[ 張智濤 ]——(2009-11-9) / 已閱18534次
人民法院訴訟費用管理制度的變遷與改革
張智濤
一、改革開放以來我國訴訟費用管理制度的發展與變遷
建國伊始至1984年之前，我國曾經歷了一個長達30余年的訴訟無償時代。1984年，最高人民法院依據《民事訴訟法（試行）》頒布了第一個全國統一適用的《民事訴訟收費辦法（試行） 》，1985年9月20日最高人民法院、財政部印發《關于法院業務費開支范圍的規定的通知》（法（司）發[1985]23號），用以規范法院內部的財務管理。
1989年，最高人民法院又以《人民法院訴訟收費辦法》代替了《民事訴訟收費辦法（試行） 》。同時，為了配合《人民法院訴訟收費辦法》的實施，加強訴訟費用的管理工作，最高人民法院聯合財政部頒布了《關于加強訴訟費用管理的暫行規定》（法（司）發〔1989〕25號）。訴訟費用管理是法院財政制度的重要內容，它與訴訟費用征收制度和法院經費保障問題密切相關，因此，我們以該規定作為研究法院訴訟費用管理制度的一個起點。
（一）1989年-1996年訴訟費用管理制度
1989年9月18日最高人民法院聯合財政部頒布了《關于加強訴訟費用管理的暫行規定》（法（司）發〔1989〕25號）。《關于加強訴訟費用管理的暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》）該規定基本上構建起了1989年到1996年期間的訴訟費用管理制度：
第一，訴訟費用坐收坐支制度。根據《暫行規定》，各級人民法院依法收取的訴訟費用屬于國家規費。考慮到當時的財政困難，撥給法院的業務經費還不能完全滿足審判工作的需要，法院依法收取的訴訟費用暫不上交財政，以彌補法院業務經費的不足。
第二，高級人民法院統籌制度。根據暫行規定，地方各級人民法院所收的訴訟費用，可按一定比例上交給高級人民法院，用以統一購置必需的業務設備和適當補助其它困難地區法院的業務經費。
第三，財務監督制度。根據暫行規定，各級人民法院對于訴訟費用的收支，應接受財政、審計部門的監督。并定期向上級人民法院和同級財政部門報送訴訟費用收支等情況。
（二） 1996年-1999年訴訟費用管理制度
1996年1月16日，財政部、最高人民法院聯合發布《人民法院訴訟費用暫行管理辦法》（財文字[1996]4號 ），該辦法自1996年1月1日起實行，《關于加強人民法院訴訟費用管理的暫行規定》同時廢止。 《人民法院訴訟費用暫行管理辦法》（以下簡稱《暫行管理辦法》）的實施標志著我國法院財政制度進入新的階段。
《暫行管理辦法》明確規定，訴訟收費制度是我國一項重要的司法制度。該辦法在訴訟費用的收取、訴訟費用的使用和管理、訴訟費用的監督和檢查三個方面對1989年以來形成的訴訟費用管理制度都有較大的改變和發展。
第一，訴訟費用的收取制度
《暫行管理辦法》明確規定各級人民法院收取訴訟費用，要嚴格按照國家統一規定執行。任何部門和單位均不得另行制定收費辦法，不得自行增加收費項目、擴大收費范圍、提高或降低收費標準。訴訟費用的緩交、減交、免交，由主管院長批準；訴訟費用的收取實行確定收費部門（即審判業務部門）同具體收費部門（即財務部門）相分離的原則。這些規定基本上搭建起我國訴訟費用收取方面的基本框架。
第二，訴訟費用的使用和管理制度
《暫行管理辦法》開始在訴訟費用領域實行“收支兩條線管理”，收取的訴訟費用扣除該案必要的辦案費用支出后，應按期將結余及時上交同級財政專戶，由財政部門按核定的數額撥付，并與預算內資金結合使用。《暫行管理辦法》對訴訟費用的使用范圍作出規定，訴訟費用主要用于補充辦案所需業務經費和事先征得同級財政部門同意的其他支出。《暫行管理辦法》對訴訟費用使用的審批制度，訴訟費用收取和使用情況的審核制度作出規定。在沿用《暫行規定》的高級人民法院統籌制度外，又規定了最高人民法院統籌制度。
《暫行管理辦法》在《暫行規定》的基礎上進一步強化了訴訟費用的監督和檢查制度。
這一時期訴訟費用管理制度最大的變化，就是訴訟費用坐收坐支制度向訴訟費用收支兩條線制度的轉變。這種變化是在國家財政管理制度改革的大背景下發生的。隨著市場經濟的發展和各方面改革的深入，政法部門將行政性收費和罰沒收入的數字報財政，坐收坐支，實行“一條線”管理的制度暴露出很多弊端。“從法院系統看，一些法院不嚴格執行訴訟費收費和管理規定，隨意提高收費標準、擴大收費范圍、難度小的案件愿意受理，難度大的案件不愿意受理；訴訟標的大的案件搶著辦，訴訟標的小的案件拖著辦。有的接受當事人的贊助，對幫助過法院建設的當事人給予”關照“。而經濟、民事案件審理和執行中與當事人同吃、同住、同行的“三同”行為，更是嚴重損害了審判機關的聲望和信譽，對公正審判有百害而無一利。這些行為既是對司法權的扭曲，又是對財政權的沖擊。” 司法的本質精神是公正，公正是司法的靈魂，法院是公正的殿堂，法官是公正的化身。法院的基本職責就是公正司法。如果不實行收支相分離的辦法，而是采取坐收坐支訴訟費，彌補經費不足，必然造成法院利益與部門利益、地方利益交織在一起，導致利益驅動，損害司法正義。實行“收支兩條線”管理，能夠在一定程度上避免地方利益、部門利益對司法行為的干擾，從制度上為公正司法提供有利條件，維護國家法制的權威和尊嚴。
1998年12月3日，財政部聯合國家計委、監察部、高法院、高檢院、公安部、國家工商局發布《關于進一步加強落實“收支兩條線”規定工作的通知》（財公字[1998]267號 ）。該通知確立了貫徹落實“收支兩條線”的兩個標準，一是法院、檢察院、公安和工商行政管部門落實“收支兩條線”規定的標準； 二是財政部門落實“收支兩條線”規定的標準。這一年，財政部、監察部、公安部、最高人民檢察院、最高人民法院、國家工商行政管理局等六部門聯合召開全國電視電話會議，對貫徹落實“收支兩條線”工作進行專項部署。為了做好全國法院貫徹執行“收支兩條線”規定的工作，最高人民法院印發了肖揚院長在落實“收支兩條線”規定全國電視電話會議上的發言和《關于認真貫徹落實“收支兩條線”規定的通知》，表明了我國法院實施“收支兩條線”的決心，對具體實施辦法作出部署。同時，為《人民法院訴訟費用管理辦法》的出臺埋下伏筆。
（三）1999年以來的訴訟費用管理制度
1、“收支兩條線 ”的進一步落實
1996年制定《人民法院訴訟費用管理暫行辦法》（以下簡稱1996《暫行辦法》）時，“收支兩條線”還處在政策意識的層面，實踐中處于探索狀態，尚未完全成為一項制度實踐。為認真貫徹落實中央關于“收支兩條線”管理的決定，改進和加強人民法院訴訟費用的管理，更好地促進法院業務建設，1999年7月22日，財政部和最高人民法院聯合發布《人民法院訴訟費用管理辦法》（公字[1999]406號 ）。該辦法自1999年10月1日起施行。原《人民法院訴訟費用暫行管理辦法》（財文字[1996]4號）和《關于最高人民法院集中部分訴訟費用的實施辦法》（法字[1996]81號）同時廢止，標志著我國訴訟費用管理制度又進入一個新的階段。1999年《人民法院訴訟費用管理辦法》（以下簡稱1999《辦法》）在1996年人民法院訴訟費用管理辦法的基礎上，進一步落實、細化了“收支兩條線”制度。該辦法明確規定，各級人民法院依法收取的訴訟費用，屬于國家財政性資金，訴訟收費制度是我國的一項重要司法制度。在訴訟費用的收取、訴訟費用的管理和使用、訴訟費用的監督和檢查方面都有新的發展。
第一，訴訟費用收取制度
按1996《人民法院訴訟費用管理暫行辦法》（以下簡稱1996《暫行辦法》）的規定，審判業務部門確定收費的適用標準和具體數額后，由法院財務部門統一收取。1999《辦法》明確規定訴訟費用的收取實行收繳分離。人民法院按照受理案件適用的訴訟費用標準確定具體數額后，以書面形式通知當事人繳納訴訟費用；當事人憑人民法院開具的交費通知到指定銀行交費，并以銀行開具的收據作為已預交訴訟費用的憑據，到人民法院換領訴訟費用專用票據。按1996《暫行辦法》的規定，人民法庭收取訴訟費用指定專人負責，定期將收取的訴訟費用和收費票據一并上交基層法院即可。1999《辦法》規定，人民法庭收取訴訟費用，也要實行收繳分離。個別不便由指定銀行收取訴訟費用的特殊地區，可由人民法庭直接代收，但需經省級財政部門和高級人民法院批準。
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