[ 曾鈺菁 ]——(2009-8-25) / 已閱16501次
1、我國的檢察機關代表國家提起公益訴訟正是其行使法律監督權的表現，法律監督的目的就是要追求法律在全國范圍得以普遍統一的實行，保障社會成員的個體利益和公共利益不至于受到不法侵害。因此作為法律監督機關，按照這樣的性質提出公益訴訟，是理所當然的。
2、隨著我國法治化進程，檢察機關提起公益訴訟是對檢察職能的拓展，是對行政權的一定制約，是為了更好地履行法律監督的職能，有利于推動社會法治化進程。
3、《刑事訴訟法》第77條規定檢察機關提起刑事附帶民事訴訟的權利是其介入公益訴訟的法律依據。
4、公共利益侵權往往還損害某些個體成員或社會團體的利益，因此，個人或社會團體也有權提出公益訴求，但這不排除檢察機關介入公益訴訟權利。
本文認為，檢察機關介入公益訴訟是正當的，而相反地個人或社會團體提出公益訴訟的正當性應受到質疑。一般情況下，在公共利益遭受侵害時，個人或社團的具體利益也受到損害，他們可以通過代表訴訟或群體訴訟機制來使自身遭受的損害得到司法救濟。但這類訴訟實質不是公益訴訟。這從另一個層面也說明在沒有通過公益訴訟機制，個人或社會團體的利益仍能夠以其他訴訟機制來得以實現。現代的民事訴訟不再是純粹的個人利益之爭，往往還涉及到社會不特定群體的公共利益，在公共利益遭受侵害時，個人或社會團體多數是基于自身的利益而提出訴求，而不是真正代表公共利益。因此，作為國家公共利益代表——檢察機關提起公益訴訟更具有正當性。
三、理論與規范：檢察機關介入公益訴訟的正當性分析
國外許多國家建立了檢察機關介入公益訴訟的制度，但每個國家在具體的規范設計上存在的差異和不同也是明顯的。對我國公益訴訟制度的分析，我們應該根據中國社會、文化傳統等具體情況去研判。在現行體制下，亦即我國的現行憲政體制已具備正當性 的基礎上，本文展開對檢察機關介入公益訴訟的正當性分析。
（一）從檢察權產生之原理及規范進行分析。在民主制度的框架下，社會公共事務由公眾決定，意見相左時，則采取少數服從多數的形式決定公共事務。在此基礎上，通過投票選舉產生的代議機關來決定和管理公共事務，代表公眾利益。在我國就是通過人民代表大會這一民主機制來實現的。但是在對公共事務和公共利益的具體管理和維護則是通過由權力機關所產生的政府或其他國家機關來實施。根據憲法第62條、第133條的規定，檢察機關是由人民代表大會選舉的基礎上產生并對人民代表大會負責。檢察權是在“人民主權”原則的基礎上由代議機關產生，因此，由檢察機關代表公共利益是具有正當性的。作為行政權力機關的政府管理和維護公共利益也是基于上述之權力基礎。但在公共利益受到侵害時，行政權力機關不適宜作為公益訴訟的代表提起訴求是憲政的要求所致。
憲政的基本要求就是：人民主權、基本人權、權力制衡 。權利制衡在西方社會表現為“三權分立”，即立法權、司法權、行政權相互制衡，確保國家機關對社會的管理和控制達致平衡，社會成員的基本人權受到有效保障。而在我國則表現為人民代表大會制下的“一府兩院”架構，行政權、審判權、檢察權的相互制衡 。在這個架構體系下，行政權力機關最為龐雜，滲透到國家社會生活的每個角落，在管理公共事務和維護公共利益上起著核心的作用。審判權力機關在整個社會中處于特殊的地位，具有中立性，它是所有社會行為的最后矯正者。檢察機關是國家法律監督機關，它不直接管理公共利益，但卻擔負著監督和維護公共利益不受侵害的職能，在根本上檢察權是實現國家權力分力制約的目的要求。行政權力機關在管理公共利益，公共利益遭受損害往往就是因為行政機關的不當行為引起，此時要求行政權力機關來對侵害公共利益的行為提起公益訴訟顯然是不可取的。這就需要一個與行政權力機關形成權力制衡的機關來行使公益訴訟的權利，這一重任就落到了檢察機關的身上了。在現行權力分立的架構下，檢察機關行使公益訴權就顯得更為恰當。
雖然從本質上來講，在“人民主權”的觀念下，社會成員個體是權利或利益的最終歸屬，但是當這些個體同意或將權利和利益信托給國家后，它們就成了社會成員的共同利益追求，從而形成了公共利益，并超越了個體。因此，作為個人是無法也不能代表整個社會群體的公共利益，盡管它的后果也會對個體產生影響。個人或社會團體只是個體或團體的利益代表，在大多數情況下，個人或社會團體都是在受保障的私領域里行動，并追求實現他們的目的。在一些公益訴訟案件中，個人或團體均帶有明顯的私利性，即他們主要是為了維護自身的利益，獲得補償，一旦自己的利益得到滿足，他們并不在乎案件的最終結果。而為保障公共利益而提起公益訴訟，涉及面廣、程序繁雜、專業性強，所需要付出的時間、精力和成本也非個人或社會團體能夠負擔。檢察機關作為國家法律監督機關行使國家公訴職權，有國家財力保障和成體系的專業人員履行相應法律監督和訴訟職能。因此，從有效性方面來看，檢察機關行使公益訴訟權利更有利于保護公共利益。
（二）從公權與私權的角度進行分析。從古羅馬開始，大陸法系就有公法與私法的劃分，從而確立在私法領域意思自治的原則。這一原則強調私法領域要尊重當事人自身的意愿，充分保障個體行使權利的自由，國家權力不應過多干預。一些學者正是據此認為，涉及公共利益的侵權行為屬于司法領域，而檢察機關作為公權力機關介入私法領域沒有法理依據。這種觀點忽視了公私法劃分的相對性，特別是在新的形勢下自由主義的理論也受到挑戰 ，社會經濟生活呈現公法私法化與私法公法化的趨勢，公私法所規范的公私利益也不再是絕對化，公權適當介入私權領域已成為促進社會、經濟發展所必需舉措。而且公共利益侵權行為是否就屬于私法規范的領域本身就存在爭議。實際上，公益訴訟更多的還是體現出公法規范調整的特征，例如：環境保護、反壟斷等。因此，不能以私法領域的意思自治原則來非難檢察機關介入公益訴訟的正當性。
（三）從檢察機關職能的實踐角度進行分析。作為國家的法律監督機關，在司法實踐中，代議機關又賦予了檢察機關怎樣的監督權呢？憲法第131條規定:人民檢察院依照法律規定立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。憲法文本對檢察機關的法律監督權概括性的規定為檢察權。如果說檢察權包括公訴權、偵查權、抗訴權等，則可能沒有什么異議。但檢察權是否包含了公益訴權，就會有人質疑。
我們可以從實證的角度來理解和推證檢察權實際是包含了公益訴權。根據《人民檢察院組織法》第4條規定：“人民檢察院通過行使檢察權，……維護國家統一，維護無產階級專政制度，維護社會主義法制，維護社會秩序、生產秩序、工作秩序、教學科研秩序和人民群眾生活秩序，保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，……”這個條文闡釋了檢察權所的內容包含了對國家制度、秩序、財產的保護功能，其中對財產的保護當然包括了有形財產和權利性財產。《檢察官法》第8條規定：檢察官應當維護國家利益、公共利益，維護自然人、法人和其他組織的合法權益。檢察官法進一步明確了法律監督的內容包括了以某種方式來維護國家利益、公共利益等。以何種方式來維護國家公共利益？再來看《刑事訴訟法》第77條的規定：“……如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。”《刑事訴訟法司法解釋》第99條規定：“……有權提起附帶民事訴訟的人在第一審判決宣告以前沒有提起的，不得再提起附帶民事訴訟。但可以在刑事判決生效后另行提起民事訴訟。”法律明確了檢察機關有權提起民事訴訟。
從上述的推證，本文認為，檢察權與國家法律監督權是憲法文本上同質概念的不同表述形態，檢察權除了有公訴、偵查、抗訴等具體表現形態之外，實質也包含了通過民事訴訟方式保障國家公共利益的功能屬性，即提起公益訴訟的訴權。
四、結語
正是基于上述的回顧和分析，本文從公益訴訟的本源及現行法律規范的層面上對檢察機關介入公益訴訟的正當性問題進行合理的、拓展的闡釋，并力圖從不同的視角來推證作為法律監督機關的檢察院介入公益訴訟是正當的，也是必要的。由于筆者智識的局限性加以公益訴訟理論本身極為繁雜，本文不能對公益訴訟的所有問題進行詳盡的論述，導致闡述在一定程度上有局限性。然而，筆者還是期望能拋磚引玉，引起更多的學者對保障公共利益制度的關注。
參考文獻：
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廣東省梅州市梅江區人民檢察院 曾鈺菁
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