[ 于朝 ]——(2002-8-8) / 已閱23036次
經濟罪案的立案標準
于 朝
內 容 提 要
立案標準，包括立案的法律標準、材料標準和手續標準。
關于法律標準，本文根據新刑訴法第８３條和８６條規定，認為“發現犯罪事實或者犯罪嫌疑人”和“認為有犯罪事實需要追究刑事責任”是法定的立案標準。提出立案的對象是事件和立案的法律標準中含查明案件事實這一要件的觀點，認為檢察機關在出現法定的事件時，即應當按照法定管轄立案偵查，而無須待查明犯罪嫌疑人或詢問犯罪嫌疑人后再立案。另外，檢察機關對經濟罪案的立案多少，不可能直接體現出其對經濟犯罪的打擊力度和打擊效果。只能作為對檢察機關工作量大小的統計指標，而不能作為衡量政績的主要依據。
關于材料標準，本文根據立案的法律標準，提出根據案件來源區分不同的立案材料標準。其中：在發現犯罪事實或者犯罪嫌疑人進行立案到情形中，立案材料必須是能夠說明某一犯罪事實的確實發生，或者證實犯罪嫌疑人不如實說明案件所涉及的相關事實；在受理報案、控告、舉報和自首材料進行立案的情形中，材料本身必須能夠說明（注：不是必須證實）有犯罪或可能系犯罪的事實存在。同時認為現行的兩種觀念和作法需要轉變：一種觀念和作法是，立案時必須獲取到犯罪嫌疑人的口供；另一種觀念和作法是，對報案、控告、舉報和自首的材料立案前的調查（即“初查”），以便收集能夠證實有犯罪事實的證據，建議取消初查制度。
關于手續標準，本文認為，立案的審批手續應當恢復檢察長（或經過授權的分管檢察長）審批制；在立案的文書手續方面，采用《立案請示報告》既可，廢除《立案決定書》。
本文對“初查”的必要性和合法性提出了質疑。
著文：
立案，是刑事訴訟活動開始的標志。檢察機關對經濟罪案立案的多少，可以反映出該機關的工作量和在打擊經濟犯方面工作的主動性。但多年來，由于對立案標準理解上的偏差，導致了檢察人員在立案觀念上的一些錯誤認識。最顯著的表現是以立案多少作為考察政績的主要指標、立案材料要 求過高、立案手續復雜化等。更為嚴重的是，由于受不正確訴訟觀念的長期影響，致使“初查”等無法律依據的訴訟活動“合法化”。
本文將主要就檢察機關對經濟罪案進行立案的法律、材料和手續等標準問題進行粗淺的討論，同時，也對現行的一些具體作法提出質疑，旨在為新刑訴法的貫徹實施做些探索。
一、關于立案的法律標準
立案的法律標準，是指訴訟法律中關于對哪些事件在何種情形下應當由訴訟機關實施刑事訴訟立案活動的規范。
新刑訴法第８３、８６條規定了刑事立案的兩種情形： 一是“發現犯罪事實或者犯罪嫌疑人”；二是“認為有犯罪事實需要追究刑事責任”。司法機關在遇有這兩種情形時應當按照管轄范圍進行刑事立案，這便是刑事訴訟立案的具體法律標準。
從檢察機關管轄偵查的經濟罪案角度講，筆者個人對上述標準的理解是，第一種情形是指檢察機關在辦理案件或進行法律監督活動中，發現有非本案的經濟犯罪事實或者經濟犯罪嫌疑人，且依法屬于檢察機關偵查管轄范圍的，應當直接立案偵查。第二種情形則是指檢察機關通過審查報案、控告、舉報和自首材料，認為有犯罪事實需要追究刑事責任時，應當立案偵查。這兩種立案情形的差異主要有兩個方面：一是案件來源不同，前一種情形的案件來源是檢察機關在辦理案件或其他法律監督活動中直接發現的；后一種情形的案件 來源則是報案、控告、舉報和自首。二是確認需要立案的事實內容和程度不同，前者必需是發現犯罪事實和犯罪嫌疑人，方應當立案偵查，而不是檢察機關認為存在犯罪事實或者犯罪嫌疑人；后者則無須確認犯罪事實的存在，而只要通過審 查報案、控告、舉報和自首材料，認為有犯罪事實需要追究刑事責任，即應當立案。
這里有兩個問題需要明確：
一是，立案的對象是事件。立案，是指將犯罪或者可能為犯罪的事件列為刑事訴訟內容的訴訟活動，是訴訟活動開始的標志。根據新刑訴法的規定，有兩類事件可以作為立案 的 對象，即已“發現犯罪事實”的犯罪事件和“發現犯罪嫌 疑人”或者“認為有犯罪事實需要追究刑事責任”的可能為 犯罪的事件。在這兩類事件中，已發現屬于犯罪的事件，并不一定能夠確認犯罪嫌疑人；而可能為犯罪的事件中，客觀上并非必定存在著犯罪事件，被指控的犯罪嫌疑人也不一定 實施了犯罪。由此而言，第一，在已經發現或認為有犯罪事實存在的情況下，既使尚未確認犯罪嫌疑人，也應當立案，第二，對可能存在犯罪的事件立案時，無須確認犯罪嫌疑人是否已實際實施了犯罪。
二是，立案的法律標準中不含查明案件事實這一要件。立案的法律標準中只所以不將查明案件事實作為必備要件，這主要是因為立案僅是偵查活動的開始，而查明案件事實是 偵查活動的基本任務。經過偵查，可能能夠查明案件事實，也有可能受客觀條件的限制而無法查明案件事實；查明的案 件事實，可能是犯罪事實，也可能不是犯罪事實。正是因為立案后可能會出現不同的偵查結果，所以，新刑訴法才規定了撤案、不起訴和起訴等若干處理訴訟結果的方法。司法實踐也表明，只有在偵查破案后才能確認相關的犯罪嫌疑人。
明確上述兩點，我們不難得出這樣兩個結論。其一，檢察機關在發現經濟犯罪的犯罪事實或認為有經濟犯罪事實時，即應當按照法定管轄立案偵查，而無須待查明犯罪嫌疑人或詢問犯罪嫌疑人后再立案。其二，檢察機關對經濟罪案的立案多少，不可能直接體現出其對經濟犯罪的打擊力度和打擊 效果。由此而言，對經濟罪案的立案多少，只能作為對檢察機關工作量大小的統計指標，而不能作為衡量政績的主要依 據。為此，筆者認為檢察機關需要建立立案保密制度，對立 案及撤案情況作為機密處理，對外只公布破案情況，同時，將破案數量作為考核政績的主要依據。
二、關于立案的材料標準
根據新刑訴法規定的立案標準，檢察機關立案必須占有一定的立案材料，以作為“發現犯罪事實或者犯罪嫌疑人”和“認為有犯罪事實需要追究刑事責任”的立案依據。這里需要探討的是，立案材料達到什么程度才能符合法定立案標準的需要，這便是立案的材料標準問題。
由于法定的案件來源不同，所以關于立案的材料標準應當區分不同情形進行討論：
在發現犯罪事實或者犯罪嫌疑人進行立案到情形中，由于案件主要來源于檢察機關辦理的其他案件，而立案時又需要確認犯罪事實或犯罪嫌疑人，因此，立案材料必須是能夠說明某一犯罪事實的確實發生，或者證實犯罪嫌疑人不如實說明案件所涉及的相關事實──而這些事實可能為需要追究刑事責任的犯罪事實。前者比如在檢察機關在調查某案件涉及款項的去向時，發現公款已為某人實際非法占有的材料；后者比如發現公款已被某犯罪嫌疑人占有，但該嫌疑人拒絕說明公款用途或其所說的公款用途經查系編造的材料。
在受理報案、控告、舉報和自首材料進行立案的情形中， 首先，材料本身必須能夠說明（注：不是必須證實）有犯罪或可能系犯罪的事實存在，例如公共資產被利用職務便利非 法侵吞、或發生了內盜、內騙；賄賂財物已繳付；存在與賄賂有關的重大經濟損失；存在可能系貪污、賄賂所得的巨額款物等。其次，材料所反映的內容必須具有可查性。
在研究未來經濟罪案的立案材料標準時，現行的兩種觀念和作法需要轉變：
一種觀念和作法是，立案時必須獲取到犯罪嫌疑人的口供。從新刑訴法有關偵查規范的條文看，檢察機關獲取犯罪嫌疑人口供的途徑只有兩種：一是犯罪嫌疑人自首，交代犯罪事實，二是預審。這里“自首”是指自認為其已實施了犯罪行為的人主動到檢察機關交代其所認識的犯罪事實，對此，檢察機關只需通過審查其所講明的事實，是否屬于犯罪和需要追究刑事責任，即可立案或不予立案，而無須查證其所述 是否為事實。根據新刑訴法第９０條規定的精神，“預審”是指在經過案件偵查后，確認有證據證明有犯罪事實時，為了核實已收集、調取的證據材料而進行了訊問犯罪嫌疑人的 訴訟活動。顯然，“預審”是除自首以外獲取犯罪嫌疑人口供的唯一法定方式。但是，由于預審是偵查開始以后的訴訟 活動，所以，檢察機關（只可能在辦理其他案件中以詢問證人的方式獲取間接口供）在立案以前，除自首情形外無法取 得犯罪嫌疑人的口供。因此，檢察根據報案、控告和舉報途徑獲取立案材料進行立案時，無法獲取犯罪嫌疑人的口供。現行的立案必須獲取口供的認識和作法如不進行改變，新刑訴法生效后，將會使許多案件不能依法進行偵查。
另一種觀念和作法是，對報案、控告、舉報和自首的材料未能證實犯罪實際發生的情形進行立案前的調查（被稱謂“初查”），以便收集能夠證實有犯罪事實需要追究刑事責任的證據。這里首先需要明確的是，根據新刑訴法第８２條規定：檢察機關在辦理案件過程中，依法進行專門調查屬于“偵查”的范疇，將這種專門調查置于立案以前，顯然是違 法的；其次，由于立案是刑事訴訟的起點，因此，新刑訴法未規定立案前收集證據的方式方法。檢察機關如果在立案前進行證據收集活動缺乏相應的辦案手段。第三，檢察機關建立初查制度的依據是，刑事立案時必須以客觀存在著犯罪事實為前提，但實際上正如前述，我國刑訴法中對舉報途徑的立案只規定了主觀認識標準，并未要求客觀上必須實際存在犯罪事實才能立案，所以，建立初查制度的并沒有法律依據；第四，由于沒有法律依據進行“初查”，必然會導致需要采用一些偵查手段不能使用或濫用。從司法實踐看，這種立案前的專門調查已實際造成了許多不良后果。基于上述幾點，筆者個人認為檢察機關應當取消初查制度。審查立案材料應當主要采用書面審查方式，必要時，可以要求有關單位和個人提供更詳細的立案材料。這里需要說明的是，司法實踐中，為了確定管轄分工或舉報材料的某些內容（如案發單位和嫌 疑人是否存在等），需要到有關單位了解情況。筆者認為，由于這類活動的目的不是為了確認犯罪嫌疑人是否實施了犯罪，因而與上述討論的初查制度無關。
三、關于立案的手續標準
立案是開展刑事訴訟活動起點，也是將某事件列為訴訟對象的標志。因此，立案必需辦理相應的訴訟手續。
探討立案手續主要包括兩個方面的問題：一是應當辦理的審批手續，即由誰來確認訴訟開始的問題。二是應當辦理的文書手續，即采用什么文書來記載訴訟開始的問題。
立案的審批，包括負責審查立案材料或發現犯罪事實的辦案人員請示立案和具有批準立案職權的檢察官批準立案兩個過程。立案請示不涉及法律制度，而批準立案則涉及到檢察官的職權問題。根據檢察院組織法和檢察官法規定的檢察官職責，筆者個人認為，檢察長或經過授權的分管檢察長即可以批準一般案件的立案。遇有重大、疑難問題時才需要經過檢察委員會討論，再由檢察長或分管檢察長批準立案。在現行刑訴法執行初期，大部分檢察機關對立案實行檢察長或分管檢察長審批制，即一般案件由檢察長或分管檢察長批準即可立案偵查。到８３年左右，刑事立案只針對犯罪事件的認識逐步被接受，且絕大部分案件立案后就進入公開偵查， 某些基層檢察機關為了把好“立案關”，將所有經濟罪案的立案均交由檢察委員會或檢察長會議批準立案。８４年以后，這種立案審批手續被當做經驗在全國推行。目前全國大多數基層檢察機關均實行檢察委員會批準立案制度。同時，對于犯罪嫌疑人為人大代表的案件立案還需要報人大常務委員會 審批。但從司法實踐看，這種繁雜的立案手續（辦案人至少進行兩次以上的立案請示匯報）帶來的弊端較多，最明顯弊 病的有兩點：一是，由于立案必須召集檢察委員會，以至于一些必須馬上立案以便采取偵查措施案件得不到及時立案， 貽誤戰機；二是，在許多情況下，為了及時獲取證據，偵查人員不得不在立案前就采取有關的偵查措施，收集和固定證據，導致立案環節形同虛設。
立案時需要制作哪些和什么內容的文書，主要涉及到如 何理解立案文書的訴訟意義問題。筆者認為，立案文書，是記載立案依據、審批過程的書面文件。其法律意義在于表明某檢察機關對某事件已作為刑事案件進行偵查。這類文書既不體現對犯罪嫌疑人所要采取的具體強制措施，也不需要向 其他個人、機關、組織進行傳遞。因此，通常情況下，立案 只需要制作《立案請示報告》。該報告包括應由辦案人員寫明的案由、立案材料來源、已發現的犯罪事實或認為存在的犯罪事實、已確認的犯罪嫌疑人概況、立案的法律依據等和由批準人填寫的審批意見。對重大、復雜案件還可以另制作《立案備查表》，以記載經檢察委員會討論立案的過程和結果。
筆者認為現行的《立案決定書》應當廢除。理由有三： 第一，該文書是對《立案請示報告》文書的重復，沒有制作的必要。前面已談到，立案文書的意義在于記載某事件已作 為刑事案件進行偵查。《立案請示報告》完全可以記載立案 情況，無須再增加一份意義相同的文書。第二，該文書的標題使用不恰當。一則根據新刑訴法規定，檢察機關對出現法 定立案情形事件“應當立案”，而不象偵查終結和其他法律 監督中給出可選擇的“決定”權，因此，該文書中的“決定”二字是否的恰當值得探討；二則，立案是檢察機關內部的文書，檢察機關沒有向其他個人、機關和組織傳遞的該項文書 的訴訟義務，而帶有“書”字的法律文書的中“書”的含義指的是傳遞訴訟信息文件，由于立案文書無須傳遞，也就沒 有必要稱“書”；第三，該文書的內容不實用。一則，該文書必須填寫犯罪嫌疑人的基本情況，司法實踐中在遇有未明確犯罪嫌疑人的案件立案時無法制作立案文書；二則，該文書是檢察長簽發，但實際工作中，由于立案不一定均由檢察 長批準，且檢察長也不可能對所有《立案決定書》均進行審查，這一簽發手續往往是不真實的。
另外，由于立案被視為反映打擊經濟犯罪力度的指標， 一方面，立案時層層把關、手續繁雜，撤消案件則被視為立案不準，把關不嚴，致使一些經過偵查未能查明犯罪而應當撤銷的案件不撤，造成了錯案或其他影響檢察機關威信的后 果發生；另一方面，檢察機關在“初查”階段已實際進行了大量偵查活動，但由于“初查”結果，沒有犯罪事實或無法取得犯罪證據，因而未能作為立案，致使司法實踐中大量已經實際進行的偵查活動的工作量得不到客觀的反映。
綜上所述，檢察機關在貫徹和執行新刑訴法的過程中，需要對近十幾年形成的經濟罪案的立案觀念來一個徹底的轉變，準確地把握立案的法律標準，正確地理解法定審查立案 材料的含義，簡化立案手續，以便于正確地執行刑訴法，依法打擊貪污、賄賂犯罪。
此文發表于《政法論從》１９９６．６期
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