[ 劉建昆 ]——(2009-10-22) / 已閱8433次
我國(guó)法規(guī)對(duì)城市沿街建筑管制過(guò)于嚴(yán)厲
劉建昆
韓國(guó)學(xué)者金東熙在介紹“公物的使用關(guān)系—鄰接居民的一般使用”中，談到：具有鄰接道路住宅或者商店的人，在其生活或者經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，對(duì)該道路的利用頻度和必要性當(dāng)然比一般人要大很多。基于這種事實(shí)，德國(guó)行政法對(duì)于道路或河川地鄰接居民，認(rèn)可了超越一般人對(duì)該公物的一般使用權(quán)的“高度的一般使用權(quán)”，這里稱為“鄰接居民權(quán)（Anliegersrecht）”，例如，在商店前道路上設(shè)置小規(guī)模的宣傳牌，或旨在進(jìn)行貨物裝卸的停車，旨在進(jìn)行建筑物的修理、擴(kuò)建的一定期間內(nèi)建筑材料的對(duì)方等行為。“其法理本身在韓國(guó)公物法中也可以得到認(rèn)可。”而他所依據(jù)的通說(shuō)，即德國(guó)學(xué)者沃爾夫的意見(jiàn)，道路沿線的居民有權(quán)不經(jīng)公物行政機(jī)關(guān)許可即進(jìn)行“加重的一般使用”。
數(shù)月前，《山東省城鎮(zhèn)容貌和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》征求意見(jiàn)。其中與城市道路沿線建筑物有關(guān)的條文甚多。從該草案條文看，絕大多數(shù)是禁止性條款和義務(wù)，而沒(méi)有賦予沿線居民額外的一般使用權(quán)。在全國(guó)，恐怕不是個(gè)別的立法這樣規(guī)定。例如：
第十一條 對(duì)城鎮(zhèn)道路臨街建筑物改建臨街門窗和進(jìn)行外部裝修的，應(yīng)當(dāng)符合城鎮(zhèn)容貌標(biāo)準(zhǔn),并依法辦理相關(guān)手續(xù)。有關(guān)部門在辦理相關(guān)手續(xù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)征求城鎮(zhèn)容貌和環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門的意見(jiàn)。
任何單位和個(gè)人不得在建筑物頂部堆放雜物或者搭建臨時(shí)棚屋。
第十二條 城鎮(zhèn)主要道路臨街和景觀區(qū)域內(nèi)的建筑物、構(gòu)筑物、雕塑和其他設(shè)施的所有者、使用者或者管理者，應(yīng)當(dāng)保持建筑物、構(gòu)筑物、雕塑和其他設(shè)施完好、整潔，并按照所在地人民政府規(guī)定的時(shí)間、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修整、清洗、粉刷。
第十三條 在城鎮(zhèn)道路臨街建筑物的外部墻（窗）體上或者陽(yáng)（平）臺(tái)的護(hù)欄上，不得吊掛雜物、晾曬衣物。
對(duì)城鎮(zhèn)道路臨街建筑物外走廊、陽(yáng)（平）臺(tái)進(jìn)行封閉的，不得超出建筑物外墻面，其外型、規(guī)格、色彩應(yīng)當(dāng)符合城鎮(zhèn)容貌和環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門的規(guī)定。
在城鎮(zhèn)道路臨街建筑物外部安裝空調(diào)、太陽(yáng)能熱水器、防盜網(wǎng)、遮陽(yáng)罩，應(yīng)當(dāng)符合城鎮(zhèn)容貌標(biāo)準(zhǔn)。
第十四條 城鎮(zhèn)主要道路兩側(cè)的建筑物前，應(yīng)當(dāng)選用透景、半透景的圍墻、柵欄或者綠籬、花壇、草坪等作為分界。
城鎮(zhèn)道路兩側(cè)的單位應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)有的封閉式實(shí)體圍墻逐步進(jìn)行改造。
第十八條 禁止在城鎮(zhèn)道路及兩側(cè)和公共場(chǎng)地堆放物料，搭建建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施。
確需在城鎮(zhèn)道路及兩側(cè)和公共場(chǎng)地臨時(shí)堆放物料，搭建臨時(shí)性建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)向城鎮(zhèn)容貌和環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門提出申請(qǐng)，經(jīng)審查同意后方可按照有關(guān)規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)。
第十九條 城鎮(zhèn)主要道路兩側(cè)的經(jīng)營(yíng)者，不得超出門窗外墻擺賣經(jīng)營(yíng)、堆放雜物。
禁止在城鎮(zhèn)道路兩側(cè)的護(hù)欄、線桿、樹(shù)木、綠籬等處晾曬衣物或者吊掛物品。
王名揚(yáng)先生在介紹法國(guó)公產(chǎn)法時(shí)也提到了“沿途居民的道路便利權(quán)利（les aisances de voirie）”，即公產(chǎn)對(duì)鄰地不動(dòng)產(chǎn)所負(fù)擔(dān)的義務(wù)，主要是公共道路對(duì)沿途不動(dòng)產(chǎn)所有者負(fù)擔(dān)某些義務(wù)，如進(jìn)入權(quán)（包括停車權(quán)）、眺望權(quán)、排水權(quán)等。盡管詳細(xì)內(nèi)容可能與德國(guó)不完全相同，但是基于這種權(quán)利“行政機(jī)關(guān)警察權(quán)的行使受到道路便利權(quán)的限制”這一基本道理是相同的。
反觀我國(guó)的立法，基本上沒(méi)有相應(yīng)的授權(quán)條款，反而對(duì)于沿線居民課以眾多義務(wù)。這些義務(wù)盡管有些是合理的，例如“城鎮(zhèn)主要道路兩側(cè)的經(jīng)營(yíng)者超出門窗外墻擺賣經(jīng)營(yíng)”在德國(guó)法上也不是“鄰接居民權(quán)”或者“加重的一般使用”的內(nèi)容。但更多的甚至有過(guò)度干預(yù)居民私權(quán)的嫌疑。而對(duì)于違背上述義務(wù)的，在動(dòng)用公物警察權(quán)進(jìn)行干預(yù)時(shí)也沒(méi)有相應(yīng)的但書(shū)條款。例如：“未經(jīng)批準(zhǔn)擅自在城鎮(zhèn)道路及兩側(cè)或者公共場(chǎng)所堆放物料，影響城鎮(zhèn)容貌的，處以500元以上5000元以下罰款”，這樣的條款，不區(qū)分沿線居民與非沿線居民，適用同樣的許可和處罰，是不符合公物法上的法理的，與我國(guó)《物權(quán)法》上的相鄰關(guān)系原則也是相悖的。
二○○九年十月二十一日
