[ 劉建昆 ]——(2009-11-4) / 已閱16329次
從日本國土交通省的職權看公物的范疇
劉建昆
國土交通省（MinistryofLand,Infrastructure,TransportandTourism）是日本的中央省廳之一，在2001年的中央省廳再編中由運輸省、建設省、北海道開發廳和國土廳等機關合并而成，國土交通省的工作人員數僅次於防衛省（因防衛省包含自衛隊），在日本的中央政府各機關人員編制中排名第二。
目前學術界一般認為，現代國家已經進入給付行政時代，除了財政上的支付或者給付外，給付行政的一個重要方面是，國家提供和掌管了大量行政法上的自然公物和人工公物，這些公物大部分是公共用公物，也有一部分是機關用或公務用公物。日本國土交通省的業務范圍包括國土計劃、河川、都市、住宅、道路、港灣、政府廳舍營繕的建設與維持管理等，大致相當于中國國土資源部、交通部、住房和城鄉建設部甚至環境保護部等的全部或部分職能。從日本的機構改革中看出，日本的國土交通省實際上是公物法上行政公物的最主要管理機關，其管理的內容包括公物的建設、供給公用、養護負擔、利用秩序、公物警察權等各方面。由于日本的一些公物在經營上采取了公營造物（事業單位）或民營化措施，使得公物制度變的比較復雜。大致來說公物范疇包括：
一、國土。日本的國土公物行政管理并非是從所有權的角度，而是從開發利用和保護的角度。這與公物理論定義中“公共使用”“公物警察”是基本一致的。日本國土開發利用基本法有《土地利用計劃法》（1949年）、《國土綜合開發法》（1950年）、《國土利用計劃法》（1974年）和《土地基本法》（1989年）；土地利用方面的法律有《土地改良法》（1949年）、《國土調查法》（1951年）、《國土調查促進特別措施法》（1962年）、《土地征用法》（1952年）、《關于取得公共土地的特別措施法》（1962年）、《地價公示法》（1969年）和《關于推進公有地擴大的法律》（1972年）等。國土保全方面的法律還有《森林法》（1951年）、《防沙法》（1955年制定）、《治山治水緊急措施法》（1958年）、《河川法》（1964年）等；《水源地域對策特別措施法》（1973年）和《水資源開發促進法》（1961年）等。
二、海洋。2007年4月，日本《海洋基本法》和《海洋建筑物安全水域設定法》以絕對多數獲得通過。按照新的《海洋基本法》，要新增設“海洋大臣”一職。此前，對于涉及海洋領域的事務，日本政府內部一直是多頭管理，涉及8個省廳。比如，經濟產業省負責海洋資源開發，農林水產省負責漁業，國土交通省負責海上保安和港口建設維護等。
三、河川和水資源。日本水資源管理的法律框架可以分為五個領域：（1）水資源開發的總體規劃；（2）與水資源相關設施的開發建設，包括政府補貼的建設項目；（3）水權和水交易；（4）水務企業的運營和管理，包括私營部門通過簽訂合同參與運營和管理的企業；（5）水環境保護。相關法律為《河川法》《供水法》《污水法》《水污染防治法》等。
四、自然公園、名勝風景區。日本頒布了以《自然保護法》、《自然公園法》、《文化財產保護法》為代表的16項國家法律，形成了日本自然保護和管理的法律制度體系。日本1957年《自然公園法》，將國立公園、國定公園、都道府縣立自然公園，統稱為“自然公園系統”，成立之目的在于“為保護優美的自然風景地區，增進其利用，并提供為國民的保健、休養及教育感化”，分為以下三種公園：第一級：“國立公園”，由環境省大臣指定，并由中央管理。第二級：“國定公園”，是略次于國立公園之自然風景地區，相當于臺灣的交通部觀光局國家風景特定區，系由環境省大臣依據都道府縣之申請而加以指定，但由都道府縣管理之。第三級：“都道府縣立自然公園”，是次于國定公園，代表都道府縣特性之自然風景區，由都道府縣指定，并自行管理。
五、道路。道路是日本行政學上的重要公物。日本公路建設與管理相關的法律法規體系大體分為兩個層次：一是由國會通過的法律條文。主要有：《道路法》（1952年法律第180號）《道路整備緊急措施法》（1958年法律第34號）、《公路建設特別措施法》（1956年法律第7號）、《日本道路公團法》（1956年第6號）等。二是由政府或中央各省部頒布的政府令或省令。這類政府令或省令，都是以國家頒布的法律為依據，將國會通過的相關法律條文細化，制定一系列責權利明確、具有較強操作性的法律法規實施細則或施行令等。目前主要有：《公路構造令》、《公路構造令實施規則》、《公路建設特別措施法施行令》、《公路建設特別措施法實施規則》、《公路法施行法》、《公路法實施規定》、《關于公路維修法實施政令》等。在上述諸多的法律法規與政省令中，《公路法》是基本法，《公路構造令》是最為重要的政省令。
六、鐵路。日本由于民營化也就是企業化正在進行，鐵路的公物屬性正在減弱甚至將來可能完全退出公物領域。為實行國鐵民營化，日本在1986年12月同時頒布了8部統稱"國鐵改革關連法"的法律并廢除了4部舊法規。國鐵改革關連法包括《日本國有鐵道改革法》、《旅客鐵道株式會社及日本貨物鐵道株式會社法》(簡稱JR會社法或JR公司法)、《新干線鐵道保有機構法》、《日本國有鐵道清算事業團法》、《促進日本國有鐵道希望退職職員及日本國有鐵道清算事業團職員再就業法》、《日本國有鐵道改革法等施行法》、《地方稅法及國有資產等所在市町村交付金和納付金法的修正法律》和《鐵道事業法》。廢除的法規有《地方鐵道法》、《日本國有鐵道法》、《鐵道公安職員職務法》和《關于鐵道公安職員從事犯罪調查時適用于刑事訴訟規程的規定》。此前，日本國鐵的建設與經營依據《日本國有鐵道法》，而私鐵則依據《地方鐵道法》。1986年頒布的日本《鐵道事業法》根據"上下分離"的原則把"鐵道事業"分為3種：①既擁有鐵道設施又從事運輸的最通常的鐵道企業；②借用他人的鐵道設施從事運輸的鐵道企業；③自身不從事運輸，將自己建設的鐵道設施以一定價格轉讓給他人，或自己擁有鐵道設施讓他人的列車在自己的線路內運行以收取通行費。得到國土交通省許可從事上述3種鐵道事業的團體稱作“鐵道事業者”，相當于鐵路企業。
七、港灣。日本《港則法》（The Law of Port Rules），指日本為謀求港內船舶交通安全與港內秩序而制定的法律。1948年7月15日公布；自公布之日起，不超過60日內，由政令規定的日期起施行。1983年5月26日進行修訂。共8章45條。其中水路的保全主要是公物警察權條款。（1）任何人均不得在港內或港界外1萬米以內的水域拋棄沙石、廢油、煤渣、磚瓦、垃圾及其他類似廢物。在港內或港界附近裝卸煤、石、磚及其他有散落危險物品時，應采取必要的措施。（2）在港內或港界附近因發生海難而阻礙其他船舶交通時，遇難船之船長應采取設立標識及其他預防危險的必要措施。（3）對港內或港界附近的漂流物、沉浮物及其他物件，有礙船舶交通時，港長得命令該物所有者將其排除。日本的港灣法上也包含了一些利用上的交通安全規則等。
八、航空。在德國法上，大氣因《航空法》被認為是法定公物種類。處于行政機關掌控和保護的下航空設施也應該屬于行政公物。依據日本航空法施行細則第75條：“機場包括陸上機場、陸上直升機飛行場、水上機場以及水上直升機飛行場等四種”。但目前尚未設置有水上直升機飛行場。依據飛行場設置的目的，可區分為公用直升機飛行場和非公用直升機飛行場等兩大類。此外依設置點之不同，還可區分為地表直升機飛行場以及屋頂直升機飛行場（在航空法稱為“結構物上直升機飛行場”）等兩類。其中公用直升機飛行場：非為特定對象設置的直升機飛行場，任何人皆可利用。均由地方公共團體來設置與管理，并訂定各自的管理規則。
九、城市建設領域的公物
城市建設方面的法律有《都市計劃法》（1968年）《都市公園法》（1956年）、《下水道整備緊急措施法》（1961年）、《都市公園整備緊急措施法》（1962年）《都市綠地保全法》《廢棄物處理設施整備緊急措施法》和《住宅建設計劃法》（1966年）等。大城市改造方面的法律有《首都圈整備法》（1956年）、《近畿圈整備法》（1963年）、《中部圈開發整備法》（1966年）等。另外還有其他地方開發方面的法律：《北海道開發法》（1950年）、《東北開發促進法》（1957年）、《九州地方開發促進法》（1959年）、《北陸地方開發促進法》（1960年）、《中國地方開發促進法》（1960年）、《四國地方開發促進法》（1960年）、《城市振興開發特別措施法》（1971年）和《多極分散型國土形成促進法》（1988年）等。振興特定地區的法律有《特殊土壤地區防災及振興臨時措施法》（1952年）、《海島振興法》（1953年）、《大雪地區對策特別措施法》（1962年）和《山村振興法》（1965年）等。
十、保障性住房。我國的廉租房其實也具有行政公物的屬性，在其利用和保護等基本問題上適用行政法上公物法的基本原理。日本也存在“公營住房”的政策。1951年日本出臺公共“廉租房”政策，中央政府對低收入者提供租房補貼，而主要建造和維修監管責任則由城市或地方負責。
二○○九年十一月三日
