[ 張在禎 ]——(2009-12-12) / 已閱26069次
我國商業銀行規章制度層級問題探析
張在禎
【內容提要】本文以商業銀行“規章制度”的基本概念為起點，以中國銀行業特別是商業銀行的組織形式在改革開放進程中的變遷為基礎，從完善商業銀行公司治理結構、明確公司內部職責分工、實施層級管理的角度，提出我國商業銀行規章制度的層級劃分與界定問題，瀏覽了目前商業銀行規章制度層級界定的概況，探析了商業銀行規章制度層級劃分的基本原理，分析了商業銀行公司章程地位的特殊性，探尋了商業銀行規章層級劃分的法律依據，對商業銀行三級規章的界定要素進行了比較分析，介紹了三個層級劃分制度具體運用的案例。筆者認為，科學合理地劃分商業銀行公司規章制度的層級，界定每個層級規章所調整的事項，有利于從完善商業銀行規章制度體系建設的角度，促進商業銀行的公司治理，防范金融風險。
一、關于商業銀行規章制度的基本概念
在商業銀行的日常經營管理活動中，我們經常將“規章”與“制度”不加區別地統稱為銀行的“規章制度”，或簡稱為“制度”而使用。如在很多場合可以聽到“我行的信貸規章制度”，或“我行的信貸制度”等提法。但仔細分析，“規章”與“制度”是既有聯系又有區別的兩個概念。
就一般意義而言，“制度”是要求大家共同遵守的辦事規程或行動準則。可見，“制度”的內涵雖小但外延非常廣泛，毫無疑問，“制度”包括了“規章”。而“規章”只是“制度”的一種特殊表現形式，是指在調整內容、制定部門、審議機構、發布形式、效力等級等方面具有特定要求的狹義上的“制度”。從表現形式來說，制度的名稱可以是“綱要、政策、框架、通則、規定、辦法、細則、標準、準則、規則、指引、指導意見、實施意見、流程、規程、通知”等等。其中，最常見的制度名稱是“通知”，除“通知”之外的上述其他名稱，往往是作為“規章”的標題名稱使用的。最常用的規章的名稱是“辦法”。同時，我們又會發現任何一部“規章”里面往往又規定了一系列更加具體的小“制度”。如《上海銀行信貸違規行為處理規程》這部規章，又規定了“立案制度”、“調查制度”、“認定制度”、“處理制度”、“執行制度”等一系列的具體制度。
有必要指出，我們在闡明規章制度層級問題過程中，單獨使用“規章”一詞時，就是指具有特定形式的“制度”，是從狹義上談“規章”的；當我們籠統地使用“規章制度”時，是從廣義上較為隨意使用“制度”一詞的。例如，《上海銀行規章制度管理辦法》規定，規章制度體系框架，主要由“公司章程”、“規章類制度”、“其他制度”三類規章制度構成。該辦法所稱“規章類制度”，是“制度”的一種特殊表現形式，特指在調整內容、制定部門、審議機構、發布形式、效力等級等方面具有特定要求的狹義上的“制度”。而“其他制度”是指會議紀要、修正案、過渡通知、補充通知、轉發通知、發文通知和操作手冊等。
我國的商業銀行發展到今天，都自覺或不自覺的重視規章制度建設工作。更何況銀行素有“鐵賬本、鐵算盤、鐵規章”的“三鐵”之稱。可以說，商業銀行規章制度建設的體系、規劃、計劃、體例、立項、起草、討論、征詢、審查、審議、簽發、報批、備案、解讀、培訓、檢查、評價、修改、解釋、清理、選編、匯編、編纂等各個環節，都日趨完善，甚至有些商業銀行的規章制度系統化工作也取得了令人矚目的成果。但是，筆者認為，我國商業銀行在“規章制度的層級界定”問題上，有待于深入研究，依法合規，科學界定，具體應用，逐步完善。
二、商業銀行規章制度層級問題的提出
自1978年我國實行改革開放30多年以來，中國銀行業經歷了生機蓬勃的發展階段。1948年中國人民銀行成立后，在相當長的時期內，實行“大一統”的銀行體制，中國人民銀行既從事政策制定和實施，又辦理具體銀行業務。1984年國務院作出中國人民銀行專門行使中央銀行職能、建立四大專業銀行的決定。特別是1995年頒布的《中華人民共和國商業銀行法》規定，該法所稱的商業銀行是指依照該法和《公司法》設立的吸收公眾存款、發放貸款、辦理結算等業務的企業法人。1993年國務院作出關于金融體制改革的決定，建立政策性金融與商業性金融分離，以國有商業銀行為主體、多種金融機構并存的金融組織體系。伴隨著近年來我國改革開放進程的逐步深入，以商業銀行為代表的中國金融業的企業組織形式發生了根本性的變化。除了新設立的金融機構實行股份制以外，國有獨資銀行紛紛改制為國有控股股份公司制企業。特別是全國性股份商業銀行和城市商業銀行從無到有，迅猛發展。值得關注的是最近國家開發銀行也正在轉制為商業銀行、上市、引進境外戰略投資者。商業銀行最本質的變遷，就是從無到有、從非企業到企業法人，從非公司制企業到公司制企業、從有限責任公司到股份有限公司。我國商業銀行的組織形式進程的變遷，是商業銀行規章制度層級界定的組織基礎。
從商業銀行內部來看，商業銀行的公司治理機制建設雖然取得了一定成果，同時還不同程度地存在著公司治理架構不健全、決策執行體系架構不合理、監督機制有效性不足等問題。歷史上的公司治理討論中，商業銀行只是作為一般公司治理的企業頻頻被人們關注，但從1997年東南亞金融危機以來，特別是由此次正在蔓延的次貸危機引發的愈演愈烈的全球性金融風暴中，許多銀行倒閉或遭受重大損失，進一步驗證了良好公司治理的重要性，商業銀行內部的公司治理問題進一步得到了更多關注。如何在組織制度上最大程度地保證公司的行為理性，避免或減少獨斷專行的決策給商業銀行帶來的損失，實現經濟利益的最大化，應當引起金融界和法律界人士的高度關注。筆者認為，科學合理地劃分公司規章制度的層級，界定每個層級的規章所調整的事項，不僅是公司規章制度建設中的核心問題，也是公司治理結構和經營管理機制的外在表現。
所謂“規章制度層級”，即規章制度的層次級別，是指根據有關法律、法規和規章，結合商業銀行公司治理架構的具體情況，按照規章制度的制定部門、調整事項、法律效力、審議機構等界定要素所確定的商業銀行規章制度的層次級別。本文正是基于商業銀行發展到實行公司法人治理的階段，對我國商業銀行規章制度建設中的規章制度層級問題進行初步探析，從完善公司規章制度體系建設的角度，促進商業銀行的公司治理，防范金融風險。
三、商業銀行規章制度層級問題的概況
盡管我國銀行業監管機構并沒有強制性規定，要求商業銀行必須制定諸如《XXXX銀行規章制度管理辦法》之類的規章制度，實際上大部分商業銀行都制定了有關規章制度制定管理方面的規章制度，但是，在此類規章制度中明確劃分界定規章層級的并不多。
關于商業銀行規章制度的層級問題，比較有代表性的表述為“構建了以《章程》為母法，涵蓋基本管理制度、重要規章制度、具體規章制度等多層次的制度體系”。據此觀點，是將規章制度劃分為基本規章制度、重要規章制度、具體規章制度三個主要層級，另外，還有公司《章程》和其他規章制度。即使有些銀行的有關部門或行領導有過這樣表述和提法，實際上對不同層級的規章制度的概念、規劃、職權、立項、起草、審查、審議、簽發、發布、文號、解釋等因素做出明確的區別與界定的少之又少。也有商業銀行在其規章制度管理辦法中明確規定了規章制度層級的其他分類，如《上海銀行規章制度管理辦法（2006版）》，就將規章劃分為基本規章、具體規章和操作規章三個層級。
據筆者了解，各商業銀行在規章制度的審議這個關鍵性環節上，不管是自發還是自覺地正逐步走向規范化。許多重要規章除經分管行領導審核外，還根據規章所調整的內容分別報經行長辦公會及其下設專門委員會、董事會及其下設專門委員會、監事會及其下設專門委員會審議通過。
根據《黨章》規定，保證監督黨和國家的方針政策在商業銀行貫徹執行，參與企業重大問題的決策，是行黨委的重要職責。因此，凡是提交股東大會、董事會審議決定的涉及公司重大問題的規章制度，應當上報黨委會或黨政領導班子聯席會研究討論同意；另外，《公司法》規定，公司研究決定改制以及經營方面的重大問題、制定重要的規章制度時，應當聽取公司工會的意見，并通過職工代表大會或者其他形式聽取職工的意見和建議。
根據《工會法》、《勞動法》和《勞動合同法》規定，商業銀行作為用人單位在制定、修改或者決定有關勞動報酬、工作時間、休息休假、勞動安全衛生、保險福利、職工培訓、勞動紀律以及勞動定額管理等直接涉及勞動者切身利益的規章制度或者重大事項時，應當經職工代表大會或者全體職工討論，提出方案和意見。
當然，如果商業銀行沒有全面、系統、明確、書面的關于規章層級方面的規定，在規章的審議方面也就不可避免地帶有一定的隨意性。
四、商業銀行規章制度層級劃分的原理
對商業銀行規章制度的層級進行劃分與界定，不是為劃分層級而作表面文章，是要從規范商業銀行規章制度體系建設的角度，進一步理清商業銀行的決策、經營、操作的層次，從而完善公司法人治理結構。作為股份制公司的商業銀行，根據公司治理結構，其經營管理應當是分層次的，而作為經營管理重要工具的公司規章也必然是有層級之分的。
其實，任何組織（包括國家在內）的管理都是分層次進行的。例如，作為國家機關管理工具的國家法規，有“上位法”與“下位法”之分。我國現行法規的基本層級為：憲法（即母法）、法律（可分為基本法律和其他法律）、法規（又分為行政法規、軍事法規和地方法規）、規章（分為國務院部門規章、軍事規章和政府規章）、國際法（分為國際公約、國家條約和國際慣例）等等。再如，我們黨內法規制度也有層級劃分，一般認為，《中國共產黨章程》是根本的，是一級法規；準則是二級法規，概括性比較強，比如《關于黨內政治生活的若干準則》等；條例是三級法規，一般規定某一方面的工作，比如《中國共產黨紀律處分條例》等；規定、辦法、細則是四級法規，一般規定某一方面的工作。
雖然我國銀行業監管機構并未對商業銀行規章制度的層級劃分與界定作出明確要求，但是在有關監管規章中卻含有大量的層級管理規定，例如《股份制商業銀行公司治理指引》規定，董事會應當制定內容完備的股東大會議事規則，由股東大會審議通過后執行。《商業銀行內部控制指引》規定，董事會負責保證商業銀行建立并實施充分而有效的內部控制體系，高級管理層負責制定內部控制政策。《商業銀行合規風險管理指引》規定，董事會應審議批準商業銀行的合規政策。《商業銀行市場風險管理指引》規定，董事會負責審批市場風險管理的戰略、政策和程序，高級管理層負責制定、定期審查和監督執行市場風險管理的政策、程序以及具體的操作規程。《商業銀行操作風險管理指引》規定，董事會應制定與本行戰略目標相一致且適用于全行的操作風險管理戰略和總體政策，高級管理層根據董事會制定的操作風險管理戰略及總體政策，負責制定、定期審查和監督執行操作風險管理的政策、程序和具體的操作規程。財政部《金融企業財務規則》規定，金融企業對經營者、核心技術人員和核心管理人員實行與其他職工不同的薪酬辦法，應由股東（大）會或者董事會決議。諸如此類的層級管理規定很多，也正因如此，商業銀行的規章層級也不是隨意劃分的，其劃分標準應當做到依法合規、符合行情、兼顧慣例、尊重規律、便于施行。
五、關于公司《章程》層級的特殊地位
研究公司規章制度的層級問題，不可避免地要涉及公司《章程》在公司規章制度體系中的性質和地位問題。我國《公司法》規定，設立公司必須依法制定公司章程。公司章程對公司、股東、董事、監事、高級管理人員（包括公司的經理、副經理、財務負責人，上市公司董事會秘書和公司章程規定的其他人員）均具有約束力。
關于公司章程的法律性質問題，我國法學界從來就有爭議。一般認為，公司章程是關于公司的組織規則和行為準則的基本法律文件，俗稱公司的“憲法”。股份有限公司章程規定公司的名稱、住所、經營范圍、設立方式、資本構成、發起人情況、組織機構、法定代表人、議事規則、利潤分配、公司變更終止以及對內對外關系的行為準則。公司章程是公司股東意思自治的產物，實質上是一種特殊的契約，具有契約屬性。但又不同于合同法意義上的契約，即章程的制定和修改必須按照一定的形式和程序，通過多數表決方式。
《公司法》規定，股份有限公司發起人制訂公司章程，采用募集方式的經創立大會通過；股東大會做出修改章程的決議，必須經出席會議的股東所持表決權的三分之二以上通過。公司章程內容包括了公司登記的全部事項，辦理工商登記時公司章程是應當提交的重要文件之一。公司章程修改也應向原公司登記機關備案。有些行業的公司章程還須經監管部門核準方可生效，如商業銀行的章程自銀行業監管機構核準之日起生效。
可見，從制定依據、制訂主體、規定內容、審議通過、約束對象、登記備案、核準生效等方面看，公司章程不同于一般的公司規章，宜單獨作為特殊類規章，位居公司所有規章制度之上，可以視為公司的“憲章”。所以，《上海銀行規章制度管理辦法》雖然將“公司章程”納入該行的“規章制度體系框架”，但同時規定“不適用該規章制度管理辦法”。
六、商業銀行規章層級劃分的法律依據
我國法律和法規，對國務院部門規章、軍事規章、地方政府規章有明確系統地規定，但是，對公司規章的規定非常簡單，對公司規章的層級問題更沒有明確界定。不過，我們還是可以從《公司法》的規定中找出比較明確的線索。《公司法》規定，股份有限公司董事會制定公司的“基本管理制度”；股份有限公司經理擬訂公司的基本管理制度、制定公司的“具體規章”。相比之下，《商業銀行法》的規定更加籠統，商業銀行應當按照有關規定，制定本行的業務規則，建立健全本行的風險管理和內部控制制度。
據此，我們可以得出以下結論：一是“具體規章”的提法，具有明確的法律依據，而且屬于經理（在商業銀行內部即為行長）的職權；二是《公司法》使用了“基本管理制度”的概念，而沒有“基本規章”的概念。我們認為《公司法》之所以這樣規定，是考慮到董事會主要決策重大事項，不宜涉及具體問題。這并沒有限制我們將董事會制定的有關公司基本管理制度方面的規章，稱為“基本規章”，或者說為體現公司基本管理制度的規章應當是公司的“基本規章”。其實，任何規章的內容沒有具體字數限制，國家法律也是如此，例如《中華人民共和國外國中央銀行財產司法強制措施豁免法》全文共4條，計343個字，誰也沒有懷疑此部法律的效力；三是基本規章與具體規章的關系。我們認為，董事會制定的基本管理制度，事前往往由行長擬訂；事后要通過行長制定的具體規章予以落實。因此，具體規章是為實施基本規章中的某項管理制度而制定的專門性規定。除了《公司法》間接或直接規定的“基本規章”和“具體規章”之外，我們認為還應存在一種“操作規章”，即為落實具體規章而制定的關于某項具體工作、某個具體產品、某個具體崗位的操作標準。
綜上所述，除公司《章程》作為商業銀行原始性“母規章”外，我國商業銀行的“規章”，基本上可分為“基本規章”、“具體規章”和“操作規章”三個層級，是具有基本法律依據的，筆者認同這種劃分方法。當然，非要將“公司章程”作為一個規章層級，將商業銀行的規章層級界定為“公司章程”、“基本規章”、“具體規章”和“操作規章”四個層級，也未嘗不可，也沒有違反什么規定。但是，應當提請注意的是，根據我國商業銀行的運營實踐，在商業銀行的經營管理活動中，“操作規章”這一層級，確有存在之必要。
七、商業銀行三級規章界定要素的比較
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