[ 楊德君 ]——(2009-11-19) / 已閱51513次
試論我國環境與資源保護法制建設
楊德君
摘要
我國環境與資源保護立法還處于“綜合防治”階段，沒能處理好人口、資源、環境與發展之間的關系，建立符合生態規律的生產方式和生活方式，全面的調整社會與環境的關系，樹立可持續發展的總體戰略。現有的法律法規亟待修改和完善。環境管理上則偏重于微觀管理工作，體制上“塊塊”管理，沒有站在社會經濟發展轉變的角度，開展環境保護的管理工作和引導行業發展。解決資源環境問題，也不能僅僅單獨對資源環境加以保護的問題去考慮，應當綜合衡量環境與發展、科技進步與居民消費之間的生態系統 ，制訂一系列具有指導性的、原則性的環境戰略、法律政策。基于這種情況，本文從我國環境與資源的現狀出發，探討如何進一步完善我國環境與資源保護的法制建設。全文著重論述我國環境立法的修訂與機構設置，以使環境與資源保護的法制體系暢通。
關鍵詞: 環境；資源；保護；法制
引 言
回顧中國改革開放近30年的環境保護工作，我們不可以否認的事實是:盡管我國在環境保護方面做了大量的工作，確立了我國的環境保護法體系和一系列的規章制度。但是，環境問題產生的速度仍然遠遠大于環境問題解決的速度。中國社會幾十年間經歷了西方國家幾百年發展的同時，環境問題也在這數十年急劇惡化，中國大眾深刻體會到“千山鳥已絕，深溪不見蓑笠翁”的環境現實。為什么會這樣？現行環境與資源保護法體系究竟有那些不足之處？“保護環境防治污染與促進社會主義現代化”這種目的二元論在實踐中是否可以做到協調和平衡？如何實現《“十一五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》對主要污染物排放總量相較2005年環境統計結果減少10%和“十一五”期間單位國內生產總值能耗下降２０％左右的約束性指標 。雖然２００７年這兩項指標 首次實現年度雙下降，但任重道遠，環境與資源保護形勢仍然不容樂觀。突發性的破壞大事件時有發生，這和我國的環境狀況相關聯，有一定的必然性。如何理解并堅持江澤民同志提出的“保護環境的實質就是保護生產力”的論斷？在社會經濟發展的同時，不以損害環境與資源為代價。本文試將從以下幾個方面逐一具體分析。
一、我國環境與資源的現狀
隨著我國經濟發展和人民生活水平的提高，環境污染問題日益嚴重。在追求GDP增長的同時，環境一直在默默承受著經濟發展所帶來的沉重負擔。工業污染、洋垃圾的流入和處理、水污染、空氣污染充斥在我們的生活中，出現了“沱江特大污染事故”、“福建屏南環境污染索賠大案”、“松花江水流域污染”、“太湖藍澡”、“塔斯曼海輪污染案” 等一系列危害環境的典型事件。
（一）環境污染日益嚴重
1，大氣污染狀況。伴隨工業和交通運輸業迅猛發展，空氣污染日趨嚴重。由于我國以煤為主要能源，大氣污染物中煙塵排放量和二氧化硫排放量大部分來源于燃煤，使得工業和人口集中的城市產生嚴重的大氣污染。2006年，二氧化硫排放量為2588.8萬噸，煙塵排放量為1078.4萬噸，工業粉塵排放量為807.5萬噸。全國酸雨發生頻率在5%以上的區域占國土面積的32.6%，酸雨發生頻率在25%以上區域占國土面積的15.4% 。經濟的發展離不開能源，因此，控制煤煙型大氣污染是我國大氣污染的重中之重。同時，2006年末全國民用汽車保有量已達4985萬輛（包括三輪汽車和低速汽車1399萬輛），城市機動車排放污染問題日益突出 。以北京市治理大氣污染為例，北京市各級政府大力加強城鄉綠化、植樹造林，采取各種措施防沙治沙，并率先在全國實施國IV排放標準(相當于歐IV標準)，使得北京“藍天”紀錄不斷刷新，空氣質量也得到了改善。這是北京市投入大量資金、付出了不懈努力的結果。北京市政府對大氣的治理工作可說是一個榜樣。然而，相較于首都政治文化中心地位，其它城市卻很難復制它的治理模式。大氣污染治理只有防患于未然才能以小的代價取得合適的效果。
2，水體污染狀況。我國地表水總體水質屬中度污染。在國家環境監測網監測的745個地表水監測斷面中，I-III類，IV、V類，劣V類水質的斷面比例分別為40%、32%和28%。主要污染指標為高錳酸鹽指數、石油類和氨氮。七大水系中，珠江、長江水質良好，松花江、黃河、淮河為中度污染，遼河、海河為重度污染。太湖、滇池為劣V類水質，巢湖為V類水質。2006年，27個國家監控重點湖（庫）中，滿足Ⅱ類水質的湖（庫）2個（占7%），Ⅲ類水質的湖（庫）6個（占22%），Ⅳ類水質的湖（庫）1個（占4%），Ⅴ類水質的湖（庫）5個（占19%），劣Ⅴ類水質的湖（庫）13個（占48%）。其中，巢湖水質為Ⅴ類，太湖和滇池為劣Ⅴ類，主要污染指標為總氮和總磷 。再以北京市2008年1月大中型水庫水質狀況 為例，作為飲用水源地－官廳水庫水質為Ⅳ類;而北京市2008年1月河流水質狀況，除潮白河水系大多在Ⅱ類外，其它水系基本上處于無水、劣V2類狀態 。全國地表水總體水質形勢仍然嚴峻，沒有明顯好轉的跡象。
3，其它污染狀況。2006年，全國工業固體廢棄物產生量為15.20億噸，比上年增加13.1%。工業固體廢棄物排放量為1303萬噸，比上年減少21.3%。工業固體廢棄物綜合利用量為9.26億噸。2006年，全國近岸大部分海域水質良好，局部海域污染依然嚴重；遠海海域水質良好。全國近岸海域一、二類海水比例為67.7%，比上年上升0.5個百分點；三類海水為8.0%，下降0.9個百分點；四類、劣四類海水為24.3%，上升0.4個百分點。全國海域共發生赤潮93次，較上年約增加13%，累計面積約19840平方公里 。生態環境惡化的趨勢沒有得到遏制。
（二）自然資源減少失衡
由于中國人口基數太大，致使人均資源占有量大大低于世界平均水平. 自然資源的人均占有量都在世界平均值以下: 水資源為1/4(總量為2.8萬億立方米，居世界第六。但人均占有量2 200立方米，被列為世界13個貧水國之一),森林資源為1/10, 耕地資源為1/5 (為美國的1/10), 45種主要礦產資源為世界人均的1/2。加之資源的分布不平衡，氣候、地形條件的限制，以及多年來開發利用不盡合理、科學，造成資源的巨大損失和浪費.聯合國《2002年中國人類發展報告》指出，環境問題使中國損失GDP的3.5---8%。中國作為世界受污染最嚴重的國家，正處于十字路口，目前的路是“危險之路 ”。
（三）與經濟發展的矛盾
保護和改善生活、生態環境與促進社會主義現代化建設發展的目標在實踐中相沖突，主要表現以下幾方面：
1，社會經濟的快速發展與資源的不可持續性消耗。（1）我國工業“兩高一資”（高耗能、高污染、低附加值、資源型）特點顯著，且產品出口較快增長很快，如2007年上半年，鋼材出口量增長97.7％，鋼坯增長40.9％ 。由于出口產品中相當大部分是的“兩高一資”型產品，如輕工、紡織、冶金、鋼鐵、機械等行業的產品，都消耗了大量能源，其旺盛的國際需求，進一步加劇了我國的資源短缺和環境惡化問題。（2）產業政策的不合理。《2007年產業結構調整指導目錄》中，鼓勵類第十三篇明確要加快汽車制造業的發展。而在《外商投資產業指導目錄（2007年修訂）》中，鼓勵外商投資產業篇第十九條交通運輸設備制造業（1，2，3，4，5）款也明確了加快汽車制造業發展。對于我們這樣一個人口大國，大力發展作為消費主義驅動器的汽車工業，是否可行，有待討論。而據國家統計局的初步統計顯示，截至2007年末全國民用汽車保有量達到5697萬輛（包括三輪汽車和低速貨車1468萬輛），比上年末增長14.3%，其中私人汽車保有量3534萬輛，增長20.8%。預計2010年中國汽車數量可達到7167萬輛 。若達到美國百人擁有汽車55輛比例，中國還將擁有七億輛汽車。這相當于現在全球汽車總量，是中國的環境與資源無法承受的。（3）產品過度包裝，回收利用少。由于沒有針對性的法律規范，引發的資源浪費現象涉及普通生活方方面面。一盒巨大的保健食品禮盒，只有中間位置擺放著幾個小巧的瓶狀物；一盒大紅袍茶葉，包裝得更為繁瑣，除了外層的手拎袋和雕花木盒，還有內層的兩個獨立的小木盒以及盒內包襯的黃色綢緞、造型精美的密封罐，最后才是裝在塑料包裝袋內的茶葉……。以北京市為例，北京市每年產生垃圾近500萬噸，包裝物含量就占22%。而中國包裝聯合會2005年統計數據顯示，我國包裝產品生產總值為4100億元，其中占70 %、價值2800多億元的包裝物被一次性使用即耗費，而這其中的三分之一就是因過度包裝造成的 。而回收利用方面未能建立起了一套分類回收系統，大部分廢物沒有被回收利用直接排放到環境中，潛在危害很大。2007年8月26日，首次提交審議的國家性法規《循環經濟法(草案)》針對過度包裝僅做出了原則性確定。
2，節能環保新產品的緩慢發展。節約資源和保護環境，關系民眾的切身利益和中華民族的生存發展。我國常規能源資源僅占世界總量的10.7%，人均能源資源占有量遠低于世界水平 。2004年，中國超過俄羅斯成為世界第二大能源生產國，同時也是世界第二大能源消費國。2001年以來，中國石油消費高速增長。據海關總署發布的數據，2007年我國共進口原油1.63億噸，同比前年增長12.4%；進口成品油3380萬噸，以此數據計算，我國石油依存度已近50% 。在能源供應拉響警報的同時，各個城市的“亮化”工程毫無顧慮的美化著夜空。節能燈具、太陽能電池、風能、地熱資源、小型水電、生物質能能源的開發和使用進展緩慢，缺乏政府大力支持。而在國外，日本采取了“綠色稅制”和補助金政策，對混合動力汽車有高達6萬元的補貼；美國也實行一些稅收返還政策，計劃2006年1月1日到2010年12月31日，給予混合動力車和先進柴油車最高達3400萬美金的補貼、補貼價減免 。 在歐洲，4000萬人正從風電場獲得生活用電 。
3，沿海制造業向中西部轉移，可能同時面對的污染大遷移。隨著出口壁壘加劇、人民幣升值、能源及勞動力成本的上升，自身推進產業升級需要，把那些一般性加工制造業轉移擴散出去向成本更低的中國中西部地區轉移，成為珠三角地區企業很現實的選擇。事實上，實施西部大開發以來，沿海地區約有1萬多家企業到西部投資創業，投資總規模達3000多億元。中西部地區，現階段自然資源生態環境污染相對較小 。其生態環境卻更加碎弱，一旦破壞更加不易恢復。沿海產業向中西部轉移需要引導 。產業轉移不應該把過剩的、污染的、落后的設備轉移到中西部去，而是一種產業升級的轉移。中西部不能重復拷貝東部，重復引進，重復20多年前東部沿海對外資“饑不擇食”的情況。而作為西進企業也要把握轉移契機，淘汰落后的生產能力，加大科技研發投入，促進企業自身的整合升級。
二、環境與資源保護法制現狀
（一）環境與資源保護法律體系相關規定
環境與資源保護法律體系是指由國家制定的開發利用自然資源、保護改善環境的各種法律規范所組成的相互聯系、互相補充、內部協調一致的統一整體 。
我國的環境與資源保護法體系主要包括下列幾個組成部分：1，憲法關于保護環境資源的規定。憲法第26條規定：“國家保護和改善生活環境與生態環境，防治污染與其他公害”；第9條規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。2，環境與資源保護基本法。1989年12月26日頒布實施的《中華人民共和國環境保護法》。規定環境法的目的和任務是保護和改善生活環境和生態環境，防治污染與其他公害，保障人體健康，促進社會主義現代化建設的發展。3，環境資源單行法規。目前，我國已經頒布單行法律法規主要有《大氣污染防治法》及其實施細則、《水污染防治法》及其實施細則環境標準、《環境噪聲污染防治法》、《固體廢棄物污染環境防治法》、、《水土保持法》及其實施細則、《自然保護區條例》、《城市規劃法》等。4, 其他部門法中關于保護環境資源的法律規范。例如，《中華人民共和國民法通則》第83條關于不動產相鄰關系的規定；第123條關于高度危險作業侵權的規定；第124條關于環境污染侵權的規定；《中華人民共和國刑法》第六章第六節關于“破壞環境資源保護罪”的規定；此外，我國締結或參加的有關保護環境資源的國際條約、國際公約也是我國環境法體系的有機組成部分。《中華人民共和國環境保護法》第46條明確規定，我國締結或參加的與環境保護有關的國際條約，同我國法律有不同規定的，除我國聲明保留的條款外，適用國際條約的規定。
（二）我國環境職能管理機構缺位
環境管理是在環境保護的實踐中產生，發展起來的。自20世紀70年代開始，隨著環境問題的嚴重化，對環境管理提出新的挑戰，國家建立和強化了環境管理專門機構—1998年國家環保局升格為部級的國家環境保護總局，這次全國人民代表大會審議批準改為“中華人民共和國環境保護部”。
環境管理有狹義和廣義之分。狹義的環境管理，主要是指采取各種措施控制污染的行為，例如通過制定法律、法規和標準，實施各種有利于環境保護的方針、政策，控制各種污染物的排放。所謂廣義的環境管理，是指運用經濟、法律、技術、行政、教育等手段，限制人類損害環境質量的活動，通過全面規劃使經濟發展與環境相協調，達到既要發展經濟滿足人類的基本需要，又不超出環境的容許極限。廣義的環境管理的核心就是實施經濟社會與環境的協調發展 。因此，廣義的環境管理是政府在實施經濟、社會發展戰略中的一個重要組成部分，是政府的一項基本職能。
按環境管理的范圍可劃分：（1）資源部門管理，各部委在職能范圍內的規劃和管理。如國土資源部對土地的規劃和用途的監督，水利部對水資源的管理，林業部對森林資源管理等。（2）區域環境管理，它主要是指協調區域經濟發展目標與環境目標，進行環境影響預測，制定區域環境規劃等，包括整個國土的環境管理、經濟協作區和省、自治區的環境管理，城市環境管理，以及水域環境管理等。例如，海河管理委員會、準河水利委員會、長江流域委員會。（3）成立部一級專門職能機構，將國家分散的環保職權集中起來。新成立的“環境部”是我國中央環境管理部門;省、市級政府建立了地方環境保護專門機構，工業較集中的縣一般也設立了專門機構或由有關部門兼任。在較大的工礦企業里，設有環保科、室或專職人員。
就目前情況來看，我國環境管理部門雖有設置，但具體管理不到位。如：（1）部門分工缺乏合作。我國對“電子垃圾”的管理實行的是分級管理與分部門管理相結合，涉及的部門有發改委、科技部、財政部、公安部、信息產業部、商務部、海關總署、工商總局、環保總局等多個部門。主管部門是不明確的，多個部門皆有職責，而實際后果可能是都可以管都不去管。管理體制的不順暢致使我國對“電子垃圾”的進口、回收利用處于無人管理的真空地帶，洋垃圾危害不容小視。此外，主管部門角色錯位，既是“裁判者”，又是“運動員”，以致監管不力不公，甚至以行政手段干預環境執法。（2）經濟手段調節作用沒有引起主管部門的足夠重視。市場經濟條件下，“生產者延伸責任（EPR） ”制度是關于責任分配的主要制度。各國立法將傳統的生產者責任擴展到產品的全部生命周期，包括達到使用壽命后的處理。這種制度可有力地促進生產者在設計產品時考慮其環保性能和可循環利用性或可再商品性。日本2000年頒布的《家用電器再生利用法》規定制造商和進口商負責自己生產和進口產品的回收、處理；荷蘭把ROHS及WEEE指令轉化為《電器及電子設備廢料規定》 。而我國《循環經濟法》去年才通過審議。（3）主管部門監管缺位對環境違法問題不作為，僅僅靠當事者的管理和監督是不夠的，必須要有第三者的再監督參與，結合國家審計署的職能，施行環境審計。
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