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公告信息 |
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主要論著 |
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1、《論土地使用權(quán)出讓合同的法律性質(zhì)》（2007年大連律師論文集收錄）
2、《我國立法聽證制度運(yùn)行中的若干問題及思考》
———兼談律師參與立法聽證的必要性和作用
內(nèi)容提要：隨著社會主義民主與法治的不斷推進(jìn)，立法聽證制度已逐步成為我國的一項(xiàng)重要法律制度，它的確立與實(shí)施對于實(shí)現(xiàn)依法治國，建立社會主義法治國家具有重要的意義。但《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）只對立法聽證作了原則性規(guī)定，相對于一些聽證制度已建立幾十年的發(fā)展國家相比，我國的立法聽證實(shí)踐正處于制度建構(gòu)的初級階段，筆者通過對立法聽證的程序、規(guī)則、范圍、聽證代表的廣泛、代表性，以及聽證會效力等根本性問題進(jìn)行探討和研究，旨在對進(jìn)一步建立和完善立法聽證制度起到拋磚引玉作用。同時，由于律師對立法聽證制度運(yùn)用和構(gòu)建有著更為深入的研究，能夠提出有針對性、行之有效的建議，律師在參與立法聽證程序中充當(dāng)不同的角色，對向公民普及法律、培養(yǎng)公民的法律意識和法律信仰以及代表各利益相關(guān)人表達(dá)訴求起到特殊的作用。
關(guān)鍵詞：聽證制度 立法聽證 聽證規(guī)則 律師參與
一、立法聽證的歷史源淵及在我國的發(fā)展過程
立法聽證（LEGISLATIVE HEARING）是指立法機(jī)關(guān)在制定或修改涉及公眾或公民權(quán)益的法案時，聽取利益相關(guān)者、社會各方及有關(guān)專家的意見并將這種意見作為立法依據(jù)或參考的制度形式和實(shí)踐活動。立法聽證制度之精髓在于以形式正義來保證實(shí)質(zhì)正義，以程序公平來保證結(jié)果公平，從而體現(xiàn)民主政治的基本價值。自然公正原則、正當(dāng)法律程序和依法治國理論是西方國家聽證制度的法理基礎(chǔ)。
作為正當(dāng)法律程序的一項(xiàng)具體形式，聽證制度創(chuàng)立之初僅適用于司法審判領(lǐng)域，主要用于體現(xiàn)司法運(yùn)作的公平性和貫徹司法救濟(jì)原則。這一制度形式從英國傳入美國后，被進(jìn)一步移植到立法活動和行政實(shí)踐中去，從而被用作提升立法與行政民主化程度以及廣泛獲取相關(guān)信息的有益方法。第二次世界大戰(zhàn)后，聽證制度日益為越來越多的國家或地區(qū)所接納并加以改進(jìn)。在當(dāng)今世界范圍內(nèi)，受現(xiàn)代民主理念的漸進(jìn)傳播潮流的促動，聽證制度己經(jīng)發(fā)展成為眾多國家或地區(qū)的司法、立法和行政運(yùn)作中的一種頗具實(shí)效和影響力的程序性民主形式。在我國法治建設(shè)過程中，聽證被當(dāng)作是一種新的政治參與形式和決策科學(xué)化的嘗試。1993年，深圳在全國率先實(shí)行價格審價制度，這是我國聽證制度的雛形。1996年《中華人民共和國行政處罰法》的通過，標(biāo)志著聽證制度在我國的確立。1998年5月1日正式實(shí)施的《中華人民共和國價格法》要求“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務(wù)、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導(dǎo)價、政府定價，應(yīng)當(dāng)建立聽證會制度”，從而把聽證程序引入了我國行政決策領(lǐng)域。1999年9月9日，廣東省人大常委會舉行《廣東省建設(shè)工程招投標(biāo)管理?xiàng)l例》聽證會，標(biāo)志著聽證制度在立法領(lǐng)域中的應(yīng)用。2000年3月15日，九屆全國人大第三次會議通過了《立法法》，其中第三十四條規(guī)定，列入議程的法律案，立法機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。” 聽證制度正式進(jìn)入我國立法領(lǐng)域。與其他領(lǐng)域的聽證相比，立法聽證的規(guī)則性更強(qiáng)，民意征集和表達(dá)的途徑更通暢，利益博弈和協(xié)調(diào)的過程更透明，是我國推進(jìn)立法民主化的一個重要標(biāo)志，也是廣大群眾直接參與立法活動的重要途徑。
二、我國立法聽證存在的主要問題及對策
繼《行政處罰法》、《價格法》確立了行政處罰聽證、價格聽證制度之后，總結(jié)行政聽證的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，2000年的《立法法》又把聽證制度引入立法程序。但《立法法》只對立法聽證作了原則性規(guī)定，而沒有具體的操作程序和適用條件、范圍等，也沒有涉及聽證會效力等根本性問題。可以說，我國的立法聽證實(shí)踐正處于制度建構(gòu)的初級階段。綜合各地的立法聽證實(shí)踐，我們可以看到，立法聽證在我國尚處于探索階段，與一些聽證制度已經(jīng)建立幾十年的發(fā)達(dá)國家相比，無論在法律的定位上還是實(shí)際操作過程中都還存在許多問題和不夠完善的地方。從外國議會立法經(jīng)驗(yàn)中汲取對我有益的做法是完全必要的。對于基于理性選擇和已經(jīng)確立的立法聽證制度，我們應(yīng)當(dāng)持積極的態(tài)度，大膽實(shí)踐，在實(shí)踐的過程中逐步形成符合我國國情、科學(xué)而有效的做法，包括建立必要的程序和規(guī)范。也只有通過實(shí)踐，才能獲得全面、深刻的認(rèn)識，才能將程序和規(guī)范逐步地建立、健全起來。
1、建立統(tǒng)一的立法聽證程序和規(guī)則。在目前的立法聽證實(shí)踐中，由于沒有統(tǒng)一的程序和規(guī)則，導(dǎo)致立法聽證顯得極不規(guī)范和統(tǒng)一，客觀上也影響了聽證的效果。公眾聽證活動越來越程式化、表象化、形式化。聽證會越開越像“茶話會”、“研討會”，不但沒有發(fā)揮公眾聽證制度的作用，反而在很大程度上妨礙了效率，甚至成為某些部門掩蓋、包藏不正當(dāng)目的的手段和工具。一個沒有程序保障的公眾權(quán)利，很難說是一項(xiàng)真正的權(quán)利，而一個沒有程序制約的義務(wù)，很難得到有關(guān)機(jī)關(guān)的切實(shí)履行。因此，有必要建立統(tǒng)一的立法聽證程序和規(guī)則，從而保證立法聽證活動的公開、公正、客觀，以推動立法工作的民主化、科學(xué)化。
2、確立立法聽證的具體范圍。西方政治文化背景下的立法聽證是絕大多數(shù)西方國家立法的必經(jīng)程序或是基本程序。而我國《立法法》規(guī)定，列入常務(wù)委員會會議議程的法律草案，法律委員會、有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證等形式。在這里，聽證僅是立法中為保證和提高立法質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)立法民主化、科學(xué)化所可以采取的形式之一。很顯然，這忽視了聽證與座談會、論證會等其他形式相比較所具有的公開性、充分性和客觀性等特點(diǎn)。究竟哪些立法活動必須進(jìn)行聽證，哪些可以進(jìn)行聽證，哪些不用聽證，目前，在我們的立法法和地方立法聽證規(guī)則中都沒有明確的界定。
從我國的目前的立法實(shí)踐來看，我國立法聽證的范圍宜適用原則性規(guī)定、列舉性規(guī)定以及排除性規(guī)定相結(jié)合。我國立法聽證范圍的列舉性規(guī)定是：第一，關(guān)于價格、稅收的立法；第二，關(guān)于行政處罰設(shè)置的方法；第三，關(guān)于行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可、征收等的立法；第四，關(guān)于企業(yè)管理的法律與行政法規(guī)等。總之，必須舉行立法聽證的事項(xiàng)是其所立之法關(guān)系到人民的切身利益，其立法深刻影響公民的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。
我國立法聽證范圍的排除性規(guī)定是出于保密和迅速行動的需要；或于急迫的情形；或?yàn)楣怖骘@得有必要應(yīng)立即決定的不適用聽證；或不僅沒有必要，反而會造成耽擱和浪費(fèi)。一般有下列事項(xiàng)：1）關(guān)于國防、外交方面的立法；2）關(guān)于國家機(jī)關(guān)組織、內(nèi)部管理、辦事程序和手續(xù)；3）能通過如測量、觀察、實(shí)驗(yàn)、計算等科技手段解決的事項(xiàng)； 4）解釋性法律、法規(guī)涉及的事項(xiàng)；5）其他事項(xiàng)。
3、確保聽證代表的綜合素質(zhì)及其廣泛性、代表性。在遴選聽證參加人時，雖然大都強(qiáng)調(diào)“公平”“均衡”“對等”，力求達(dá)到有關(guān)方方面面的代表，盡可能全面地反映各種不同的意見，盡可能使聽證參加人具有廣泛性、代表性，但“遴選”畢竟不是選舉，遴選聽證參加人的渠道、方式，遴選的范圍、地域、人群受到很大局限，不同利益很難公平、均衡。而且最重要的是，不同階層、不同利益集團(tuán)，利益表達(dá)的愿望、積極性不同，表達(dá)的條件、手段有區(qū)別，表達(dá)能力也不同。如果在操作上也不適當(dāng)?shù)胤糯罅⒎犠C的功能和作用，還可能成為一些利益集團(tuán)對立法施加影響的方便場所。利益集團(tuán)通過立法聽證表達(dá)自己的愿望合理合法，關(guān)鍵是某些實(shí)力強(qiáng)大的利益集團(tuán)，占據(jù)天時地利人和，掌握著更多的資源和表達(dá)渠道，甚至同某些行政部門有著千絲萬縷的利益聯(lián)系，更容易向立法者施加壓力，而且他們使其利益法律化的愿望很強(qiáng)烈。而弱勢群體往往個體利益分散，難以形成利益共同體，某項(xiàng)立法涉及整個群體的利益可能很大，但對單個個體來說利益可能不大，其參與立法聽證的相對成本可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于個體收益，因而表達(dá)其利益的愿望可能并不強(qiáng)烈，而且其表達(dá)的條件、能力均處于劣勢。如果是這樣，就很難說體現(xiàn)“公平”“均衡”“對等”。因此，對立法聽證價值定位要準(zhǔn)確，要突出聽取意見功能弱化利益博弈功能。從《甘肅省消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例（草案）》立法聽證會的組織情況來看，經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練的律師在聽證會上成了主角，他們引經(jīng)據(jù)典，侃侃而談，陳述論證顯得“有理有據(jù)”；而從普通消費(fèi)者中挑選出來的聽證會參加者倒成了配角，陳述和表達(dá)處于明顯“劣勢”。如果機(jī)械地從人員構(gòu)成上考慮廣泛性和代表性，很可能是弱勢群體更處于“弱勢”。要使聽證參加人在人員構(gòu)成上達(dá)到廣泛代表性幾乎不可能，與其這樣，不如考慮觀點(diǎn)的廣泛代表性，讓各種不同的觀點(diǎn)都能通過聽證得到表達(dá)。這并不意味著普通市民參加聽證陳述或者他們的意見不重要，也不意味著限制了處于弱勢的群體或個體意愿的表達(dá)，恰恰相反，他們的利益最需要給予特別關(guān)注；任何群體任何人任何不同的觀點(diǎn)，都可以通過本人或其代理人（比如律師）在聽證會上得以表達(dá)，委托代理人（律師）聽證陳述，也許效果更佳。這樣一來，也避免了某些群體由于表達(dá)上的劣勢而導(dǎo)致在聽證過程處于“弱勢”的現(xiàn)象，而且這更具有操作性。同時，聽證代表也應(yīng)當(dāng)具有一定的參政議政能力，對所進(jìn)行的行政立法內(nèi)容有一定的了解，行政立法機(jī)關(guān)不能因害怕有人在聽證會上提出反對意見而確定一些“聽話代表”，這樣的聽證會必然是流于形式。同時，在確定聽證代表程序中，可通過隨機(jī)抽簽確定聽證代表，從而最大限度的保證聽證代表廣泛性、代表性，這樣使聽證過程能廣泛聽取各部門、各行業(yè)以及廣大市民和利害關(guān)系人的意見，保證不同意見的各方有平等的發(fā)言機(jī)會。
4、解決好聽證中的辯論環(huán)節(jié)。立法聽證會的實(shí)質(zhì)是就法律、法規(guī)案的制定、修訂或者廢止問題進(jìn)行充分論證的過程，即通過深入的辯論、質(zhì)證，使不同利益群體的代言人在同一會場進(jìn)行面對面的討論與交流，使利害關(guān)系人各方的意見得到充分展示，這樣法規(guī)案中的矛盾必定會暴露得更加充分，意見也會更全面，使立法者借助于立法聽證提高認(rèn)識，更好地決策。因此，舉行立法聽證會必須要在不同意見的辯論上下功夫。而要進(jìn)行有效的辯論，立法時應(yīng)當(dāng)明確三點(diǎn)：一是規(guī)定陳述人之間應(yīng)當(dāng)展開辯論；二是聽證人要在聽證前就法律、法規(guī)案的主要問題進(jìn)行研究，搜集信息。聽證開始后與聽證陳述人就有關(guān)問題進(jìn)行提問、辯論，通過相互之間的多回合的反復(fù)辯論，使不同的意見和觀點(diǎn)進(jìn)行碰撞，從而解決法規(guī)草案制定、修改中的一些矛盾；三是應(yīng)當(dāng)給聽證會主持人更多的自由度和空間，使其在主持過程中及時歸納分歧點(diǎn)，組織各方圍繞分歧點(diǎn)展開辯論，同時根據(jù)辯論需要靈活掌握發(fā)言的順序和時間。當(dāng)然主持人要善于引導(dǎo)，善于控制節(jié)奏，把住大局，把立法聽證會引向深入。
5、注重對聽證結(jié)果的處理。聽證的主要功能和最終目的，是通過舉行聽證，實(shí)現(xiàn)立法、重大事項(xiàng)決策等的民主化、科學(xué)化。因此，可以建立決策機(jī)關(guān)的回應(yīng)機(jī)制或者反饋制度，即對聽證參加人發(fā)表的意見和提交的書面意見進(jìn)行認(rèn)真歸納，合理的予以充分采納；未采納的給予書面答復(fù)，闡明理由，從而最終實(shí)現(xiàn)聽證的民主性功能和執(zhí)行性功能并重，充分發(fā)揮聽證效能。
三、律師參與立法聽證，促進(jìn)社會主義法治的完善
利益的調(diào)整主要是依靠法律，立法工作的實(shí)質(zhì)就是對各種利益關(guān)系的分配、界定和協(xié)調(diào)。立法能否有效協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，關(guān)鍵是能否體現(xiàn)、促進(jìn)、實(shí)現(xiàn)和保障公平和正義。目前，我國不少的法律法規(guī)執(zhí)行效果不佳，首先就是因?yàn)橹贫ǖ姆蛇�不夠科學(xué)，還不能稱為完全意義上的良法。
2003年5月23日，賀衛(wèi)方等法學(xué)家和律師，根據(jù)《憲法》第41條確認(rèn)的公民建議權(quán)，聯(lián)合上書全國人大常委會，提請就孫志剛案及收容遣送制度實(shí)施狀況啟動特別調(diào)查程序。因?yàn)椤皩O志剛案和類似事例的連續(xù)發(fā)生，恐怕已不能簡單地歸罪于恃強(qiáng)凌弱的個人。反省現(xiàn)行制度中可能存在的縱容行兇的漏洞，也并非不是當(dāng)務(wù)之急。孫志剛案曝光以來，連帶著對類似事例的關(guān)切，民眾對當(dāng)前的收容遣送制度，產(chǎn)生了不少的質(zhì)疑……公眾希望有一個令人信服的調(diào)查報告。”賀衛(wèi)方等專家建議對收容遣送制度的實(shí)施狀況和可能的改革方案，適時地召開聽證會，聽取有關(guān)國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、公民以及專家的意見。對有關(guān)國家機(jī)關(guān)調(diào)查處理孫志剛案的情況，可以在發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)時召開聽證會，進(jìn)行必要的詢問和質(zhì)詢。
6月18 日，國務(wù)院審議并原則通過了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法（草案）》，同時廢止《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，至此，事情有了一個比較完美的結(jié)局，而能夠取得這樣一個較為滿意的結(jié)局，律師倡導(dǎo)和參與立法聽證在其中起到了不可忽視的作用。
有關(guān)物權(quán)法草案的聽證會是全國人大層面舉行的第一次立法聽證會，也是迄今各界人士最為關(guān)注的立法聽證會。物權(quán)法是確認(rèn)財產(chǎn)、利用財產(chǎn)和保護(hù)財產(chǎn)的基本民事法律，既涉及國家的基本經(jīng)濟(jì)制度，也關(guān)系到千家萬戶的具體利益。2005年７月10日，根據(jù)全國人大常委會委員長會議的決定，物權(quán)法草案全文向社會公布征求意見。在40天的時間，社會各界人士為進(jìn)一步完善物權(quán)法草案積極建言獻(xiàn)策，共提出意見11543件。針對全國人大常委會組成人員和社會各界關(guān)注的問題，全國人大常委會負(fù)責(zé)人員多次召開聽證會，認(rèn)真聽取有關(guān)方面的意見。還就這些問題在全國10多個省份進(jìn)行調(diào)研聽證。對于具體界定公共利益和用應(yīng)收賬款作擔(dān)保等幾個專業(yè)性較強(qiáng)的問題，全國人大常委會專門召開了立法聽證會。
天津市人大法工委委托天津市律師協(xié)會起草《天津市地方立法聽證辦法（草案）》。律師協(xié)會組成了一個專門的起草小組，將在全國范圍內(nèi)向聽證立法方面有專長的律師請教，以確保形成一個高質(zhì)量、高水平的地方法規(guī)草案。
在以上立法聽證會的啟動和進(jìn)行程序中，律師和法學(xué)家起到不可替代的作用，代表各利益階層或團(tuán)體或個人表達(dá)了利益訴求，制約和規(guī)范權(quán)力機(jī)關(guān)的行政權(quán)，使立法機(jī)關(guān)在制定或修改法律法規(guī)或規(guī)章中審慎地權(quán)衡各方的利益和訴求做出科學(xué)的決策，進(jìn)而保障立法機(jī)關(guān)制定的法律法規(guī)有深厚的社會基礎(chǔ)，減少以后的執(zhí)行成本，提高效率又促進(jìn)了社會和諧。同時，委托律師立法在一些地方立法機(jī)關(guān)正漸由個案走向群體，律師正日益成為公共立法中的第三方力量，律師這一角色在推進(jìn)中國民主法治建設(shè)上將更多更主動地發(fā)揮著作用。
參考書目：
1、李恩慶，《建立科學(xué)的地方立法聽證制度》（《人民代表報》，2006年7月18日）；
2、馬發(fā)明，《從實(shí)踐看聽證立法需解決的主要問題》（《人大研究》，2004年第7期）；
3、廖軍和、趙利杰，《提高地方立法質(zhì)量，營造良好法制氛圍》（《鄭州人大工作》）；
4、胡健，《立法聽證熱之后的“冷思考”》（《中國立法述評》）
5、周偉，《完善立法聽證制度研究》（《現(xiàn)代法學(xué)》1999年第6期）
6、蔡紹輝、柯敏，《我國聽證制度的現(xiàn)狀及其完善》（《湖北職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報》2004年第4期）
7、唐興霖 , 黃劍飛，《我國立法聽證制度建構(gòu)存在的問題及其完善》（《人大研究 》2004年07期）
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