[ 呂國華 ]——(2009-8-10) / 已閱14250次
房屋拆遷延期許可的可訴性實務研究
呂國華
【關鍵詞】房屋 拆遷 許可 延期 可訴性
【前言】
我國現有的城市房屋拆遷法律制度對房屋拆遷許可的期限作出了約束性規定。無論是公益拆遷，還是商業拆遷；無論舊城改造，還是城中村；無論是城市規劃區內的國有土地上的房屋拆遷，還是城市規劃區外的國有土地上的房屋拆遷，都必須由拆遷申請人向市、縣房屋拆遷管理部門申請房屋拆遷許可。房屋拆遷管理部門對符合條件的申請，作出房屋拆遷行政許可，向申請人頒發房屋拆遷許可證，許可其在一定期限之內進行拆遷。實踐中，經常發生在許可的拆遷期限內無法完成拆遷的情況，拆遷人一般都向房屋拆遷管理部門申請延期拆遷許可；符合一定條件的，房屋拆遷管理部門作出許可延期拆遷的決定并進行公告。本文對房屋拆遷管理部門許可延長拆遷期限的決定稱為“延期拆遷許可”或者“許可延期拆遷”。那么，房屋拆遷管理部門許可延期拆遷的決定，是否具有可訴性？被拆遷人認為許可延期拆遷決定侵犯自己合法權益的，能否以房屋拆遷管理部門為被告向人民法院提起行政訴訟？人民法院是否應當受理？筆者在長期辦理房屋拆遷法律實務中潛心研究，擬從許可延期拆遷的現有法律規范，許可延期拆遷對被拆遷人權利和義務的影響，許可延期拆遷的審查標準，許可延期拆遷是具體行政行為，司法對許可延期拆遷的一般處理等幾部分闡明許可延期拆遷的可訴性。
一 許可延期拆遷的現有法律規范
我國多部具有不同效力位階的法律、行政法規對延期拆遷許可作出了明確規范。除了規范延期拆遷許可的法律之外，國家政策對延期拆遷許可作出了一些強制性規定，各地制定的一些地方性法規、地方政府規章或規范性文件也對延期拆遷許可作出了具體規定。這些法律和政策構成了我國延期拆遷許可的完整制度體系。《中華人民共和國行政許可法》第五十條規定：“被許可人需要延續依法取得的行政許可的有效期的，應當在該行政許可有效期屆滿三十日前向作出行政許可決定的行政機關提出申請。但是，法律、法規、規章另有規定的，依照其規定。行政機關應當根據被許可人的申請，在該行政許可有效期屆滿前作出是否準予延續的決定；逾期未作決定的，視為準予延續。”《城市房屋拆遷管理條例》第九條規定：“拆遷人應當在房屋拆遷許可證確定的拆遷范圍和拆遷期限內，實施房屋拆遷。需要延長拆遷期限的，拆遷人應當在拆遷期限屆滿15日前，向房屋拆遷管理部門提出延期拆遷申請；房屋拆遷管理部門應當自收到延期拆遷申請之日起10日內給予答復。”山東、北京、上海、天津、湖南等一些省、市、區對延期拆遷許可也作出了規定。《山東省城市房屋拆遷管理條例》第十四條規定：“拆遷人必須按照房屋拆遷許可證確定的拆遷范圍和拆遷期限實施房屋拆遷，并按照有關規定繳納拆遷管理費。拆遷期限不得超過一年。未在拆遷期限內完成拆遷，需要延長拆遷期限的，拆遷人應當在拆遷期限屆滿前十五日內，向房屋拆遷管理部門提出書面延期拆遷申請；房屋拆遷管理部門應當自收到申請之日起十日內給予書面答復。批準延期拆遷的，延長期限累計不得超過一年。逾期未申請或者經申請未獲批準的，房屋拆遷許可證自行失效。”《北京市城市房屋拆遷管理辦法》第十一條規定：“拆遷人應當按照房屋拆遷許可證規定的拆遷范圍和拆遷期限實施拆遷。房屋拆遷許可證規定的拆遷期限最長為1年。拆遷人在規定的拆遷期限內未完成拆遷的，應當在期限屆滿15日前向核發房屋拆遷許可證的區、縣國土房管局申請延期，延期不超過6個月。”《上海市城市房屋拆遷管理實施細則》規定：“拆遷人應當在拆遷期限內完成拆遷。確需延長拆遷期限的，應當在拆遷期限屆滿日的15日前，向區、縣房地局提出延期拆遷申請，區、縣房地局應當在收到延期拆遷申請之日起10日內給予答復。拆遷期限累計超過一年的，延期拆遷申請由區、縣房地局報經市房地資源局審核后給予答復。拆遷期限經批準延長的，區、縣房地局應當將變更后的房屋拆遷許可證的相關內容予以公告。”《天津市城市房屋拆遷管理規定》第十條規定：“拆遷人應當在房屋拆遷許可證確定的拆遷范圍和拆遷期限內，實施房屋拆遷。在實施房屋拆遷過程中，確需延長拆遷期限的，拆遷人應當在拆遷期限期滿15日前，向區、縣房屋行政管理部門提出延長拆遷期限的申請，區、縣房屋行政管理部門應當自收到申請之日起10日內給予答復。”《湖南省城市房屋拆遷管理工作規程》第十七條規定：“拆遷人應當在房屋拆遷許可證確定的拆遷范圍和期限內，實施房屋拆遷。需要延長拆遷期限的，拆遷人應當依法辦理續期手續。房屋拆遷許可證的續期辦理次數，不得超過2次；續期辦理房屋拆遷許可證的期限，第1次不得超過6個月，第2次不得超過3個月。辦理續期房屋拆遷許可證時，應當按照物價管理部門的有關規定，向市、縣人民政府房屋拆遷管理部門繳納拆遷管理費。”由此可見，我國法律、行政法規都對延期拆遷許可作出了規范。一些地方性規定如地方性法規、地方政府規章或者規范性文件甚至對延長的具體期限和延期次數作出了明確規定，是對法律和行政法規的進一步補充和完善。
二 許可延期拆遷對拆遷當事人權利和義務的影響
房屋拆遷管理部門作出許可延期拆遷的決定，既影響拆遷人的權利和義務，也影響被拆遷人的權利和義務。房屋拆遷管理部門一旦作出許可房屋拆遷的決定，該決定經公告后，對拆遷人和被拆遷人都產生法律約束力。拆遷人和被拆遷人必須在房屋拆遷許可證規定的拆遷范圍和拆遷期限內行使相應的權利，履行相應的義務。確定評估單位，委托評估單位，委托拆遷單位，房屋評估活動，拆遷當事人就補償、安置展開協商等活動都必須在拆遷期限之內進行。拆遷期限屆滿，拆遷人未申請延期拆遷的或者拆遷人申請延期拆遷未獲批準的，拆遷人不得再從事任何拆遷活動，被拆遷人有權拒絕拆遷或者要求拆遷人賠償損失。拆遷人申請延期獲得批準的，拆遷人和被拆遷人可以在許可的延長期限之內，繼續行使相應的權利和履行相應的義務。拆遷人是是市、縣人民政府房屋拆遷管理部門作出延期拆遷許可決定的直接的行政相對人，被拆遷人是該延期拆遷許可決定的利害關系人即間接的行政相對人。一個行政行為是否具有可訴性，可以是否對相對人的實際權利和義務發生實際影響作為重要的參考標準。行政機關的活動作為一種權力的行使都或多或少地對相對人的權利、義務發生一定的影響力或支配力。當這種影響還沒有發生或者影響還沒有達到對權利和義務發生實際影響的程度，那么救濟就沒有必要性。根據這一特征，尚未成熟的行政行為如擬訂但尚未實施的行政許可決定，行政調解行為如行政裁決過程中房屋拆遷管理部門就拆遷當事人之間的補償分歧進行調解的行為，行政指導行為如地方政府對被拆遷房屋制定的政府指導價，重復處置行為如上級房屋拆遷管理部門受理被拆遷人不服行政裁決的復議申請作出的維持原裁決的復議決定等，都是對相對人的權利和義務不發生實際影響的行為，被拆遷人不得就這些行政行為提起行政訴訟。無論是拆遷人，還是被拆遷人，都對市、縣人民政府房屋拆遷管理部門實施延期拆遷許可享有陳述和申辯的權利，有權申請行政復議或者提起行政訴訟。拆遷當事人的合法權益因市、縣人民政府房屋拆遷管理部門實施延期拆遷許可受到侵害的，可以要求賠償。由此可見，作為延期拆遷許可的行政相對人，拆遷當事人的實際權利和義務受到了延期拆遷許可的影響，應當賦予拆遷當事人通過訴訟途徑進行救濟的相應權利。
三 許可延期拆遷的審查標準
拆遷人在房屋拆遷公告公示的拆遷期限之內無法完成拆遷而申請延長拆遷期限的，市、縣人民政府房屋拆遷管理部門應當對申請材料進行審查，經審查符合要求的，作出延期拆遷許可決定。那么，市、縣人民政府房屋拆遷管理部門對申請材料的審查標準是什么？《城市房屋拆遷管理條例》第九條第二款規定：“需要延長拆遷期限的，拆遷人應當在拆遷期限屆滿15日前，向房屋拆遷管理部門提出延期拆遷申請；房屋拆遷管理部門應當自收到延期拆遷申請之日起10日內給予答復。”該條除了規定申請延期拆遷的單位，申請延期拆遷的法定期限，接受并處理延期拆遷申請的單位之外，還對房屋拆遷管理部門的答復義務作出了規范。由于房屋拆遷管理部門的答復內容和答復行使都沒有進一步明確，我們可以推定，房屋拆遷管理部門對拆遷人延期拆遷的申請，既可以作出許可延期拆遷的答復，也可以作出不同意許可延期拆遷的答復。房屋拆遷管理部門無論作出什么樣的答復，必須在收到拆遷人申請延期許可的材料后，履行法定的審查義務，根據審查結果，決定是否許可延期拆遷。《中華人民共和國行政許可法》第三十四條規定：“行政機關應當對申請人提交的申請材料進行審查。申請人提交的申請材料齊全、符合法定形式，行政機關能夠當場作出決定的，應當當場作出書面的行政許可決定。根據法定條件和程序，需要對申請材料的實質內容進行核實的，行政機關應當指派兩名以上工作人員進行核查。”《中華人民共和國行政許可法》第三十六條規定：“行政機關對行政許可申請進行審查時，發現行政許可事項直接關系他人重大利益的，應當告知該利害關系人。申請人、利害關系人有權進行陳述和申辯。行政機關應當聽取申請人、利害關系人的意見。” 《中華人民共和國行政許可法》第三十七條規定：“行政機關對行政許可申請進行審查后，除當場作出行政許可決定的外，應當在法定期限內按照規定程序作出行政許可決定。” 《中華人民共和國行政許可法》第三十八條規定：“申請人的申請符合法定條件、標準的，行政機關應當依法作出準予行政許可的書面決定。行政機關依法作出不予行政許可的書面決定的，應當說明理由，并告知申請人享有依法申請行政復議或者提起行政訴訟的權利。” 由此可見，行政機關收到申請材料后，可以作出兩種處理，一是根據法律規定不需要對申請材料的實質內容進行核實的，只要材料齊全完備，具備法定形式的，行政機關能夠當場作出行政許可決定的，行政機關應當作出行政許可決定；二是根據法定條件和程序，需要對申請材料的實質內容進行核實的，行政機關應當指派兩名以上工作人員進行核查。行政機關對前者履行的是形式審查義務，對后者履行的是實質審查義務。那么，市、縣人民政府房屋拆遷管理部門對申請延期拆遷材料的審查標準是什么呢？房屋拆遷管理部門收到拆遷人的申請材料后，除了審查材料是否齊備，是否符合法定形式外，是否還要進行其它審查呢？對此，我國法律、行政法規并沒有具體規定。筆者認為，《城市房屋拆遷管理條例》規定了房屋拆遷管理部門對申請拆遷的材料在30日之內進行審查的義務，而不是規定當場作出是否許可拆遷的決定，說明房屋拆遷管理部門審查申請的標準是實質標準，即不但要審查申請材料是否齊備，是否符合法定形式，還要審查申請材料的合法性。房屋拆遷管理部門對申請拆遷許可材料的審查標準同樣適用于對申請延期拆遷許可材料的審查。也就是說，房屋拆遷管理部門在收到拆遷人申請延期的材料后，不但要審查材料是否齊備，是否符合法定形式，而且要審查材料是否符合法律要求，是否具有合法性。佐證這一觀點的另外一個主要方面是，房屋拆遷管理部門作出許可延期拆遷的決定，直接關系被拆遷人等利害關系人的重大利益，房屋拆遷管理部門依法應當告知被拆遷人等利害關系人，而且需要聽取被拆遷人等利害關系人的意見。顯然，據此可以判斷，延期拆遷許可不能當場作出，不能通過審查申請材料是否符合法定形式就可以當場作出，而需要對申請材料的實質內容進行審查，需要聽取被拆遷人的意見來決定是否許可延期拆遷。因此，筆者認為，房屋拆遷管理部門對申請延期拆遷材料的審查標準是實質標準，既房屋拆遷管理部門收到申請材料后，必須對這些材料的合法性逐一進行審查判斷；申請材料部分或者全部不符合法律要求的，不得作出許可延期拆遷的決定。
四 許可延期拆遷是具體行政行為
房屋拆遷管理部門作出的許可延期拆遷的決定，是一個行政行為，是擁有行政管理職權的房屋拆遷管理部門組織實施的與行使行政管理職權有關的行為，這一點毋庸置疑；無論在司法界，還是學術界，也基本上不存在爭議。但是，許可延期拆遷的決定是否因此具有可訴性，無論在司法界，還是學術界，都存在巨大的爭議。有的人認為，許可延期拆遷的決定具有可訴性，被拆遷人可以起訴請求法院撤銷該決定；有的人認為，許可延期拆遷的決定是對許可拆遷決定的延續，是依附于許可拆遷決定存在的，被拆遷人通過請求法院撤銷拆遷許可決定這一訴訟就可以達到目的，不需要也不能重復訴訟，浪費司法資源。眾所周知，行政行為是否具有可訴性，一個重要的判斷標準是該行為是否為具體行政行為。《中華人民共和國行政訴訟法》第二條規定：”公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”《中華人民共和國行政訴訟法》第十一條規定：“人民法院受理公民、法人和其他組織對下列具體行政行為不服提起的訴訟：（一）對拘留、罰款、吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收財物等行政處罰不服的；（二）對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施不服的；（三）認為行政機關侵犯法律規定的經營自主權的；（四）認為符合法定條件申請行政機關頒發許可證和執照，行政機關拒絕頒發或者不予答復的；（五）申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的；（六）認為行政機關沒有依法發給撫恤金的；（七）認為行政機關違法要求履行義務的；（八）認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的。除前款規定外，人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件。”《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條規定：“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：（一）國防、外交等國家行為；（二）行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令；（三）行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定；（四）法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為。”在我國，抽象行政行為不具有可訴性。雖然并非全部具體行政行為都具有可訴性，但一個具有可訴性的行政行為首先必須是具體行政行為。那么，延期拆遷許可決定是否具體行政行為呢？筆者認為，房屋拆遷管理部門作出的許可延期拆遷的決定，屬于具體行政行為，具備具體行政行為的全部要件。具體行政行為是指：“行政主體針對特定行政相對人所作的行政行為。”一般來說，相對于抽象行政行為，具體行政行為具有三個特征：行政相對人的確定性、不可反復適用性和具有直接的執行力。延期拆遷許可針對的是特定的行政相對人即房屋拆遷許可證確定的拆遷人和被拆遷人，其中，拆遷人的權益受到延期拆遷許可的直接影響，是直接的行政相對人；被拆遷人的權益是其權益可能受到許可行為不利影響的與申請人有利害關系的人，是間接的行政相對人。拆遷人由房屋拆遷許可證直接載明，被拆遷人一般根據房屋拆遷許可證載明的拆遷范圍具體確定。延期拆遷許可不可反復適用，只適用于具體拆遷期限和拆遷范圍之內的拆遷活動，拆遷活動一旦結束，延期拆遷許可也失去法律效力。延期拆遷許可具有直接的執行力，被許可人可以在拆遷期限、拆遷范圍內依法進行拆遷。因此，許可延期拆遷是具有可訴性的具體行政行為。
五 司法對許可延期拆遷的一般處理
我國地廣人多，拆遷法律制度有很多不盡完善的地方，各地對房屋拆遷的規范差別很大，行政干預司法在拆遷訴訟案件中普遍存在，甚至在某些地方，政府制定紅頭文件要求地方法院不受理拆遷案件。即是對拆遷行政許可這種符合法定受理條件的案件，不少地方法院也不愿受理，而是建議拆遷當事人通過調解、協商或者向政府反映的方式解決。很多法官經常掛在嘴邊上的幾句話就是“政府不讓我們受理”“我們拿著政府的工資，現在你告政府，我們怎么敢受理，即使受理了也不會判你們贏的”“去和拆遷人商量著解決吧，你看看有什么具體要求，我可以幫著你們調解調解”。那么，對于拆遷當事人不服延期拆遷許可提起的行政訴訟，愿意受理的法院更是寥寥無幾。除了前面提到的原因同樣適用于延期拆遷許可案件之外，多數法院堅持認為延期拆遷許可是拆遷許可的延續行為而非獨立行政行為也是個原因。判斷延期拆遷許可是否具有可訴性，在司法環節主要從兩個方面入手。一是延期拆遷許可是否具有司法審查的可能性，二是延期拆遷許可是否具有司法審查的必要性。筆者認為，延期拆遷許可具有司法審查的可能性，無論是從法律上的可能性來看，還是從事實上的可能性來看，對延期拆遷許可進行司法審查都具有可能性。就法律上的可能性而言，我國法律沒有對延期拆遷許可作出明確排除或者禁止司法審查的規定。迄今為止，我國法律、行政法規、地方性法規、部門規章和地方政府規章無一對延期拆遷許可的可訴性作出禁止性規定。《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條規定：“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：（一）國防、外交等國家行為；（二）行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令；（三）行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定；（四）法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為。”由此可見，只有上述四種行政行為被排除在司法審查之外，延期拆遷許可不屬于上述情形中的任何一種。就事實上的可能性而言，對延期拆遷許可進行司法審查，從程序、事實和法律依據方面審查一個具體的延期拆遷許可行為是否具有合法性，對人民法院而言并不存在超越其審查能力的可能，也沒有技術方面不可逾越的障礙。那么，延期拆遷許可是否具有司法審查的必要性呢？所為司法審查的必要性，是指如果行政相對人對某一類行為不服，法律沒有為它提供司法審查之外的有效救濟途徑，只有進行司法審查，才能依法保障行政相對人的合法權益。有些行為不具有司法審查的必要性比如勞動爭議仲裁，法律已經為涉及勞動爭議的案件設置了仲裁這一司法審查之外的有效的救濟途徑；再比如刑事偵查行為，也不具有司法審查必要性。我國刑事訴訟方面的法律和國家賠償方面的法律已經為受到該類行為侵害的行政相對人提供了其它的救濟途徑。顯然，延期拆遷許可具有司法審查的必要性。房屋拆遷管理部門作出許可延期拆遷決定，行政相對人不服的，除了進行司法審查和行政復議之外，法律并沒有為行政相對人提供有效的救濟途徑。因此，筆者認為，對延期拆遷許可進行司法審查是必要的。我國有些地方對延期拆遷許可案件的受理與審判作出了統一規定。北京市高級人民法院為了統一全市法院行政審判執法尺度，針對北京市法院行政審判工作中存在的一些有爭議的法律問題，作出了解答，制定了《北京市高級人民法院關于行政審判適用法律問題的解答（三）》，針對“拆遷人在房屋拆遷許可證規定的期限內不能完成拆遷工作，向房屋拆遷管理部門提出延期拆遷申請，房屋拆遷管理部門予以批準的行為，是否屬于法院行政訴訟受案范圍？”這一問題，北京市高級人民法院的解答是：“拆遷人在房屋拆遷許可證規定的期限內不能完成拆遷工作，向房屋拆遷管理部門提出延期拆遷申請，房屋拆遷管理部門予以批準的行為，屬于行政訴訟受案范圍。”無獨有偶，二〇〇八年四月至今，筆者代理的安徽省太和縣某拆遷案件中，為了阻止房地產管理局的行政裁決行為，為拆遷當事人之間就拆遷補償的充分協商贏得時間，筆者代理被拆遷人提起一系列行政訴訟如賈某等訴太和縣房地產管理局拆遷行政許可糾紛案等。二〇〇九年六月，筆者嘗試就太和縣房地產管理局的延期拆遷許可決定提起行政訴訟，該案目前經阜陽市中級人民法院裁定由阜陽市潁上縣人民法院異地管轄。可以預言的是，在張揚法治的當代中國，拆遷當事人救濟權利的途徑將愈加寬廣，法院對延期拆遷許可類似案件的處理也將更加從容和寬容，讓我們拭目以待。
六 結語
房屋拆遷延期許可是房屋拆遷管理部門組織實施的具體行政行為，是與房屋拆遷管理部門行政管理職權相關的具體行政行為，是對拆遷當事人的權利和義務產生實際影響的具體行政行為，是具有司法審查可能性和必要性的具體行政行政行為，延期拆遷許可的上述特征決定了其具有可訴性。拆遷當事人對房屋拆遷管理部門作出的延期拆遷許可決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟。《房屋拆遷延期許可的可訴性實務研究》一文建立在筆者長期從事拆遷法律實務的實際基礎之上，結合我國有關拆遷的法律等現有制度性規定，對延期拆遷許可的可訴性進行了條分縷析，以期對我國房屋拆遷制度立法的完善、房屋拆遷訴訟司法環境的改善、拆遷當事人不服延期拆遷許可決定的救濟作出一些有益的探索。筆者拋磚引玉，不當之處，望讀者不吝指正。
【參考文獻】 參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社和高等教育出版社聯合出版，第144頁。
【作者簡介】呂國華，山東人，畢業于北京大學，法律碩士，北京專職律師，具有法律職業資格、企業法律顧問執業資格；律師執業證號：W0120061116312；主要業務方向：房屋拆遷等房地產法律實務，包括房地產征收、交易和建設等各個環節的法律事務。聯系電話：13811168718，電子郵箱：lvguohualawyer@126.com，QQ：545852153。
