[ 蔡武 ]——(2009-10-19) / 已閱20336次
略論當下國情中如何構建我國行政調解
蔡武
隨著我國建設服務型政府的步伐不斷加快，行政機關在處理各類糾紛中的作用越來越受到社會各界的重視，而相對大家比較熟悉的行政調解不管是從立法到司法，還是從應然到實然都存在很大的缺陷，有待于進一步對行政調解從理論立法和實踐執法進行強化，使之更好的化解社會矛盾和糾紛。我國歷史上就有行政調解，而且在實際當中其運用數量和次數遠遠遠超過了司法，只是在近代變法后，行政與司法才逐漸分離。到目前為止，對行政調解有重大突破性的全面性的研究成果尚不是很多，這也是我國到目前為止，尚沒有一部真正意義上的行政調解法原因。就我國目前的行政調解制度來說，存在不全面和不完善之處，給我國法治進程帶來了諸多問題，如訴訟觀念的極端化、訴訟案件數量激增使法院不堪重負等等。在新的社會形勢下，必須重視行政調解，不斷完善行政調解制度，充分發揮行政調解在化解社會矛盾、增進社會和諧方面的功能與作用。以人為本是構建社會主義的出發點和落腳點，而行政調解以尊重當事人的自主意思表示、自主選擇為基本前提的，行政調解充分肯定了當事人享有的權利價值。由雙方當事人自主決定以何種方式和內容來解決紛爭。只是在當事人雙方很難達成一致意見時，行政機關才居間說合、幫助雙方交換意見并且提供與糾紛相關的正確信息，或者在明確糾紛真正對立點的基礎上提供切實可行的解決方案，從而幫助當事人達成合意。在行政調解中，當事人有權在法律規定范圍內做自己的主人，自愿處分權利，而不必聽從行政機關的強制命令，這無疑是會在很大和度上提高當事人的權利意識。
一、行政調解的涵義
調解作為一種具有東方特色的一項糾紛解決機制在解決糾紛中有著重要地位，許多西方國家都對此進行過借鑒。西方社會自20世紀70年代起開始興起簡稱ADR（AlternativeDisputeResolution）的所謂“解決糾紛的另類選擇”運動，即一般意義上的非訴訟解糾方式，提倡重視糾紛解決的非訴訟方式，并作為司法改革的一項重要內容。 行政調解作為作為一種“東方經驗”在中國源遠流長，這種“東方”式的糾紛解決機制力求建構公共權力與公民權利間的平衡，具有主持調解的主體上的特定性、調解方式上的非強制性、調解形式上的準司法性以及調解協議效力上的非拘束性等特點。行政調解不僅有助于轉變政府職能、弘揚公民自治，更有利于矛盾的徹底解決，社會秩序的有效維護，卓有成效地彌補了司法審判制度的不足。在行政調解中應嚴格遵循雙方自愿合意，做到法、理、情相結合，尊重糾紛當事人訴權。
我國行政調解的歷史可以追溯到原始社會。當時人們之間的爭端由部族首領（現代意義上的行政主腦）按照原始社會的風俗、習慣，通過協商或者其他為糾紛當事方所認可的方式予以解決。而對于本氏族個別不遵守習慣的人，則是依靠社會輿論和社會道德力量，采取調和的辦法，使其歸順，認識錯誤，達到平息矛盾、排紛解爭、調整好相互之間關系的目的，以維持正常社會生活秩序和生產秩序。可以說，這就是行政調解的最初的原始形式。奴隸社會的行政調解與原始社會相比，在性質和內容上已經發生了變化，并且在官府調解（即相當于現代意義上的政府調解）之外還有民間調解（與現代意義上的人民調解很相似）的劃分。在我國周代專門設有“掌司萬民之難而諧和之”的“調人”之職，這可能是我國歷史上最早的設立的專職“行政調解員”了。春秋時期儒家學派創始人孔子也是積極提倡調解，其在做魯國司寇時就宣稱“聽訟，吾猶人也，必也使無訟乎。”進入封建社會后，統治階級為了推行禮治和道德教化，更加注重發揮行政調解的息事省訟功能。“鄉有三老，有秩、嗇夫、游繳。”其中嗇夫的主要職責就是調解爭訟。唐代的鄉里訟事，則先由里正、村正、坊正調解。而到了宋代，行政調解制度則正式得到法律確認并被引入司法程序，當然當時的行政調解含有行政干預的成份在內，要求地方官員“當以職務教化為先，刑罰為后”，“每遇聽訟，于父子之間，則勸息教慈;于兄弟之間，則勸以愛友。”行政調解被廣泛用于解決當事的民事糾紛，鄉里設社，社長負有調解職責即“諸論訴訟婚姻、家財、田宅、債負，若不系違法事重，并聽社長以量諭解免使妨廢農務，煩擾官司。”此后明朝的《教民榜文》和清朝的《大清民事訴訟法典》都有關于行政調解的規定。而在中國近現代，社會發生了巨大變革，中國共產黨在領導全國人民爭取獨立解放的同時，也大力推動了行政調解制度的發展。在我國新民主主義革命時期，革命根據地的基層人民政府就負有調解民事糾紛和輕微刑事案件的職責，特別是自1941年起，各根據地民主政權相繼頒布了適用本地區的有關調解工作的單行條例和專門指示，如《山東省調解委員會暫行組織條例》、《晉西北村調解暫行辦法》等，使調解工作走上了制度化與法律化軌道。
建國后，隨著民主與法制建設的不斷完善和加強，調解制度也走上了一條不斷完善和發展的道路。《中華人民共和國憲法》首先明確了人民調解委員會的地位，1989年國務院頒布的《人民調解委員會組織條例》和2002年司法部發布的《人民調解工作若干規定》，對人民調解工作的性質、任務和原則等作出了一系列的規定，確立了我國現行的人民調解制度。1991年頒布的《中華人民共和國民事訴訟法》將1982年《中華人民共和國民事訴訟法(試行)》規定的“著重調解”改為“自愿合法調解”，據此,確立了我國現行的訴訟調解制度。1999年頒布的《行政復議法》取消了1990年《行政復議條例》關于“復議機關審理復議案件，不適用調解”的規定，2007年頒布的國務院《行政復議法實施條例》明確規定兩種案件可以適用調解，從而最終在行政復議中也確立了行政調解制度。
所謂行政包括國家行政、社會行政和企業行政，我們在這里要論述的是國家行政，它是指一個國家的行政機關與該國的其他國家機關,政黨組織,群眾團體等之間權力關系及其制度的總稱，其核心是行政機關在政治體制中擁有的職權范圍和權力地位；而所謂調解，是指雙方或多方當事人之間發生權益糾紛，在第三者（即調解主持人）的主持下，通過第三者依照法律和政策的規定，對雙方當事人的思想進行排解疏導，說服教育，促使發生糾紛的雙方當事人，互相協商，互諒互讓，依法自愿達成協議，由此而解決糾紛的一種活動。它是排解糾紛，調整當事人之間關系的重要途徑，也是當前法律工作者要面對的一項經常性的工作。行政調解就是通過行政主體的主導使糾紛當事方在自愿意和合法的情況下解決糾紛，是使不同的利益主體之間趨于平衡，達到和諧一致的一種手段和方法。縱觀各種行政調解的定義可以看出，學者們一般都把行政調解的主體定位在國家行政機關，而將其他社會主體排除在外。
依照我國現行法律法規的規定和實踐經驗，筆者認為，行政調解，就是國家行政機關依照法律法規的規定，在其行使行政管理的職權范圍內，對特定的民、商事糾紛及輕微刑事案件在分清是非查明事實的基礎上，在糾紛當事方平等到自愿意的前提下，所進行的一種通過調而解紛的行政活動。行政調解的范圍應當包括民事領域的糾紛、商事領域的糾紛和情節輕微、危害不大的刑事自訴案件。
二、我國當前行政調解的現狀
我國尚沒有現行法律對行政調解進行專門的規定，有關行政調解的規定大多散見于《中華人民共和國民事訴訟法》、《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國行政復議法》等專門的程序法及其司法解釋和《中華人民共和國婚姻法》、《中華人民共和國道路交通安全法》、《中華人民共和國治安管理處罰法》等法律及《中華人民共和國行政復議法實施條例》、《人民調解委員會組織條例》、《醫療事故處理條例》、《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》等行政法規中。此外，《人民調解工作若干規定》、《交通事故處理程序規定》等規章中也有行政調解的相關具體規定。
糾紛所反映的是當事人間復雜的利益對立與矛盾，而不是簡單地此對彼錯的問題，機械地通過“法律規定+事實認定=處理結果”的方式作出裁斷并不利于妥當處理糾紛和化解矛盾。正由于訴訟機制的局限性，許多國家在承認和堅持司法最終解決糾紛的原則之下，大力發展訴訟外的糾紛處理機制。過去，我國的調解機制比較發達，現在仍有大量的調解，特別是行政調解機制存在。據不完全統計，當前僅法律、行政法規乃至部門規章中所涉及的行政調解規定多達40余項，除個別規定某些的行政機關可調解一般民事糾紛外，大部分則是以特定領域的民事糾紛為調解對象，涉及到資源權屬糾紛、電信糾紛、消費糾紛、知識產權糾紛、交通事故糾紛等等。行政調解在化解社會矛盾方面發揮著重要的作用。以一般民間糾紛的行政調解為例，司法行政機關和公安部門均在此方面負有相應的職責，而且大量普通的民間糾紛是通過行政調解得到解決的。這些糾紛主要日常生活中發生的，案情并不復雜，涉案金額一般也不高，不過數量龐大，處理妥當則可以及時化解民間矛盾，反之可能使矛盾不斷激化，進而引發民事訴訟乃至治安、刑事案件甚至群體性事件。
行政調解無論從其宗旨還是形式上都是以人為本觀念的最直接的反映，它是一種混合了情、理、法的糾紛解決機制，它不同于人民調解和法院調解，其存在有助于轉變政府職能，促進行政管理現代化，同時還有助于提高公民的權利意識，弘揚意思自治。尤其是在以人為本的今天行政調解作為非訴訟方式更具有其不可比擬的優勢。但是我國的行政調解目前卻存在著很多問題，其重要性常被人忽略，其本身的性質、效力、和具體程序存在更是存在很多問題，我國現行行政調解制度發展的不夠完善，這與其在我國整個調解制度中的重要地位不相符，不利于發揮行政調解化解糾紛、促進社會穩定的重大作用。我國現行法律制度關于行政調解的規定比較散亂，尚未形成制度化體系。同時，在行政實踐工作中，行政調解由于涉及到行政權力的介入，行政機關不易把握權力運用所要達到的合理性程度，導致行政調解工作在實踐中開展不力。因此，我國行政調解制度面臨著諸多亟待解決的問題，主要表現在以下幾個方面：
首先，行政調解的職能范圍不確定。在整個調解過程中，行政主體有可能獨立主持調解，起主導作用，也可能僅僅參與主持，起輔助或指導作用：如《中華人民共和國行政復議法實施條例》第50條規定由行政復議機關進行調解的情形及《中華人民共和國道路交通安全法》第74條規定對交通事故損害賠償的爭議，當事人請求公安機關交通管理部門調解等就是由行政機關主導主持進行的調解；而后者所指的行政主體參與并起輔助或指導作用的法律規定，主要是指關于行政調解與法院調解、人民調解的協作規定，如《人民調解工作若干規定》第9條規定司法行政機關依照本法對人民調解工作進行指導和管理。《中華人民共和國民事訴訟法》的相關規定較間接，該法第87條規定人民法院進行調解，可以邀請有關單位和個人協助。行政機關應屬于可受邀請的單位范疇。不過行政機關在此處是否履行了行政調解職能是一個存有爭議的問題。值得一提的是，《中華人民共和國行政訴訟法》第50條規定人民法院審理行政案件不適用調解。應該說該法中不適用調解的規定指的是人民法院不能主持行政糾紛雙方當事人之間的調解，但并未禁止由于另一行政機關對原告和被告之間的糾紛進行調解，從使而被告最終接受調解并向法院提出撤訴的情形。由這些散亂的法律規定可以看出，我國目前對行政機關在主持行政調解中的職能范圍尚未進行有效區分，也沒有作出具體法律規定。行政調解的職能范圍要么被界定得過寬，造成行政權力不恰當地介入法院調解或人民調解活動，造成行政權力的濫用；要么被界定得過窄，導致行政調解工作缺乏相應的法律依據，不利于其開展工作。由此也導致部分人對行政介入處理民事糾紛往往持反對、消極的態度。許多人認為，行政權力只能用于行政管理，而不能過多介入處理民事糾紛；應主要通過訴訟解決民事糾紛，否則便有違法治的原則，也會為行政權的濫用創造條件。該認識在實務界和學術界均有一定的影響。尤其是，近些年來在“維權”口號下，到法院討“說法”被過分地加以強調，并被作為衡量法制進步的重要標準。
其次，行政調解效力不明。行政調解不具有直接的司法執行效力使得調解效果受到極大的影響。行政調解所達成的調解協議僅相當于糾紛當事人之間就解決糾紛另行簽訂民事合同，在履行上主要依靠當事人的自覺。調解結束后，當事人反悔或者拒不履行調解協議的，只能將糾紛再次進行行政裁決或者仲裁或者訴訟程序。調解效力的有限性無疑會影響一部分糾紛主體通過調解處理其糾紛的積極性和信心，而傾向于直接將糾紛提交法院。這也在實際上影響了行政機關的積極性，而不愿在行政調解方面投入過多精力，最終影響到行政調解的質量，正是由此會逐漸導致了我國行政調解機制的萎縮。而且行政調解的這樣的不甚明朗的效力顯然也不利于社會誠信構筑。如果任何人都可以隨意反悔自己自愿簽署的調解協議而無需承擔法律上的責任，就會助長社會不良風氣，人們就會對社會誠信喪失信心，交易成本就會進一步增加。法院調解協議與及人民調解協議，我國法律法規和相應的司法解釋賦予其明確的法律效力。前者一旦生效，若一方不履行法院調解協議，另一方可以持調解書向人民法院申請執行。后者，相關司法解釋規定經人民調解委員會調解達成的、有民事權利義務內容，并由雙方當事人簽字或者蓋章的調解協議，具有民事合同性質。但對于行政調解的效力我國法律卻規定得并不明確。關于確定行政調解效力的問題，實際上要解決的問題是：當事人雙方經行政調解達成的協議具何種效力，行政調解需不需要制作行政調解書及行政調解書是否具有法律上的強制執行效力。行政機關在參與主持行政調解過程中實際發揮了兩個方面的作用：一個是協助、指導等輔助功能，另一是裁決判斷功能。而我國現行的法律制度在這兩個方面均沒有作出明確的規定。如果這些問題沒有獲得合理解決，在實踐工作中將不利于行政調解工作的開展，將使行政機關過于謹慎行使行政權力，不能為當事人提供更好的解決糾紛的方案，甚至認為當事人不愿執行行政調解協議有損于行政機關的威望，從而怠于行使行政權力。雖然，2007年頒布施行的《中華人民共和國行政復議法實施條例》對于行政復議調解書的效力作出了規定，但對于該規定是否具有法律上的強制執行效力尚未作出明確規定。
再次，行政調解程序缺乏制度上的保障。隨著《中華人民共和國民事訴訟法》、《人民調解委員會組織條例》、《人民調解工作若干規定》等法律法規的頒布及相關司法解釋的出臺，有關司法調解和人民調解的程序制度正逐步完善。而有關行政調解的程序規定則比較匱乏，大多體現為一些法律法規和部門規章中的抽象規定。行政調解的程序性規定還不夠健全。重實體、輕程序的問題也存在于行政調解機制中。在此方面，既缺乏行政機關進行行政調解的方法、時限等方面的具體規定，也缺乏如何在該機制中確保各方當事人的參與以保障其合法權益、確保糾紛處理公正性的相關規定。許多調解機制仍保留著較強的行政化色彩，只注重行政機關的單方性，而不重視糾紛當事人的參與，不顧及當事人的主張和理由。對于當事人而言，相關的糾紛處理程序缺乏必要的透明度和可預測性，容易導致當事人對該糾紛處理機制公正性等缺乏信心，影響該機制的親和力。從我國現行法律制度來看，行政調解程序規定得比較好的是交通事故損害賠償的行政調解程序。從《中華人民共和國道路交通安全法》到《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》，再到《交通事故處理程序規定》對公安機關交通管理部門如何進行交通事故賠償損害的行政調解作出了詳細的規定。然而這樣的行政調解規定在其他行政機關職能部門中并不多見。由于行政機關相對于發生糾紛的當事人在實際生活中處于較強勢的地位，如果不從行政調解程序上加強對于行政機關的規制，容易出現行政機關濫用行政權力，侵害當事人權益的情形。同時，在我國現行的調解制度中，行政調解并不是法定的訴訟前置制度。大多數情況下，法律賦予了當事人在行政調解和提起訴訟之間自由選擇的權利。由于缺乏行政調解程序上的規定，而作為行政機關管理職能之一的行政調解本身只具有單向服務功能，使得有些行政機或出于怕麻煩，或出于怕承擔責任，往往在工作中消極應對行政調解，要求當事人直接向人民法院起訴，這是違背我國全面建設服務型政府發展理念的。
最后，行政調解機制中有關行政調解組織的獨立性和專業性還有待提高。當前可以進行行政調解的各類行政機關中，絕大多數仍屬于普通的行政機關，這類行政機關既要履行相關的行政管理職責，又要調節處理相關民事糾紛。而實際負責調處糾紛的往往只是其中的有關職能部門，行政調解主持的人員也絕大多數是來自所屬的行政機關，法律法規通常僅要求聘請相關專業人員，但是聘請與否完全由有關機構自行決定；而且對于外部人員以及各類專業人士的比例也沒有硬性規定。
三、如何完善我國當前的行政調解
當代行政法的精神是利益一致、服務與合作、信任和溝通。公共利益與個人利益間的一致關系，是利益關系運動的重要成果之一公共利益與個人利益間的一致關系，是一定社會的公正價值的實現狀態和社會持續發展，秩序穩定的體現，是政府與公眾間相互信任與溝通、服務與合作的反映。政府與相對人之間的關系應該是一種和諧的關系，這種關系在行政訴訟中無法體現，在行政仲裁、行政裁決中也不易體現，只有在行政調解中，當政府為協調雙方當事人關系，穩定社會關系而調解時，就會即反映了政府的服務精神，另一又體現了相對人對政府的信任與合作，二者的溝通隨即實現并有可能進一步發展。
應當正確看待民事糾紛處理的行政介入的行政調解機制。強調該機制是以確保司法最終解決糾紛和有效控制行政權濫用為前提。行政權保障和實現公共利益和公共秩序的目標并不與保障公民的合法權益之間存在本質的沖突。行政機關介入處理民事糾紛同樣也是現代行政的重要內容。從這一點上講，民事糾紛處理的行政介入機制也是實現公共行政目的所不可或缺的。而且，通過該機制可以發揮有關行政機關的專業性，提高糾紛處理效果，合理配置訴訟資源，促進社會穩定和諧。應當注意加強行政調解機制中相關機構的獨立性和專業性。應當使行政調解機構相對獨立于相關的行政機關乃至糾紛當事人，以確保糾紛處理結果的公正性，消除當事人的戒備與抵觸心理。還應當適當吸收外部專家參與，并對人員的選配和比例設定明確的條件，如要求擔任相關工作的人員必須具備相關的工作經驗或閱歷，并且應當明確其任命程序。 要逐步細化行政調解程序方面的規定。要對行政調解的具體過程、時限乃至糾紛當事人的權利義務及調解機關的職權等做盡可能細致的規定。同時，在程序的具體設計方面，既要發揮相關行政機關依職權進行調查的優勢，又要發揮當事人的主動性和積極性，尊重當事人的主張和證明的權利。應當嘗試改進關于行政調解效力方面的規定。為了提高行政調解的適用效果，可以考慮參考韓國等的做法，對于特定領域的行政調解，在確保相關行政調解機構獨立性、專業性和調解程序公正性的基礎上，直接賦予該調解協議等同于法院調解的效力，即允許其具有執行力。當事人一旦自愿在調解協議上簽字蓋章，承諾接受調解結果，則不得再反悔。否則，對方當事人可以向法院申請強制執行。當然，也可以參考我國臺灣地區的做法，即當事人簽訂調解協議后，有關行政機關應將該協議送交有管轄權的法院，由法院依專門程序進行審核。經其審核無誤，便賦予其等同于法院調解的效力，允許其具有執行力。當然，設置上述制度的前提是進行行政調解的行政機關具有相應的獨立性和專業性，其調解程序一般而言能夠保障結果的公正性。
要充分認識行政調解的功能，并在此基礎上合理界定行政調解的職能范圍，并就不同范圍做出相應的具體法律規定。如前述，行政機關在參與主持行政調解過程中發揮了兩個方面的作用：一個是協助、指導等輔助功能，另一是裁決判斷功能。行政機關在發揮協調、指導等輔助功能時，應當加強與人民法院、人民調解委員會的協作職能。若人民法院進行民事調解時，邀請了相關行政機關進行協助，行政機關要充分發揮自己的調解作用協助法院工作，但不能干涉法院辦案的獨立性。同時，司法行政機關應進一步完善相關的工作制度，依照法律對人民調解工作進行更有效的指導和管理。另一方面，我國構建“服務型政府”的理念就是希望在合法的基礎上充分發揮行政權力的積極能動性為公民、法人和其他組織提供高效便捷的服務。因此行政機關在發揮裁決判斷功能時，應充分利用自己的專業知識和行政實踐工作經驗，為當事人提供高效、便捷的服務，有效地解決各種事故糾紛，保持社會穩定，同時節省有限的司法資源。
我國目前設定行政調解的法律規范主要集中在公安行政、醫療衛生行政、勞動行政、自然資源行政、環境保護行政、公共交通行政、商業行政、計量行政、郵政行政以及民政行政等領域。各種法律規范對行政調解的規定都很分散，不統一、不具體，操作性不強，導致在實踐中行政調解應有的功能沒有發揮出來。為適應構建和諧社會的需要，必須積極完善行政調解制度。為此，筆者提出以下幾點設想：
1、在規范層面為行政調解制度設定統一的法律依據，制定一部行政調解法。要從法律和制度上逐步完善行政調解程序制度。行政調解的完善離不開對于其程序的法律規制，而我國現行的法律制度對于行政調解程序的規定不足。我國現行法律制度對交通事故損害賠償的行政調解程序的規定方式較為合理，在實際應用中取得了很好的效果，因此可以其作參照，從法律到行政法規再到部門規章的漸進式規定對行政調解程序做出逐步細化的規定。同時承擔相關具體行政職能的行政機關在此基礎上可再制定出相應的工作制度以指導行政調解具體工作。這樣既能確保行政機關發揮行政權力的積極能動性為行政相對人服務，體現其專業性強和實踐經驗豐富的優勢，又能在嚴格的程序規定之下防止行政權力被濫用，發生侵害行政相對人權益的情形。而在完善行政復議調解制度方面，盡管新施行的《中華人民共和國行政復議法實施條例》對行政復議調解作出了一些規定，但要對行政復議實踐工作起到良好的指導作用仍需要在實踐中摸索出更加具體的工作模式。
可以看出，在我國訴訟并不是公民尋求救濟的最佳方式，它僅僅是一種迫于無奈的選擇，通過訴訟方式解決糾紛還不能被我國當前的倫理、現實狀況所完全接受，因而行政調解的存在便成為一種必要。《行政調解法》的出臺只是順應這種現狀的要求。目前我國行政調解制度并沒有統一的法律規定，對于行政調解的相關內容只是零散地規定在一些法律文件之中。這便導致我國的行政調解制度在法律規范上缺乏統一性。在遵循制定法傳統的我國，要有效發揮行政調解的作用，必須完善立法，增強行政調解在法律規范上的統一性。
制定“行政調解法”，對行政調解的原則、范圍、方式、程序、效力與法律責任等規定下來，這有利于緩解法院和各級政府信訪部門的工作壓力，可以彌補國家行政法制建設中的立法空缺，保障行政調解工作有效運行。
2、確立行政調解的原則。行政調解應該遵循以下原則：（1）合法原則。行政調解必須遵循法律、法規的規定，要受到法的理念與精神的支配，公平、公正地化解糾紛，有效地保護各方當事人的合法權益。（2） 自愿原則。其內容包括：一是當事人申請調解自愿；二是當事人是否達成協議以及達成何種協議自愿；三是行政機關在行政調解程序中不能介入任何強權的因素，必須完全尊重當事人的意識自治，為當事人自愿達成調解提供最大限度的便利。（3）效益原則。設立行政調解的一個重要目的就是其解決糾紛具有高效益的優點。因此，在行政調解中，必須避免調而不解等“和稀泥”現象的產生。
3、明確行政調解的范圍。
從社會發展的角度上看，行政調解的受案范圍應不僅包括公民與公民之間、公民與法人或其他組織之間發生的民事爭議，也應涵蓋了公民、法人或其他有關組織與行政機關之間發生的行政爭議。行政調解應針對民事案件、行政爭議案件和勞動爭議案件，對于民事案件、行政爭議目前本來就屬于調解的范圍，我們所要做的是對民事案件的范圍的擴大，只要認為行政機關有能力處理的案件，當事人向行政機關申請行政機關必須予以調解；而對于勞動爭議案件，目前多采用行政仲裁來解決，但是現實中通過仲裁來解決勞動爭議并沒有起到很好的效果，如果采用行政機關對其采用行政調解的單一方式，就容易體現行政法的人文精神，行政機關與當事人之間是服務與合作、信任與溝通的關系，如果采用行政仲裁就無法體現行政機關作為溫和的政府的一面，因此建議廢除行政仲裁，采用行政調解作為單一的處理勞動爭議案件。這也是以人為本對行政調解應有制度的要求。因此，行政調解的范圍應該具有廣泛性，包括與人身、財產有關的民事糾紛、部分行政糾紛（如內部行政糾紛、行政賠償與補償糾紛、非強制性行政行為引起的糾紛、行政自由裁量行為引起的糾紛），以及一些小型的刑事糾紛等，以盡可能地使多種糾紛能通過調解的方式有效地得到解決。從美國的經驗來看，其調解發展非常迅速，適用范圍也在逐步擴大。近年來，行政調解解決爭議范圍進一步擴大，對于有關消費者權益保護，租佃關系的民事爭議和小型的刑事案件等諸多糾紛均納入到調解的范圍之中。當然，行政調解也不是萬能的，行政調解的范圍也不是無限的，對于法律有專門規定的某些刑事爭議和行政爭議等，則不應納入行政調解的范圍，而應當按照專門的法律程序解決。
4、設置專門的行政調解機構。雖然人們在遇到糾紛時，眾多情形下會優先考慮請求行政機關的解決。但由于糾紛類別的不同，人們所訴求的行政機關也千差萬別，有的糾紛主體可能訴求于工商行政部門，有的糾紛主體可能訴求于土地行政部門等等。構建一種制度必須要具有社會基礎，而不能脫離現有的制度現實。因此，筆者主張在行政系統設置專門的行政調解機構，配備專門的行政調解人員。行政調解機構的工作人員必須具有專門的法律知識或較為豐富的社會經驗，這樣有利于提高行政調解運作的效率，推進行政調解向專門化、職業化的方向發展。此外，在行政調解的機構設置和案件管轄上，應堅持以基層為主的原則，以體現出便民的要求。
5、規范行政調解的運作程序。調解具有靈活性的特點，但靈活性并不代表就不需要程序。如果沒有程序的適當規制，缺乏最低限度要求的正當程序的保障，當事人也難于達到完全自由的合意的理想狀態，就不可能有公正與合法的調解結果，并可能出現有學者所說的“合意的貧困化”現象。對于行政調解程序的規定，一般認為主要包括以下幾方面：一是當事人的申請；二是受理；三是當面協商；四是達成協議；五是制作調解協議書。筆者認為，除了上述程序外，還應引入行政告知程序和聽證程序。所謂行政告知，是指當糾紛當事人向行政機關訴請行政調解時，該行政機關必須向糾紛主體說明行政調解必須注意的事項和正確途徑，不得置之不理和隨意拒絕。通過行政告知，使相對人明確行政調解的有關要求，幫助當事人正確地行使自己的權利，從而有效地保護當事人的權益。聽證程序是指行政機關在制作調解協議之前，聽取雙方當事人的陳述、申辯和質證，據此對當事人進行說服、勸告以引導其達成調解協議的一種程序。聽證程序的目的在于弄清事實、發現真相，給予當事人就爭議的事實表明意見的機會。另外，當事人還有權利聘請代理人參與調解。
6、規定調解時限，明確行政調解機構及其工作人員的法律責任。規定調解的時限，有助于保障調解的效率，結合我國的實際情況，可以將調解的期限規定為兩個月為宜。逾期不能達成調解的，行政調解機構可以終結調解，這樣有利于督促當事人合理地利用行政調解這種救濟方式，有利于消除久調不解而浪費資源的現象發生。責任是規范實施的保障，缺少了責任，程序、制度都不再牢靠。因此，應規定行政調解機構及其工作人員在行政調解中應該履行的義務及違背義務應該承擔的責任，并建立相應的追究責任的機制，以保障責任追究到位，促使行政調解機構及其工作人員真正服務于民，促進行政調解活動在人們所期盼的和諧社會的軌道上健康、有序地運行。
7、要明確行政調解的效力。在現實中因為行政調解存在非正式形式以及正式形式調解的效力存在瑕疵，調解達成后雙方或單方撕毀協議、不履行協議的事跡大量存在。這樣一方面浪費了執法資源，另一方面相對人的權益的保護就又遭受了一次挫折。因此，我們必須明確行政調解協議的效力。
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