[ 傅美容 ]——(2009-10-12) / 已閱21244次
我國行政復議制度的發展軌跡、現實弊端與未來展望
傅美容 姜明輝
摘 要 ：30多年的改革開放成就了我國行政法制建設的發展。行政復議制度作為一種重要的行政法律制度，經歷了一個不斷發展與完善的過程。本文全面回顧了改革開放以來我國行政復議制度的成長歷程，分析了當前我國行政復議制度的現實弊端，并對未來行政復議制度的完善作出了展望。
關鍵詞：行政復議制度；發展軌跡；現實弊端；未來展望
一、改革開放30多年我國行政復議制度的發展軌跡
改革開放以來, 隨著民主與法制建設的不斷發展，我國行政法制建設也取得了長足的發展。同其他法律制度一樣，行政復議制度也經歷了一個不斷發展與完善的過程。其每一個發展階段，都標志著我國行政復議制度的日益健全與完善，在依法治國和行政法治化的進程中發揮著重要的作用。
（一）行政復議制度的恢復階段
20世紀50年代，我國已有了行政復議制度，但沒有專門的立法。60年代至70年代后期，由于左傾冒進和法律虛無主義影響，加之“文化大革命”給我國社會主義法制建設造成的破壞，行政復議制度與新中國成立以來逐步建立并正在發展中的其他制度一樣，幾乎夭折。1978年底，黨的十一屆三中全會召開，總結了新中國建立以來正反兩方面的經驗教訓，在我國社會主義法制建設的歷史上第一次確認了法制在社會生活中的作用，提出了加強社會主義法制建設的戰略任務。[ 滕明榮．《行政復議法》對我國現行行政復議制度的新發展[J]．寧夏大學學報(人文社會科學版)，2000(2)：75．]行政復議制度作為社會主義法制建設的一項重要內容重新被提到議事日程上來， 并得到迅速發展，行政復議制度由此進入復興時期。據統計，至1989年4月4日《行政訴訟法》頒布以前，我國當時已有近百部法律、法規和規章對行政復議作了規定，其內容涉及公安、工商管理等20多種行政管理活動。行政復議作為一種制度具有的普遍性已經展現在人們面前。行政復議制度對維護公民、法人和其他社會組織的合法權益，加強行政機關自身的監督，樹立政府的形象，發揮了積極作用。但是，這一時期的行政復議具有以下缺陷：
第一，大多是原則性的規定，操作性差，而且每一部規范性文件只針對某一類型的行政行為規定不服可以申請行政復議，缺乏一部對行政復議的基本原則、范圍、管轄、程序等作出統一規定的行政復議基本法。
第二，行政復議的名稱不統一，有的稱申訴，有的稱復議，還有一些其他的稱謂。
第三，規定行政復議制度的規范性文件的效力層級高低不同，有的是法律，有的是行政法規，還有的是部門規章。
第四，各個規范性文件對各種行政行為不服申請復議的期限規定也不盡一致。
第五，在行政復議與行政訴訟的關系上，沒有一個概括和明確的統一規定，大部分采用復議前置的模式，極少數采用的是復議與訴訟選擇模式，而且對復議后可否行政訴訟，除了《外國人入境出境管理法》、《中國公民出境入境管理法》兩個出入境管理法明確規定不得再行提起行政訴訟外，其他規范性文件很少提及此問題。
（二）行政復議制度的規范發展階段
1989年《行政訴訟法》的頒布，對依法行政有很大的促進作用。為了配合《行政訴訟法》的實施，國務院于1990年頒布了《行政復議條例》。這個條例的頒布，標志著行政復議制度日趨成熟，改變了行政復議分散不協調的立法狀態，在行政法規的層面上實現了行政復議制度的系統化，行政復議的準司法功能特性已被認識和接受，行政復議制度開始向大一統方向邁進。
雖然《行政復議條例》向建立獨立統一的行政復議制度邁出了重大一步，對維護和監督行政機關依法行使職權，保護行政相對人的合法權益，發揮了積極作用。但是《行政復議條例》畢竟是《行政訴訟法》的配套制度，缺少獨創性和獨立性，在具體的實踐過程中存在不少問題，如受案范圍窄；申請復議的限制較多，公民、法人或其他組織申請復議不方便；由于法律責任不明確，有的行政機關應當受理而不予受理，甚至官官相護，對違法的具體行政行為該撤銷的不撤銷，對不正當的具體行政行為該變更的不變更；機構的不健全，人員的不到位，經費的不落實，難以保障復議制度的落實。據統計，在《行政復議條例》實施初期，各地的行政復議案件數量大增，不少地方甚至超過了行政訴訟案件。但是自1993年以后各地的行政復議案件就開始下降，在《行政復議法》頒布以前，再也沒有達到《行政復議條例》實施初期的水平。內中原因，除了行政機關的法治意識增強和其他客觀因素以外，行政復議制度的行政性過強，在制度設計上過于強調內部的自我監督，忽視糾紛的解決和相對人權益的保護無疑是最重要的因素。
（三）行政復議制度的進一步完善階段
在《行政復議條例》實施8年實踐經驗的基礎上，為了進一步發展和完善行政復議制度，全國人大于1999年4月29日通過并頒布了《行政復議法》，并于1999年10月1日施行。這部法律在立法宗旨上突出了對行政相對人合法權益的保護，也強化了對行政機關依法行使職權的監督。它的公布實施對于完善我國的行政復議制度具有重要的法律意義，標志著我國的行政復議制度正式擺脫了配套地位，提高了立法層次，以法律的形式實現了獨立和統一，成為與行政訴訟并列的行政救濟制度。這是我國民主與法制建設的又一重要成果，是我國政府在依法治國，依法行政方面邁出的有力步伐。與《行政復議條例》相比，《行政復議法》擴大了行政復議的受案范圍，進一步加強了行政復議制度在解決行政爭議方面的作用；拓寬了權利救濟的范圍；提高了行政復議主體的級別，增強了申請復議的選擇性；完善了行政復議的操作程序，更充分地體現了便民、高效原則；嚴格了行政機關不履行行政復議職責的法律責任，加大了監督力度。行政復議案件的辦理質量也得到了大幅度的提高，絕大多數的行政復議案件實現了“案結事了”，申請人不再向人民法院起訴，從而及時化解了一大批復雜的行政爭議，有效地維護了人民群眾的合法權益。
然而，從具體的制度運作來看，行政復議的實施情況并不是很好。從總體上看，行政復議案件的申請數量并未象人們所期待的那樣增長，2007年全國行政復議申請數量較前幾年有所下降。值得注意的是，同期的行政訴訟案件增長明顯，信訪中行政糾紛方面的案件也節節攀升。這在一定程度上反映出行政相對人對行政復議制度缺乏信任。同時，行政復議決定維持率極高，行政復議的公正性受到質疑。全國行政復議機關維持率大約一直在50%以上。另外，向人民法院提起行政訴訟的案件中，70%以上是沒有經過復議直接起訴的，這也從一個側面反映出行政復議的公正性是不被認同的。還有，行政復議效率低下、救濟效果相對滯后。由于受“行政化”指導思想的影響，很多地方用辦文的方式辦理復議案件，復議案件往往要經過多道程序的審批，等到最后的批示下發給承辦人，至少要白白花去半個多月的時間。
為了進一步完善行政爭議解決機制，進一步增強行政復議制度的可操作性，修補復議制度在糾紛解決機制方面的不足，2007年5月29日國務院頒布了《中華人民共和國行政復議法實施條例》（以下簡稱《條例》），自2007年8月1日起施行。《條例》共7章66條，以充分發揮行政復議制度在構建和諧社會中的作用為取向，其體系與我國基本國情相結合，體現了落實國家基本行政救濟制度和保護人民利益并重的精神。[王雅麗．《行政復議法實施條例》的制度創新[J]．河南教育學院學報(哲學社會科學版) ， 2007(5)：120．]《條例》的制度設計，在許多方面體現了實用和創新的鮮明特點，對我國行政救濟制度的發展以及民生的保護將會產生重大的作用。其創新集中表現在強化行政復議機構的建設，從組織上保證行政復議制度的有效運作；通過相關制度的健全和創新，暢通行政復議渠道；引入聽證制度，健全行政復議的審查方式；確立了行政復議權利告知制度；規定了復議中的調解和和解制度，行政機關的“有錯快改”制度等方面。
二、我國行政復議制度的現實弊端
盡管《條例》對行政復議制度作了深度完善，但囿于下位法無法根本彌補上位法的不足，我國的行政復議制度仍然存在以下弊端：
第一，行政復議機構缺乏應有的獨立性。行政復議的本質內涵決定了其必須由一個統一的具有高度獨立性的機構來實施復議行為。我國行政復議機構由政府法制機構或政府部門內設機構充任，缺乏一套統一和獨立的行政復議機構體系。這樣既不利于公正地進行行政復議，也不利于機構精簡。同時產生了各種缺陷：首先，不能公正地進行行政復議裁決。主持復議的行政機構完全聽命于所屬的行政首長，沒有自主決定權。其次，國家行政追求的最終目標就是提高行政效率，但是在行政復議這一體系中，由于沒有統一的復議機構體系，違背了行政機關的精簡效能原則，造成機構臃腫，加重了各級各類行政機關的負擔，造成了人員一定程度的浪費，不利于行政機關工作效率的提高。復議組織的超然、獨立是作出公正復議決定的重要保障。
第二，行政復議人員缺乏應有的專業性。行政復議人員以行政復議機關的名義具體審查復議案件并做出復議決定，應具有與其職責相應的專業知識和工作經驗，法律應嚴格規定行政復議人員的任職資格，保證復議人員盡職盡責，真正發揮行政復議制度的作用。實踐中行政復議案件種類繁多，牽涉面廣，行政復議人員若缺乏對法律精神、制度的宏觀把握，不熟識各種法律法規，很難擔此重任。各國均對行政復議人員任用資格作出嚴格規定，一般均要求精通法律，國外行政復議人員不少都是執業律師出身，有較高的專業水平和福利保障。但我國現行法律對復議人員任用資格無明文規定，許多復議人員都是半路出家，沒有接受過專門法律教育，同時具有一定專業水平的人員又感到無用武之地，有的甚至因堅持依法辦事而被調離，復議人員穩定性差，復議工作缺乏必要連續性。
第三，行政復議范圍仍然不夠寬泛，內部行政行為不能申請復議，公務員合法權益受到侵犯不能得到及時、有效的救濟。對可以申請復議的規范性文件只能同具體行政行為一同申請復議，不能單獨提起等。其實行政復議既然是行政系統內部進行復查復審，對復議范圍的規定應當比行政訴訟寬泛，不宜于人民法院審理的案件，都應當納入到行政復議范圍內。
第四，在審查方式上過于強調書面審查，存在不可避免的缺陷。省略了各方當事人對對方陳述事實與依據進行據實據理反駁的程序；忽視了糾紛各方程序上的權利，使復議結果的可信賴度降低。
三、我國行政復議制度的未來展望
為了更好地發揮行政復議制度促使行政機關依法行政，保護行政相對人合法權益的重大作用，充分實現行政復議制度立法宗旨，鑒于上述行政復議制度中的弊端，筆者對未來我國行政復議制度作如下展望：
第一，逐步設立獨立的行政復議機構。復議機構的獨立設置，不僅是各國行政行為審查機制的共同發展趨勢，也是我國加入WTO后面臨的現實要求。WTO規則所涉及的司法審查，只要求審查機構保持充分獨立性，并不排除審查機構具有形式上的某種行政屬性。增強行政復議機構的獨立性，可以參考美國的行政法官制度和韓國的行政審判委員會制度，考慮在縣級以上各級地方政府和國務院各部門設立獨立的不受本級政府和部門控制的行政復議委員會。復議委員會聘請約占復議委員會人員總數的1/2以上的專家擔任委員；讓專家委員參與所有“開庭審理”的案件。
第二，建立行政復議人員任職資格制度，確保行政復議人員的專業水平。毫無疑問，沒有復議機構的獨立地位，很難吸引有能力有志向的專業人員進入行政復議隊伍，但如果不能確保復議人員具有與職責相適應的專業水平，即使設立獨立的復議機構，也無法達到設立復議制度的本來目標。因此，對復議人員提出相應的專業要求與復議機構享有獨立地位同等重要。國外行政復議人員，一般都有相當法律水準，不少都是執業律師出身。[ 美國的行政法官就是為了解決行政爭端的繁瑣而產生的，并且行政法官都是從具有律師資格和有行政經驗的人員中選擇的。見王名揚．美國行政法[M]．北京：中國法制出版社，1995：453－456．]我國在設置相對獨立的復議機構的同時，應建立行政復議人員任職資格制度，由國務院法制機構統一組織全國的復議人員資格考試，提高復議人員的專業素質。同時在國務院法制機構設立復議人員管理機構，統一任免全國各省級行政復議委員會和國務院各部門的復議人員；在省級政府法制機構設立全省統一的行政復議人員管理機構，統一任免和管理全省各級行政復議委員會的復議人員。
第三，擴展行政復議的范圍。采用正面概括規定和反面列舉排除的方式界定行政復議的范圍，除其他法律有特殊規定以外，行政相對人和行政主體之間的所有行政爭議都可以申請行政復議，確立當事人對行政機關的大多數行為均可以申請行政復議的原則。同時把規章以下的規范性文件納入可以單獨申請行政復議的范圍。
第四，改革審查方式，修改以書面審查為原則，聽證審理為例外的規定，確立書面審查和聽證審理相結合的方式，采用概括規定和具體列舉相結合的方式明確聽證審理的范圍。完善聽證程序，對復議申請人的申請聽證權、法定聽證范圍以及聽證的具體程序作出明確的規定，確立行政復議聽證中的裁審分離和案卷排他性原則。
盡管我國現行的行政復議制度可能存在這樣或那樣的不足，并不如想象的那樣令人十分滿意，但應當肯定的是改革開放30多年來我國的行政復議法制建設取得了長足的發展，在依法治國和行政法治化的進程中發揮了重要作用。希望我國的行政復議制度不斷在改革中完善，在完善中趨向成熟。誠然，行政復議制度的完善是一個漸進的過程。它需要理論的指導，更需要實踐的檢驗。隨著我國民主法制建設的穩步推進，相信在我們的共同努力下，一定能夠把行政復議制度推上一個新的臺階。
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