[ 奚正輝 ]——(2010-1-13) / 已閱15125次
取消集體土地——論一元化的土地所有權制
奚正輝
內容摘要
現今土地所有權分為集體土地與國有土地，這種分類導致了一些土地問題的產生，如小產權房、宅基地房屋轉讓、以租代征等。而且這種所有權的分類，使集體土地處于國有土地陪襯與補充的地位，并限制了集體土地的流轉，降低了集體土地的價值，并侵害了農民的權利。土地不應該從所有權角度進行區分管理，而應該從土地的用途與使用上進行管理才更為科學合理。集體所有制土地統一歸并到國有制土地之中，建立一元化的土地國有權制，這種改革是可行的，也是必須的。中國的國有土地制度相對比較全面，故將集體土地納入到國有土地的改革就相對比較容易。
筆者從農村走進了城市，對城鄉差別有著較深的感觸。一路走來，一直比較關心腳下的這片土地，后來有機會考上了法學院，研讀了中國關于各種有關土地制度的規定，對中國的土地制度在不斷地深入了解。在讀書時，就知道《中華人民共和國憲法》及《中華人民共和國土地管理法》都有規定：土地從所有權分為國有土地與集體土地，個人是沒有土地所有權的。這個規定已經牢記了十幾年，沒有動搖過。但是在越來越熟悉中國土地制度的過程中，也遇到了不少中國土地制度方面的問題，筆者一直在困惑，一直沒有找到答案。于是就冒出了一個大大的問號，中國的土地為什么分為國家所有與集體所有？中國的土地為什么不能只屬于國家？中國能不能廢除集體所有制土地，將原來的集體所有制土地統一歸并到國有制土地之中？
在把上述問題一一思考過之后，筆者大膽地提出：取消集體土地所有權制，將集體所有制土地統一歸并到國有制土地之中，建立一元化的土地國有權制。
取消集體土地所有權制的原因
現行的土地問題絕大部分是因為中國的土地所有權制度過于混亂，權能不清晰造成的，將集體土地吸收合并為國有土地，建立一元化的國有土地所有權制，對現行的土地制度做一次徹底的改革，可以解決目前的問題。
1、從歷史成因看，應該取消集體土地所有權制。
新中國解放至今，中國的土地所有權制度也是經歷過轉變的，1954年的《中華人民共和國憲法》第8條：國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權。可見新中國解放后，中國共產黨將土地的所有權分給了農民。后來在歷次憲法修改時，才確立了集體土地的概念，并將農民的土地所有權歸入到集體土地所有權中，并且限制了集體土地的流轉。這個轉變過程是剝奪了農民的土地所有權，但是這與中國的社會制度有關，土地統一為國家所有是符合中國的根本制度。但是之后的立憲將農民所有的土地歸為集體所有加以限制，卻是極大地侵害了農民的權利。無論是農民還是城鎮居民都是中國公民，即便他們都沒有土地所有權，也應該擁有平等的土地使用權，而不能區別對待。城鎮居民不能買集體土地，這是對城鎮居民的不公；農民不能賣集體土地則是對農民不公。所以取消集體土地所有權制，統一到國有土地，是最為公平和最符合中國根本制度的做法。
2、從區分的界限看，可以取消集體土地所有權制。
隨著社會的發展，國有土地與集體土地的界限是越來越模糊。從土地用途分，國有土地與集體土地都分為農用地、建設用地和未利用地，兩者沒有區別。從登記的角度分，集體土地與國有土地的登記部門也是一樣的。從物理形態分，隨著經濟的發展，國家土地不斷地蠶食集體土地，每年有大量的集體土地被征收或者征用，造成了集體土地與國有土地越來越混同，經常在一個集體經濟組織的轄區內既有國有土地又有集體土地。從所有權人角度，集體土地的所有權人村委會也是隸屬于國家，所有權人角度也是一樣的。
3、從戶籍制度看，取消集體土地所有權制是大勢所趨。
現在城鎮戶籍越來越多，農村戶籍越來越少，只有農村戶籍轉為城鎮戶籍，沒有城鎮戶籍轉為農村戶籍的。而且戶籍制度嚴重制約了人口的流動與人才的交流，部分地區仍然存在戶籍歧視，現有的戶籍制度越來越跟不上時代的發展，進行戶籍制度改革的呼聲越來越高漲，國家也出臺了一些變通政策。筆者認為取消農村、城鎮戶籍的區別，打破二元戶籍制度，建立統一的戶籍制度是大勢所趨。若統一了戶籍制度，那么城鎮居民理所當然可以買農村宅基地的房屋，農村居民當然也有權購買城市里的房屋。那么基于戶籍制度建立的集體土地與國有土地所有權制度，將隨之而改革，集體土地歸并到國有土地也是大勢所趨。
4、從土地承包制度看，取消集體土地所有權制。
目前中國的農村土地承包采取了兩種方式：農村集體經濟組織內部的家庭承包方式與招標、拍賣、公開協商承包方式。隨著經濟的發展，家庭承包的方式已經不能滿足現在的社會需求。著名經濟學家厲以寧：農村土地承包制是中國經濟體制改革初期最重要的、也是最有成效的改革成果。中國廣大農民20多年來能夠解決溫飽問題，承包制功不可沒。但20多年來的實踐同樣表明，土地承包制存在著明顯的局限性，而且這種局限性越來越突出。越來越多的農民走出了農村去打工、求學、做生意，這些離開的農民絕大多數都不愿意再回去耕種，甚至已經不會耕種了，這也造成了農村出現了大量的荒地或半荒地（只播種不耕耘）。而且隨著科技的發展，家庭承包方式制約了農業的發展，因為農業也需要專業、科技和規模，才能提高產量，提高農業的競爭力，但是家庭承包的方式不可能達到專業化、科技化、規模化，主要是因為家庭承包的農民缺乏知識、缺乏資金、缺乏勞動力。家庭承包方式會逐漸減少，公開的承包方式逐漸步入主導地位。從承包方式的變化趨勢而言，將集體土地納入到國有土地之中也就更順理成章。
5、從城鄉一體化發展看，取消集體土地所有權制。
中國長期以來的城鄉二元化社會結構在社會經濟發展到今天的情況下，需要進行變革，這是中央政府最近制定的發展政策。十七屆三中全會中，胡錦濤提出：加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。隨著城市建設的不斷擴大，原來的農村，現在都變成了城市，城市與農村的界限也越來越模糊，有些地方的農村發展得反而比城市好。打破城鄉隔離、分治的壁壘，也是我們這個時代的趨勢。將農村與城市統一規劃，統一發展，取消原來的分開規劃，各自發展的制度。原來中國政府過于重視城市的發展，忽視了農村發展的重要性，其實農村與城市是相互依托的，沒有農村只有城市，這個城市就很難生存；只發展城市、不發展農村，這個社會就會發生動蕩。其實將農村納入到城市中，將集體土地轉變為國有土地，將會迎來社會發展的新紀元。
6、從價值角度看，取消集體土地所有權制。
商品的流通可以使商品的價值最大化，從流通角度而言，集體土地的價值明顯要低于國有土地。集體土地不能自由流轉，這也導致了集體土地的轉讓價格很低，集體土地被征收補償的價格也低廉。所以將集體土地納入國有土地，增加集體土地的價值。我們經常會看到一些評論：不允許宅基地的轉讓是為了保護農民的利益。筆者每次看到這種評論就非常氣憤，與其說是為了保護農民的利益，還不如說是剝奪了農民自由轉讓財產的權利。難道限制其自由，是為了保護他嗎？將集體土地歸入國有土地，是還農民以公平。農民自己建造的宅基地上的房屋，若其土地不是集體土地，而是國有土地，那么農民都擁有了自己的別墅，試問哪個農民不愿意呢？
中國是社會主義國家，共產主義是中國發展的目標，建立統一的土地所有權制度是非常有必要的，而且將土地所有權統一為國有土地更符合中國的政治體制。
結論
只有建立一元化的土地國有權制，中國的土地制度才能理順，中國目前的土地問題就會迎刃而解，筆者的困惑也能解決。筆者認為必須為此搖旗吶喊，希望更多的人能夠理解，并贊成這個觀點，盡早地進行中國土地所有權制的改革。
奚正輝 上海中匯律師事務所 律師
