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公告信息 |
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主要論著 |
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賈東江律師：《物權(quán)法》對(duì)依法行政提出新要求
《物權(quán)法》的頒布對(duì)政府的行政體制改革和依法行政都提出了新的要求。
首先，《物權(quán)法》對(duì)行政執(zhí)法中涉及財(cái)產(chǎn)內(nèi)容的處罰提出了嚴(yán)格要求。政府的相關(guān)執(zhí)法部門(mén)，在對(duì)私人進(jìn)行罰款、沒(méi)收財(cái)產(chǎn)等行政處罰時(shí)，如果沒(méi)有法律明確規(guī)定的權(quán)限和履行法定的程序，都有可能侵犯公民、法人的物權(quán)。物權(quán)是具有"排他性"的權(quán)利，物權(quán)可以約束、限制公權(quán)力的濫用。凡物權(quán)范圍之內(nèi)是私人活動(dòng)的空間，物權(quán)范圍之外是公權(quán)力的活動(dòng)空間，這就劃分了公權(quán)與私權(quán)的界限。
其次，《物權(quán)法》對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為提出了新要求。政府在征地拆遷、城市開(kāi)發(fā)與城市規(guī)劃、用地審批、公共設(shè)施設(shè)置、財(cái)產(chǎn)方面的稅收征收等方面，必須樹(shù)立物權(quán)觀念，特別是注意尊重私人財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)、用益物權(quán)和不動(dòng)產(chǎn)的相鄰權(quán)，否則就面臨公民、法人根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定的權(quán)利而提起行政復(fù)議和行政訴訟。如，在居民居住密集的地區(qū)建設(shè)治療高傳染性疾病的醫(yī)院，小區(qū)的住宅樓里準(zhǔn)許開(kāi)辦臨終關(guān)懷醫(yī)院，在農(nóng)田旁邊、村莊周?chē)鷾?zhǔn)建設(shè)有污染源的工廠，在規(guī)劃時(shí)不考慮原有居民道路交通出行方便的權(quán)利，以上會(huì)導(dǎo)致侵犯相鄰權(quán)。又如，沒(méi)有達(dá)成拆遷補(bǔ)償協(xié)議、沒(méi)有走完司法程序就強(qiáng)制拆遷居民房屋，就侵犯了公民的物權(quán)。再如，警察沒(méi)有搜查證強(qiáng)行進(jìn)入私人房屋，既侵犯了公民的住宅安寧權(quán)和隱私權(quán)，更主要地是侵犯了公民對(duì)房屋住宅的財(cái)產(chǎn)權(quán)。
第三，《物權(quán)法》對(duì)行政立法和象征性規(guī)范文件作了限制。如果政府通過(guò)的行政法律和法規(guī)，限制了私人的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的使用、處分和收益，雖然政府沒(méi)有實(shí)際剝奪私人對(duì)自己財(cái)產(chǎn)的占有和實(shí)際控制權(quán)，但該行政立法造成私人財(cái)產(chǎn)在使用和處分權(quán)能方面受到限制，在經(jīng)濟(jì)收益方面受到減損，私人對(duì)財(cái)產(chǎn)所進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)上的有益利用以及合理的、有投資背景的期待受到損害，那么，這個(gè)行政法律和法規(guī)就違背了《物權(quán)法》的規(guī)定，可能歸于無(wú)效。如，私人剛剛從政府手中購(gòu)買(mǎi)到海邊一塊地的使用權(quán)，本來(lái)是容許開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)的，但政府后來(lái)出臺(tái)一個(gè)文件，為保護(hù)海岸線的環(huán)境，禁止在海邊開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)，使得該塊土地沒(méi)用了，或者在經(jīng)濟(jì)收益方面受到減損，私人合理的投資期待落空。再如，一個(gè)餐館生意紅火，但它門(mén)前的道路突然被改為單行線，嚴(yán)重影響了生意。這就要考慮規(guī)范性文件是否合法、合理？如果合法，是否應(yīng)當(dāng)給私人給予補(bǔ)償？
第四，不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度對(duì)行政體制改革和依法行政提出了新的要求。《物權(quán)法》規(guī)定，國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度。農(nóng)村土地承包權(quán)的登記、農(nóng)村宅基地和房屋的登記、城市房屋所有權(quán)與土地使用權(quán)如何一體登記、林權(quán)證與土地證如何統(tǒng)一的問(wèn)題，這些都涉及政府的行政體制改革，一些政府部門(mén)就要放棄部門(mén)權(quán)力和利益。如，《物權(quán)法》第21條規(guī)定，因登記錯(cuò)誤，給他人造成損害的，登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。
第五，政府代表國(guó)家行使國(guó)家財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，如果對(duì)人為造成自然資源、基礎(chǔ)設(shè)施損害的行為，政府的有關(guān)部門(mén)及其工作人員不聞不問(wèn)，造成國(guó)有財(cái)產(chǎn)損失的，就違背了《物權(quán)法》的規(guī)定，要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
第六，在行使行政自由裁量權(quán)在個(gè)案中界定什么是公共利益的時(shí)候，政府會(huì)面臨被提起行政訴訟，有被司法機(jī)關(guān)裁判敗訴的可能。
《物權(quán)法》沒(méi)有規(guī)定公共利益的內(nèi)容。實(shí)際上，公共利益是一個(gè)不確定的概念，沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家在成文法立法中給出固定的定義。首先，公共利益是相對(duì)而言的。相對(duì)于少數(shù)特定人的利益而言，不特定人的多數(shù)利益就是公共利益。公共利益從位階上、層級(jí)上說(shuō)，也是相對(duì)的。一個(gè)省、一個(gè)地區(qū)的利益可能是公共利益，但在國(guó)家主權(quán)、國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的面前就要讓步；個(gè)人的利益和社區(qū)以及社區(qū)其他公眾的利益相比較，后者就屬于公共利益。其次，公共利益在內(nèi)容和范圍上可以有不同理解。公共利益既包括經(jīng)濟(jì)內(nèi)容，也包括非經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容。凡是涉及到公眾的有關(guān)政治、文化、環(huán)境、教育、衛(wèi)生等方面的利益，都可以是公共利益。例如，為了修地鐵而拆遷胡同的老房子，反對(duì)拆遷胡同老房子的人認(rèn)為，保護(hù)胡同涉及對(duì)非物質(zhì)遺產(chǎn)和文化的傳承，屬于人文環(huán)境保護(hù)，不拆遷當(dāng)然是公共利益。而同意拆遷的人認(rèn)為，提供方便快捷的地鐵，既節(jié)約土地，又環(huán)保，屬于公共利益。無(wú)論是政府還是法院，對(duì)這樣的爭(zhēng)議都要權(quán)衡利弊作出裁量。第三，在具體的案例中，商業(yè)利益與公共利益常常混合在一起，你中有我，我中有你，不好截然區(qū)分。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，商業(yè)利益經(jīng)常和公共利益聯(lián)系在一起。如，建設(shè)私立學(xué)校，投資者既有商業(yè)利益，也解決了當(dāng)?shù)亟逃Y源不足的問(wèn)題，解決上學(xué)難的問(wèn)題，這就有公共利益的內(nèi)容。某大公司投入巨資建設(shè)工廠和研發(fā)大樓，既增加了當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)機(jī)會(huì)和地方稅收，又連帶承諾開(kāi)發(fā)建設(shè)公園、綠地，改善道路交通，建造居民社區(qū)，在此，商業(yè)利益和公共利益相輔相成。
因此，對(duì)于什么是公共利益，需要司法裁判進(jìn)行案例的積累，更需要把《物權(quán)法》關(guān)于征收征用的條文和補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)具體化，以防止公共利益的名義被濫用。
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