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主要論著 |
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論會(huì)議記要的法律屬性及可訴性
張忠義 [ PLZHZHY9999 ] 于 2007-01-08 18:42:34.0 發(fā)表在[ 實(shí)務(wù) ]
在政府部門的行政事務(wù)、企事業(yè)單位及公司日常的事務(wù)中，我們經(jīng)常遇到《會(huì)議記要》這種形式的公文文體被廣泛使用，《會(huì)議記要》上記錄了解決和處理了的許多重要事情，在《會(huì)議記要》執(zhí)行的過(guò)程中，也常常產(chǎn)生分歧意見(jiàn)，形成糾紛甚至引發(fā)訴訟，如何界定《會(huì)議記要》的法律屬性，從司法角度對(duì)《會(huì)議記要》的執(zhí)行而引發(fā)的爭(zhēng)議，尋求司法解決的途徑，成為司法界關(guān)注的焦點(diǎn)和難點(diǎn)。筆者對(duì)這個(gè)問(wèn)題作了研究，現(xiàn)發(fā)表如下觀點(diǎn)，與同仁商榷。
《會(huì)議紀(jì)要》適用于記載和傳達(dá)會(huì)議情況和議定事項(xiàng)，它產(chǎn)生于會(huì)議后期或者會(huì)后，屬紀(jì)實(shí)性公文。《會(huì)議紀(jì)要》是根據(jù)會(huì)議情況、會(huì)議記錄和各種會(huì)議材料，經(jīng)過(guò)綜合整理而形成的概括性強(qiáng)、凝煉度高的文件，具有情況通報(bào)、執(zhí)行依據(jù)等作用。任何類型的會(huì)議都可印發(fā)紀(jì)要，尚待決議的或者有不同意見(jiàn)的，也可以寫入紀(jì)要。《會(huì)議紀(jì)要》是一個(gè)具有廣泛實(shí)用價(jià)值的文體，它有紀(jì)實(shí)性、概括性、條理性和可執(zhí)行性的特點(diǎn)。
行政機(jī)關(guān)的《會(huì)議紀(jì)要》是行政機(jī)關(guān)公文的一種，是具有法定效力的文書(shū)，也是行政機(jī)關(guān)制定和發(fā)布的規(guī)范性文件之一，與同一機(jī)關(guān)制發(fā)的“決定”、“命令”等具有相同的法律效力。而公司等企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體制發(fā)的《會(huì)議記要》，雖然涉及了具體的人和事處理，或者涉及了具體的財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系的處理問(wèn)題，但與行政機(jī)關(guān)的《會(huì)議紀(jì)要》在法律屬性上存在本質(zhì)的區(qū)別，它是區(qū)分行政法律事務(wù)和民事法律事務(wù)的關(guān)鍵。
筆者認(rèn)為：根據(jù)《會(huì)議記要》記載事情的不同性質(zhì)、不同內(nèi)容、不同主體，可以將《會(huì)議記要》的法律屬性劃分為：決定的法律屬性、協(xié)議的法律屬性、備忘的法律屬性和證明的法律屬性，現(xiàn)分述如下。
一、決定的法律屬性
１、行政決定的具體行政行為具有可訴性。在行政部門下發(fā)的《會(huì)議紀(jì)要》記載的事項(xiàng)中，如果涉及的是某一個(gè)人或某一件事的具體問(wèn)題的解決事宜，而產(chǎn)生了《會(huì)議記要》，只要該《會(huì)議記要》的內(nèi)容涉及了具體人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等相關(guān)權(quán)利問(wèn)題，相對(duì)人認(rèn)為該《會(huì)議記要》的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益，符合《行政復(fù)議法》或《行政訴訟法》關(guān)于提起行政復(fù)議和行政訴訟相關(guān)規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)視為該《會(huì)議記要》屬于具體的行政行為，當(dāng)事人可以提起行政復(fù)議或行政訴訟。
２、行政決定的抽象行為不具有可訴性。如果《會(huì)議記要》決議的內(nèi)容涉及的不是具體行政行為，而是帶有普遍性的抽象的行政行為，不符合行政復(fù)議或行政訴訟的條件的，雖然該《會(huì)議記要》由政府或政府部門作出，仍不具有可訴性，當(dāng)事人對(duì)這種《會(huì)議記要》主體提起行政訴訟的，不符合行政復(fù)議或行政訴訟的條件，人民法院不應(yīng)當(dāng)受理。
３、行政行為涉及的民事問(wèn)題具有民事可訴性。《會(huì)議記要》是由政府部門或政府、以及政府以外的公司等企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體作出的，但研究解決的內(nèi)容屬于包括政府本身的民事權(quán)利在內(nèi)的各當(dāng)事人的民事權(quán)利問(wèn)題，雖然《會(huì)議記要》對(duì)研究的人或者事作出了處理，并且產(chǎn)生了《會(huì)議記要》，但由于對(duì)象屬于民事權(quán)利范疇，不屬于行政職權(quán)解決的范疇，政府及政府以外的公司等企事業(yè)單位企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體不是適格的行政訴訟的被訴主體，即不具有行政可訴性，但可以引發(fā)勞動(dòng)爭(zhēng)議、財(cái)產(chǎn)關(guān)系、人身關(guān)系爭(zhēng)議等民事訴訟，相對(duì)的當(dāng)事人如果要提起訴訟的，只能提起民事訴訟。
４、被訴主體的確定問(wèn)題。如果該《會(huì)議記要》的產(chǎn)生是由政府主管領(lǐng)導(dǎo)召集的，有許多行政單位領(lǐng)導(dǎo)參加的，研究的解決的問(wèn)題也屬于一個(gè)行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)之事宜的，應(yīng)當(dāng)以該主管的具體行政行為的部門作為被訴主體，而不應(yīng)當(dāng)以下發(fā)《會(huì)議記要》政府部門為被訴主體。如果被訴主體不明確的，可以將相關(guān)部門全部列為被訴主體，由法院審理以后根據(jù)審理的具體情況進(jìn)行判定。
二、協(xié)議的法律屬性
政府或者政府主管部門召集相關(guān)行政部門、法人公司、企業(yè)、自然人等召開(kāi)座談會(huì)等，研究、協(xié)調(diào)解決相鄰關(guān)系、各方當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)關(guān)系或人身關(guān)系等，經(jīng)研究達(dá)成一致意見(jiàn)，并由與會(huì)各方共同簽字后而下發(fā)的《會(huì)議記要》，屬于民事協(xié)議的性質(zhì)，受民法和合同法的調(diào)整，當(dāng)事人任何一方對(duì)該《會(huì)議記要》不履行或有異議而引發(fā)訴訟的，屬于民事訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)立案受理，并按民事案件依法審理。
三、備忘的法律屬性
《會(huì)議記要》在大多數(shù)情況下記載的內(nèi)容，是一些議事的過(guò)程，討論一些解決問(wèn)題的原則，尋求解決問(wèn)題的途徑，為下一步解決問(wèn)題開(kāi)辟渠道或創(chuàng)造條件。因此，《會(huì)議記要》主要以備忘為目的，具有“立此存照”和“存檔備查”的特征。同時(shí)《會(huì)議記要》主要在制發(fā)紀(jì)要的機(jī)關(guān)內(nèi)部流轉(zhuǎn)，一般不對(duì)全社會(huì)發(fā)布，作為制發(fā)《會(huì)議記要》的相關(guān)機(jī)關(guān)備查，所以，《會(huì)議記要》又具有備忘的法律屬性和法律特征。
四、證明的法律屬性
所有的糾紛都涉及了訴訟時(shí)效，特別是行政復(fù)議行政訴訟和民事訴訟，都有嚴(yán)格的時(shí)效限制，當(dāng)事人超過(guò)了訴訟時(shí)效就超過(guò)了司法救濟(jì)的期限。如果當(dāng)事人涉及的某件事情曾經(jīng)過(guò)某個(gè)單位會(huì)議討論，并產(chǎn)生了《會(huì)議記要》，無(wú)論對(duì)該問(wèn)題是否已經(jīng)解決，或解決的是否適當(dāng)，將在法律上可能產(chǎn)生中斷訴訟時(shí)效的作用，這就為當(dāng)事人延長(zhǎng)訴訟時(shí)效提供了證據(jù)，這種證據(jù)將具有延長(zhǎng)訴訟時(shí)效的可能性。
另外，《會(huì)議記要》作為公文的一種，其證明力和可信度高于其它證據(jù)，在證據(jù)效力發(fā)生沖突的情況下，《會(huì)議記要》將起到無(wú)可替代的作用。
總之，在目前立法尚不完善，在人們對(duì)于《會(huì)議記要》這種公文的文體運(yùn)用比較隨意的情況下，由《會(huì)議記要》引發(fā)的爭(zhēng)議在逐步增多，通過(guò)各種會(huì)議似乎已經(jīng)解決了問(wèn)題，卻似乎感到問(wèn)題沒(méi)有解決，或者感到解決的不太滿意，在此情況下如何啟動(dòng)司法程序，通過(guò)司法救濟(jì)的途徑解決缺憾，已經(jīng)成為人們普遍關(guān)注的問(wèn)題了。研究解決《會(huì)議記要》的法律屬性，判斷《會(huì)議記要》的司法救濟(jì)途徑具有現(xiàn)實(shí)性和緊迫性，有助于加強(qiáng)和完善我國(guó)的司法制度，更加切實(shí)地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，以促使這種公文形式在現(xiàn)實(shí)生活中正確運(yùn)用。
在當(dāng)前立法的步伐還趕不上現(xiàn)實(shí)需要的情況下，解決這個(gè)問(wèn)題的最佳途徑就有賴于最高人民法院以司法解釋的方式予以明確，以解決司法實(shí)踐中的困惑。
（作者：張忠義，甘肅璞義律師事務(wù)所）
［責(zé)任編輯 劉耀堂：YAOTANGL@126.COM
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