[ 熊偉 ]——(2009-12-23) / 已閱21449次
行政復議制度與觀念沖突之我見
熊偉
自1991年1月1日《行政復議條例》實施以來的十余年間，行政復議工作除了《行政復議條例》和《行政復議法》實施之初稍微“熱”一點外，長期以來多數地區皆是門庭冷落，無人問津。且不說普通老百姓不了解行政復議的性質和作用，就連行政機關領導也很少過問這項工作，見諸于新聞媒體的行政復議工作消息報道更是寥寥無幾，難怪乎曾經有人認為行政復議制度功能萎縮，名存實亡。但是，這項制度對于限制行權的過分膨脹，促進行政機關依法行政，保護公民、法人和社會組織的合法權益，確實有著其他制度無法替代的潛力和作用。因此，1994年10月9日，國務院對《行政復議條例》進行了修改，1999年4月29日，全國人大常委會第九次會議又將原行政復議條例上升為行政復議法，2007年5月23日國務院根據《行政復議法》制定了《行政復議法實施條例》。特別是2006年12月全國行政復議工作會議對行政復議委員會試點工作作出具體部署后，行政復議工作根據中辦、國辦《關于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》，積極探索符合行政復議工作特點的機制和方法以來，行政復議工作猶如枯木逢春，即將翻開其嶄新的一頁。新時期行政復議工作如何去舊鼎新；如何從根本上解決其生命活力問題，筆者認為有必要對行政復議制度與社會大眾現實觀念存在的不兼容問題作一些深層次的探討。
一．行政管理的規范化催生行政復議制度
黨的十一屆三中全會后，我國的經濟基礎發生了巨大的變革，隨著我國經濟體制改革的不斷深化，與之相適應的政治體制改革也逐步展開。1979年至1989年的十年間，全國人大及其常委會頒布了60余部法律，國務院制定發布了600余項行政法規，國務院各部委和省級人民政府還制訂了大量的規章。1987年10月黨的十三大報告在提出改革的目標和任務的同時，強調“法制建設必須貫穿于改革的全過程”。實踐證明，法制的建立既可使改革的成果得到鞏固，又在為改革試點提供規范化的前提下促進新政策的出臺，逐步形成經濟、政治和社會生活的新規范。
從計劃經濟向社會主義市場經濟的轉換和發展，以及新的經濟體制的確立，必然要求政府行政管理職能的轉變，于是政府運用經濟、法律和行政手段管理社會事務，便成為政府實現行政管理的主要措施。在政府運用法律手段管理社會事務方面，政府通過立法，制訂了大量的行政管理規范，行政執法部門，遵循行政管理規范，實施行政管理，必然涉及管理相對人的權利和義務（主要是經濟利益），一旦管理相對人認為其利益受到行政機關侵害，自1990年10月1日起可提起行政訴訟；1991年1月1日起便可申請行政復議。
從立法上講，這似乎在管理者與被管理者之間建立了一個第三方公正調處的平臺。然而，十幾年來的實踐證明，這個平臺的作用與設計時的初衷相去甚遠。
二． 行政復議因與行政訴訟過多的雷同性，其作用正逐漸被信訪制度所取代
《行政訴訟法》和《行政復議法》的立法宗旨都是以監督、保障和救濟為目的，換言之也叫做“保護弱者”。公民、法人和社會組織相對于行政機關（管理者與被管理者）處于弱勢地位。行政機關作為行政法律關系中的行政主體，依照國家法律、法規（規章）的授權，獨立行使行政管理權，無需征得管理相對人的同意。如果，這種行政職權行使不當，又沒有給行政管理相對人“評理”的渠道，勢必疊加逆反情緒，造成社會的不穩定因素，危及政權的鞏固。行政訴訟和行政復議平臺的設計者，試圖通過這個法定的、程序性的、公正的平臺解決那些管理相對人認為侵犯其合法權利的“不當行政行為”。然而，行政復議仍屬雷同于行政訴訟式的準司法程序。一般老百姓不熟悉，行政機關也不喜歡。現在老百姓對管理者有意見，要嗎走信訪渠道；要嗎走極端，引起新聞媒體重視，從而達到解決問題的目的。也就是說，信訪和媒體已成為解決管理者和被管理者矛盾糾紛的主渠道，而行政復議的救濟渠道正在逐步被邊沿化。程序性、對抗式、復雜化的行政復議糾紛處理平臺幾乎是門可羅雀。
三． 行政復議制度的設計基本沿襲西方國家“三權鼎立”的司法制度，缺乏在我國實施的社會基礎。這種社會基礎既包括社會意識，也包括社會體制
從社會體制入手來考察行政復議制度，不難發現其權力制衡原則、司法最終監督原則、法制統一原則等等，在我國實施起來與西方國家有著大相徑庭的情況。比如，司法最終監督原則，在我國的行政復議制度中叫做“訴訟終局”原則。由于行政復議絕大多數決定不能終局，必須受到法院的司法監督，而法院的行政判決雖然形式上二審終局，但并不能真正的終了，行政機關未執行二審判決，老百姓不按終審判決辦事的案件不勝枚舉。表面上是法院執行難的問題，實際上還是社會體制的問題。這種不能終局的原因還是與社會體制有關，因為在法院之外，還有信訪程序，而信訪包羅萬象，即使法院判決生效，通過信訪仍然可在較短的時間內解決問題，并且既不繳訴訟費，也不用請律師，還避免了繁雜的舉證和調查，可謂簡便有效。
不能否認“訴訟終局”原則，一當遇到“信訪”則決不能終局。自然申訴、抗訴等司法程序更是形同虛設。所以，司法最終監督原則既不能使行政機關有效地處理問題，也不能實現其最終的權威性和確定性。
從社會意識來看，由于千百年封建意識形成的君臣思想、官本位思想以及近代世俗觀念等在社會意識中的普遍性和頑固性。特別是糾紛最容易發生的群體—農村村民和下崗待業人員，其法制思想的缺失甚至到了令人吃驚的地步。在這些群體中，現代法制理念與封建殘余思想存在著激烈的觀念沖突。全國人大常委會在草擬《中華人民共和國行政復議法》立法調研中將1990年12月24頒布的《中華人民共和國行政復議條例》實施后存在的問題歸納為，老百姓由于怕官，在對行政機關提起行政復議的問題上往往是“不敢告、不會告、不愿告”，就是這種觀念沖突的真是寫照。有人說《中華人民共和國行政復議條例》從其出生時起，就決定了它先天的缺陷，之后的《中華人民共和國行政復議法》仍然擺脫不了相同的命運。筆者認為制定這部法律本身并沒有什么問題，但是其運行的環境確實存在諸多問題。老百姓不敢告是一方面，行政機關在與老百姓對簿公堂的問題上也存在較大的思想障礙。無論是行政復議還是行政訴訟，行政機關很自然地把與管理相對人的關系視作“老子與兒子”的關系，在處理與管理相對人的糾紛時，往往是居高臨下，不容置疑。一旦得知在復議或訴訟中與管理相對人平起平坐，行政機關多數都采取應付態度。尤其是行政復議決定作出后，申請人不服，可向人民法院提起行政訴訟，更讓行政機關難以接受。實踐中行政機關往往認為，行政復議中行政機關本來是裁判員。可是，一旦復議申請人不服，向法院提起行政訴訟，復議機關還要當被告，挨板子不說，“裁判”的權威掃地。所以，多數行政機關對待行政復議不是消極怠工，就是維持了事。理論界曾有人總結出行政復議的種種弊端，比如：管轄體制條塊分割，復議功能弱化；機構缺少獨立性，復議公正難以實現；黑箱式操作，復議公信力不高；受理缺少積極性，復議渠道不暢通；媒體宣傳太少，公眾認知度不夠；組織和物質保障條件較差；綜合處理案件的能力不強等等。這些原因歸結起來，說到底，還是行政機關首長的法律意識問題，在深究下去仍然還是社會意識的潛在作用。所以，無能從社會意識，還是社會體制來講，都缺乏行政復議或行政訴訟模式的生存環境，也就無怪其實施過程會出現種種問題了。
四． 行政復議制度設計時對復議機關的角色定位不準，是行政復議功能難以發揮的主要原因
現行行政復議制度就如同古代角斗或擂臺摸式的演化，一旦進入復議程序，當事人雙方便通過舉證、申辯、答復等形式竭盡全力進行爭斗、對抗，最后總要分個“輸贏”，誰敗訴了，面子上都不好看。當然，在建國幾百年的西方國家，由于其風俗習慣的不同，抑或是法制觀念的普及，對這種爭斗的評判大家早都習以為常。但是，在改革開放后行政法才剛剛起步的中國老百姓心目中，民不與官斗，官不與民爭利；“勝者為王，敗者為寇”的觀念還是根深蒂固的。“民告官”、“打官司”，無論民還是官都會覺得傷和氣，敗訴一方還要承擔相應的經濟行政責任。老百姓走復議或訴訟渠道往往是萬不得已，行政機關復議或應訴大都迫于無賴。復議或訴訟均不是“民和官”價值取向的主渠道，無論輸贏最后都是耗時耗力，得不償失。雖然，有人把行政復議當作“救濟”渠道，視為解決行政糾紛的一種方式，但實際上由于行政復議基本上不能終局，缺乏權威性，其救濟作用微乎其微。另一方面，行政復議機關的層級監督也因“裁判員”也要被“打板子”當被告，而很難發揮實際作用。救濟沒有權威，監督難以發揮作用。行政復議機關究竟是解決行政爭議的“裁判員”還是原具體行政行為的“后援團”？行政復議法的設計者似乎并沒有定位清楚。當然，行政復議功能就不能正常發揮。
五．修改行政復議法，確立行政復議的獨特地位
2009年6月，四川省出臺了《關于構建“大調解”工作體系有效化解社會矛盾糾紛的意見》，規定“大調解”工作體系由黨委、政府統一領導，政法綜治機構綜合協調，司法行政、政府法制部門和人民法院分別牽頭，有關部門各司其職，社會廣泛參與，條塊結合、齊抓共管、協調聯動。《意見》確立了調解優先原則，在機制保障、突出行政調解作用，強調人民、司法、行政三大調解聯動等方面有顯著特點，走在了全國的前列。這種強有力的領導體系，自下而上的工作隊伍，靈活務實的工作方法，不失為當前有效化解社會矛盾糾紛的新思路。行政復議工作完全可以在改革行政復議制度，修改行政復議法后，解決行政復機制軟弱無能的尷尬問題，承擔起化解行政糾紛的主要責任。
改革行政復議制度最關鍵的一個問題就是要解放思想，突破不符合中國國情的行政法理論禁錮。在眾多陳舊過時的行政法理論中，對行政復議功能影響最大的，當屬“行政復議是二次行政行為”一說。該理論再與訴訟終局原則相結合，便形成了行政復議決定改變或撤銷原具體行政行為的，復議機關是被告的問題。按照這一理論的邏輯關系，復議機關在辦理行政復議案件中，發現不當或錯誤的具體行政行為，則作出變更或撤銷的復議決定，從而達到糾正違法或不當的行政行為，實現對復議申請人的救濟目的。但是，實踐證明行政復議法在立法上忽略了行政管理中大量涉及的有第三人的情況。比如確權行為（土地使用權），復議機關無論維持、變更還是撤銷原行政行為，總有一方當事人不服，形成“蹺蹺板”情況，原有的糾紛通過行政復議沒有任何進展。再如行政確認行為（如工傷認定），行政機關只能選擇“是”與“非”。進入復議程序后，復議機關無論作出“是”與“非”的復議決定，不是工傷申請人不服，就是用工單位不服。而且，對實體正確，但程序和適用法律錯誤的確認行為幾乎無法改變。如果撤銷、變更或是確認違法，責令原行政機關重新作出的行政行為結果仍然一樣，對于管理相對人來講，問題沒有解決，反而認為行政機關官官相護。而這類行政復議案件往往涉及面廣，情況復雜，個案與個案之間沒有可比性。上述行政復議案件比因行政處罰引起的復議案件要多得多，哪怕把作出“一次、二次”行政行為的行政機關都訴至法院也是于事無補的。
要從根本上解決這類問題，必須改革行政復議制度，擯棄行政權力怕什么就定什么條款來限制的思路，而應該從怎樣才能更好的發揮行政復議區別于行政訴訟和信訪的特殊優勢來考慮問題。筆者集十八年從事行政復議工作的體會，提出如下幾點意見：
(1)堅持行政復議條塊結合以塊為主的原則，以同級政府復議為主，發揮政府主導全面的作用，通過行政復議，發現行政決策中帶普遍性的問題，以政府通報（通知）的形式，糾正違法個案，防止相同事件發生，指導面上工作。
(2) 確立行政復議復查、評議的法律定位。行政復議機關復議中應吸納社會各界代表參加，公正透明地對復議申請人提出的事項作出評判。改《行政復議決定書》為《行政復議評查書》，并通過社會媒體予以公布。行政復議機關對下級行政機關不當或違法的具體行政行為，用《通報》、《整改意見書》等行政內部管理方式下達。行政復議申請人對《行政復議評查書》有不同意見，不能提起行政訴訟，只能就原行政行為提起行政訴訟。
（3）簡化復議程序，縮短復議時間。廢除《行復議法》第十七條、第二十條、第二十三條及《行政復議法實施條例》第二十九條第三十一條等對受理的規定，設立行政復議受理專門機構，統一受理行政復議申請。行政復議機關收到復議申請后，只要當事人通訊聯系方式明確，一律以《行政復議評查書》給予回復的辦法處理。根據現代通訊條件，既可書面回復，也可通過短信、電子郵件或網上公布等方式回復。凡是回復的《行政復議評查書》行政機關必須存檔備查。所有復議申請均不受時限、次數限制。
進一步體現及時便民原則，大刀闊斧地壓縮行政復議辦理時限規定，基本時限設置為一個月，特殊列外情況再延長一個月。即行政復議機關以月為期，每月處理一批行政復議申請，并公布一批《行政復議評查書》，當月未公布的順延至下月。
（4）變革目前行政復議實際上是一人或二人辦案的模式，采用由行政復議機關邀請社會各界組成的專門審查會議，由作出具體行政行為的行政機關（組織）匯報，專門審查會議討論，行政復議機關領導決定的形式對復議事項負責。
按照以上觀點，實際上體現了行政機關內部監督與社會監督相結合；內部監督與“社會救濟”相分離的原則。通過為群眾答疑解難和行政機關自我糾錯，既有利于做好群眾的工作，又有利于行政機關及時改正工作，還實現了復議機關公正、權威、親民的價值取向，最終實現中辦、國辦《關于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》的工作要求。
行政復議制度實施十八年來的歷史證明，行政復議如果只是處理個案，是沒有出路的。如何使政策和法制觀念更好的融合，通過行政復議渠道發現行政決策和行政執法中帶普遍性的問題，在解決這些問題的過程中，進一步完善行政決策，規范行政執法，才是行政復議工作的主要目的。
二〇〇九年十一月十六日
作者：熊偉
單位：四川省瀘州市政府法制辦
參考資料：
《行政復議法實施中存在的問題及對策分析》；《行政復議制度的價值取向與改革思路》；《中國行政法基礎理論》；《行政法律關系研究》；《行政復議法釋義》。
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