[ 劉建昆 ]——(2009-9-24) / 已閱6562次
城市公物警察權(quán)之分解研究：城市空氣
劉建昆
空氣對于人類的重要性也許毋庸解釋。需要解釋的是空氣在公物法上的公物法律地位。日本行政法傳統(tǒng)上認為空氣是無體物，而排除在公物之外；但是，在現(xiàn)代科學(xué)中，空氣的自然物質(zhì)屬性如體積，成分等得到明確人認識，因而不應(yīng)該囿于傳統(tǒng)，否認其公物屬性。空氣在傳統(tǒng)民法上不是物，因為他不具有直接的財產(chǎn)價值；但是行政法上的公物與民法上的物在外延上存在區(qū)別是可能的，例如德國法上還將公路上方的空間作為道路公物的組成部分。正是因為空氣具有提供公用和適用公法規(guī)則這兩個公物的根本性屬性，學(xué)者高家偉在譯著中指出：一些沒有明確產(chǎn)權(quán)歸屬但可供使用的物可能屬于“公物”，例如空氣、環(huán)境等。這是十分正確的。
一旦空氣作為法定公物，就同樣存在公物的管理、利用秩序、公物負擔(dān)和公物警察權(quán)保護的問題。我國大氣的公物警察權(quán)保護主要的由環(huán)境保護行政機關(guān)進行，但是公安部門和城管部門也具有一定的權(quán)限。公安部門主要是和人身強制和刑事司法意義上具有相關(guān)的公物警察權(quán)，城管部門的公物警察權(quán)則具有兩個不同的來源：
一是傳統(tǒng)的市容和環(huán)境衛(wèi)生行政即如道路清潔、垃圾清運和固體廢棄物處理時所涉及的空氣公物。因為城市垃圾的損害往往是多方位的，既有對城市設(shè)施的如道路本身的損害，同時存在對土地，水體，海洋、空氣等其他公物的損害。其中也可以看出，實定法中有一些公物警察權(quán)條款很難簡單化的指出所保護的公物——因為它實際上保護了多種公物。由于公物法的理論研究不足，失去理論指導(dǎo)的公物立法，往往籠統(tǒng)的稱為“市容”或者“環(huán)境”。實際上，如果加以耐心區(qū)別，這些條款所保護的對象還是可以分解為具體種類的公物的。
二是環(huán)保部門通過“相對集中”轉(zhuǎn)交給城管部門行使的行政處罰權(quán)。國家環(huán)保總局環(huán)發(fā)[2003]5號文件將下列違反《大氣污染防治法》的部分行政處罰集中給城管部門 ：
（1）第四十六條第（四）項 未采取防燃、防塵措施，在城市人口集中地區(qū)存放煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、砂石、灰土等物料的行政處罰；
（2）第五十六條第（三）項 未采取密閉措施或者其他防護措施，運輸、裝卸、或者儲存能夠散發(fā)有毒有害氣體或者粉塵物質(zhì)，造成城市大氣污染的行政處罰：
（3）第五十七條第一款 在城市人口集中地區(qū)焚燒瀝青、油氈、橡膠、塑料、皮革、垃圾以及其他產(chǎn)生有毒有害煙塵和惡臭氣體的物質(zhì)的行政處罰。
（4）第五十七條第二款 在城市人口集中地區(qū)內(nèi)露天焚燒秸稈、落葉等產(chǎn)生煙塵污染的物質(zhì)的行政處罰。
（5）在城市人口集中地區(qū)違章占道、露天經(jīng)營燒烤、大排擋，產(chǎn)生煙塵污染，依據(jù)《大氣污染防治法》第五十七條第二款應(yīng)當給予行政處罰的。
理論上比較有價值的是，環(huán)保總局的文件中還理論的闡述了在壞境保護領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)的分權(quán)標準“對環(huán)境污染危害較小，通過直觀判斷即可認定的環(huán)境違法行為，或者實施一次行政處罰即可糾正的環(huán)境違法行為，或者依法可以適用簡易程序?qū)嵤┨幜P的環(huán)境違法行為，通過相對集中行政處罰權(quán)，可以做到及時查處，及時糾正。 ”“有利于發(fā)揮綜合執(zhí)法隊伍的快速反應(yīng)能力，也要注意充分發(fā)揮環(huán)保部門專業(yè)執(zhí)法隊伍的技術(shù)優(yōu)勢。 ”也許這些文字，更值得城管隊伍深思自己的定位。
二○○九年九月二十二日
