確的規定。正是由于法律規范的疏漏，給法院執行工作帶來了諸多不便，繼而影響了當事人合法訴權的即時實現。舉一個簡單的例子：最高人民法院《關于加強和改進委托執行工作的若干規定》第四條規定：“受托法院收到委托手續不全的，執行期限自受托法院收到齊全手續之日起計算”，但該條未對委托法院辦理齊全手續的期限予以限制，這就不可避免法院之間由于種種原因而利用該規定互相推諉、扯皮，由此而造成執行期的拖沓。
（3）、立法者片面強調程序法的設計，而忽視了實體法方面的規定，導致當事人在執行中行使訴訟權益無章可循。無論是現行基本法亦或是司法解釋，均有一個共同的特點，那就是片面注重程序的規定，忽視了對執行實體法方面的規定。在執行實踐中，法院會經常遇到各種派生性的糾紛，而要解決這些糾紛就必然會運用到實體法方面的規定，且在當前執行權分為執行裁決權、執行實施權、執行命令權的情形下，假使沒有相應的實體法規定，試問法院該如何正常行使執行裁決權？以往，法院長期是依賴《民事訴訟法》等規定來處理，有甚者在遇到問題時臨時向上級法院請示，再等待逐級上報后的批復，這樣做必然會影響法院的執行效率；而實體法方面的缺失，又必然導致當事人在執行中訴權不能得以完整行使，其本質也就是剝奪了當事人諸如抗辯權等合法訴權的行使，從而容易導致執行不公。
（4）法律威懾性不足。在許多人看來，《民事訴訟法》主要是針對民事訴訟的規定，而對于“訴訟”的理解，大多數人認為一審、二審、再審的過程才是訴訟，而執行階段不屬于訴訟。執行是對訴訟結果的執行，而執行本身不屬于訴訟過程。導致許多人對民事強制執行的重要性認識不足。在一般老百姓眼里，甚至在某些領導心目中，民事訴訟法是打官司的法，執行沒有專門法律，對不執行法院裁判也是犯法的意識是很淡薄的，更因為隨處都能聽到或見到周圍的人（單位）沒有執行法院裁判并沒有被怎么樣，所以，從內心里并不懼怕被法院執行，助長了一些被執行人逃避債務的僥幸心理，無形中給地方保護、給說情者心理以有恃無恐。
2、 執法力度的薄弱
現在，民事執行的執行機關是人民法院。人民法院設執行庭（或稱執行局），作為人民法院的一個業務庭，專門負責對人民法院生效判決、調解法律文書及仲裁裁決，行政處罰決定的強制執行機構。該業務庭要對本院的所有的未主動履行的民事判決、調解，以及仲裁委的裁決、相關行政機關的處罰決定、外地法院的委托執行進行強制執行。隨著民事、經濟糾紛的增多及專業性要求，法院對民事案件的審理作了詳細的劃分，許多地方的法院都對民事審判庭的業務進行了一般民事、經濟、知識產權甚至有勞動爭議、人身傷害等更為詳盡的劃分，增設了業務庭及審判人員，但是對執行庭工作人員的人員配置、辦公設施的配置卻遠遠跟不上需要。造成了普遍存在的“重審理，輕執行”的現象的存在。
執行工作人員的缺少與越來越多的執行案件的矛盾日益突出，執行工作人員還要面臨工作考核、地方保護等多種來自關方面的執行阻力。使得越來越多的人對執行標的大、被執行人在本地、難度小的案件愿意執行，而對于異地執行、標的小、難度大的案件，都不愿辦理的情況，使得許多有執行可能的案件得不到有力的執行。
因執行工作的難度大、人員少，使得現實中許多對被執行人財產的線索搜集等應由執行機關依職權行使的工作卻交由申請人負責提供，從而導致了許多的申請人與法院、與被申請人、與第三人的糾紛。
另外，《刑法》規定，對有能力履行而拒不履行法院生效的判決、裁定的，可以依法追究拒不執行法院判決、裁定罪的刑事責任，對于此類案件的偵查是在公安機關，而對于對此類案件的舉報法律沒有規定，現實中一般是法院的執行機關移送，公安機關對于申請執行人的舉報一般不予受理。而法院的執行機關沒有權利直接查處此類案件，移送的少之又少，使得雖有《刑法》的嚴格規定，但缺少執行措施。
3、 社會缺少征信體制
在中國由計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，社會信用意識并沒有隨之建立，因而缺乏對失信的懲戒機制，造成全社會嚴重的信用危機。而這種征信制度的缺失，使得失去信用的人并得不到相應的懲罰或限制，其社會評價并未因其失信而降低。現在有許多案件的被執行人，通過轉移、隱匿財產，拒不履行生效法律文書，卻可以大行其道，其生活質量、社會信譽度等都不會受到影響。嚴重的影響了當事人通過法律途徑解決糾紛的信心，損害了法律的尊嚴。
四、 民事強制執行難的解決方法探討
1、 執行立法及執行局的設立構想
（1） 制定《民事強制執行法》
制定單獨的《民事強制執行法》在法理上具有可行性，強制執行與民事訴訟是兩種不同的法律制度，二者在基本理念、指導原則以及具體的程序設計上都存在很大差別。制定獨立的民事強制執行法，擺脫現行民事訴訟法體例、結構及基本原則的限制，可以使其體例更加完善、結構更加合理、內容更加全面，也符合世界執行立法的潮流。
筆者認為，《民事強制執行法》應對以下問題作出明確規定：
①《民事強制執行法》應對民事強制執行的程序、實體都作出詳細的，可操作性強的規定，以方便執行人員在具體工作中真正“有法可依”。
②以法律的形式確定執行機關的政府歸屬性。一直以來，我國司法界都在追求“審執分立”的執行模式，但是在現實中，執行庭（局）作為人民法院的一個業務庭，其人員、辦公設施等統一由法院負責，而執行法官的身份也脫離不了“法官”的光環。筆者認為，要做到真正的審執分立，應該將執行的權利移交政府。因為對已經生效的法律文書的執行行為，其實是一種行政權力，這種權力的實施，應該由政府實施。
③以法律的形式確定拒不執行法院判決、裁定罪由執行局負責立案偵查。《中華人民共和國刑法》規定，拒不執行已生效的判決、裁定的，情節嚴重的，可以依法追究拒不執行判決、裁定罪的刑事責任，但是對該罪的偵查權是在公安機關。而應由誰向公安機關報案法律上也沒有相關的規定。到底是申請人報案還是執行機關移送模糊不清，導致現在真正被追究刑事責任的被執行人微乎其微，《刑法》的規定并未能真正的做到打擊拒不執行法院判決、裁定的行為。筆者認為：歸屬于政府的執行局，在對法院生效法律文書的執行過程中，如果發現被執行人有執行能力而拒不執行法院的判決、裁定，依法律授予自己的職權立案偵查，無論是從工作的方便性上還是對拒不執行法院判決、裁定行為的威懾性上，都要好很多。
④以法律的形式確定政府救濟。對于支付贍養費、撫養費、傷殘補助金等一些與申請人的最基本生活息息相關的執行款項，如果被執行人確實無履行能力的案件，為了滿足申請人的最基本的生活需要，可以以法律的形式確定政府救濟。以法律的形式確定可實施政府救濟的案由及政府救濟基金的來源。
（2） 設立隸屬于政府的執行局
如前所述，真正要做到審執分離，應該將執行機關的性質重新定位，法院是國家法律的執行者，是糾紛的裁判者，而執行局是法院作出的生效法律文書的執行者，這種權力應歸屬于行政權力，那么執行局的性質就應該是隸屬于同級政府的一個行政機關。執行局應是隸屬于同級人民政府的，依法執行各種生效法律文書的行政機關。這樣的定位，對執行局的工作是很有好處的。①執行局所執行的生效的法律文書并不僅僅包括法院的判決、裁定，還包括仲裁機關的裁決書、行政機關的處罰決定書，將執行局定位于政府的專門的行政機關，可以很好的解決現實中存在的“重判決，輕裁決，輕處罰”的執行怪現象。②執行局的政府歸屬性可以解決現在普遍存在的執行工作人員不足，資金、裝備不足的現象。執行局歸屬于政府后，對于執行工作人員實行公務員管理，其工作資金、裝備等由同級財政負責。③有利于執行局在執行工作中與各行政機關的協調。④對于執行過程中遇到的問題，可以依職權作出相應的行政處罰，當事人有申請復議或提起行政訴訟的權利，明晰執行局的職責，加強對執行局的監督管理。
2、 異地執行的責任分配
異地執行一直是執行工作中的難點，為此，最高人民法院曾專門下發關于異地執行的規定，對異地執行作出了許多規定，但是該規定的出臺，并未從根本上解決異地執行難的問題。筆者認為：對于執行局的異地執行，可以參考公安機關的異地辦案。對于被執行人在外地的執行案件，申請人可以到本地執行局申請強制執行，本地執行局受理后，可以委托被執行人所在地的執行局協助調查被執行人的財產狀況或對被執行人采取強制措施，也可以通過被執行人所在地執行局協助，到被執行人所在地對被執行人的財產進行查封或對被執行采取強制措施。
被執行人及被執行的財產可能在全國各地，這與公安機關對刑事案件的偵查是有相似性的，筆者認為，執行局對異地執行的工作模式可以參考或借鑒公安機關異地辦案的工作模式，在此不再贅述。
3、 社會征信體制的建立和完善
國家應盡快建立具有中國特色的社會征信體制。對公民（企業）的資信狀況、信譽、經濟能力等信息建立公民（企業）個人信息卡，工商機關、銀行等與公民生活息息相關的行政機關可以查詢公民的個人資信狀況。而每個公民（企業）的信息卡是唯一的，同該該信息卡可以一目了然的了解持卡人的資信狀況，如果持卡人有未歸還的錢款或正在被執行的信息，可以使持卡人的日常生活得到限制，比如到銀行貸款，銀行發現持卡人有不良記錄，即可以拒絕貸款，一來可以保障自己的貸款安全，二來對有不良記錄者也是一種懲罰。
4、 設立民事執行救濟制度
可能有些案件，被執行人確實沒有執行能力，而申請人卻對案件款有迫切的需要，比如死亡補償費、傷殘補助金、工傷津貼、贍養費、撫養費等。有的案件在當事人通過訴訟取得了勝訴后，可能因被執行人的執行能力等因素，確實無法執行。對這種現象，現在的通行做法就是申請人自認倒霉，國家對這種情況也沒有任何的公力救濟。這也與現行的執行體制是有關系的。如前面所提到的，現在的執行局是隸屬于法院的，而法院的性質也決定了法院并沒有對社會公眾資源（如稅收、捐款）等的支配權，所以對于在民事執行中的社會公力救濟的責任讓法院去實施是不可行的，但是，如果執行局歸屬政府，政府對社會公眾實施公力救濟是完全可行的。政府的執行局在對民事案件的執行中，如果發現符合法律規定的需要由公力救濟的執行案件，可以由執行局申請對申請人進行公力救濟，以保障申請人的最基本生活需要。如果被執行人有執行能力后，所執行的案件款進入政府救濟基金。
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