[ 張閃閃 ]——(2010-3-25) / 已閱13560次
改革結構性權力配置，完善結構和職能構建
張閃閃
【內容摘要】 職能性權力和結構性權力的配套、結構性權力之間的完整，直接關系到檢察權的科學合理配置。鑒于目前對檢察權職能性權力研究較多，并存在職能性權力與結構性權力相混淆情形，本文從我國政治司法制度與檢察實際情況出發，明晰了兩者之間的界限與關系，分析了目前存在的一些問題，并由此提出了檢察權配置完善的粗淺之見。
【關鍵詞】 檢察權；職能性權力；結構性權力；權力配置
檢察權配置的科學、合理與否，是檢驗司法體制改革、檢察體制改革是否深化的重要尺度，是司法行為能否得以依法、有序實施的前提條件。當前，基于我國學術界和司法實務界對檢察權的性質和歸屬的爭議頗多，檢察權屬于“行政權”？還是“司法權”？亦或是“行政司法雙重性”還是屬于“獨立國家權力”？由此，在檢察權配置問題上也是眾說紛紜。檢察權配置是否科學、合理，不僅體現在它配置了哪些職能性權力，更是體現在結構性權力的完整配置上，結構不完整的法律權力不是真正意義上的法律權力。檢察權的完整結構性權力是檢察權賴以存在和發揮法律監督效能的重要基礎。目前在法律界，對檢察權的內容研究比較多，而對檢察權的結構還缺乏深入研究，本文立足于我國政治司法制度與檢察工作的自身特色，從檢察工作的實際情況出發，對當前檢察權配置中的一些問題作了針對性解讀，并相應提出改革和完善的粗淺之見，以期拋磚引玉，求教于同仁。
檢察權的結構性權力
檢察權的科學配置是完善檢察制度的核心內容。而檢察權配置又分為職能性權力配置和結構性權力配置。目前，法律界對檢察權的職能性權力研究比較多，而對檢察權的結構性權力研究還有待深入。甚至有很多人認為檢察權的結構就是檢察權的內容，從而把檢察權結構敘述為公訴權、檢察偵查權、訴訟監督權的“三權”結構形式。① 這樣就把檢察職能性權力和結構性權力混同起來了。職能性權力反映法律職權的內容，檢察機關的職權包括犯罪偵查權、偵查監督權、審判監督權、公訴權等權力，它反映了檢察機關的法律性質和范圍。結構性權力是某一具體領域的法律職權所必備的基本法律構成要素，反映了檢察職權內在構成的基本內容，是檢察權能夠客觀存在和發揮法律作用的法學理論基礎，為檢察權立法提供成熟的理論依據和技術支持。筆者認為檢察權的結構由知情權、調查權、追訴權、檢察建議權構成。無論是刑事立案監督權和偵查監督權，還是審判監督權和公訴權，都離不開這四項基本的法律要素。檢察權職能性權力和結構性權力是辯證統一的。職能性權力反映檢察權的內容，是決定性的方向性權力，指導著結構性權力的具體構建；檢察權的結構性權力表現為檢察權的構成要素，服從于職能性權力，是職能性權力的具體化和規范化。只有把這兩方面有機的聯系起來，才能保證檢察權的有效行使，取得預期的法律和社會效果。
結構性權力和職能性權力之間存在的一些問題
職能性權力和結構性權力是檢察權配置中的兩個重要權力，屬于不同的范疇。職能性權力反映檢察權的內容和外延，是決定性、方向性的權力，指導結構性權力的具體構建；結構性權力反映檢察權的內在構成要素，是職能性權力的具體化和規范化，是檢察職權賴以存在和發揮效能的必要條件。目前，檢察權配置的不完善，使得結構性權力與職能性權力之間出現脫節現象，影響了檢察權能的有效發揮。主要表現在以下幾個方面：
1、結構性權力配置難以滿足職能性權力需要
知情權是檢察權結構性的、前提性的法律要素，是檢察機關在法律監督活動中對客觀事實的知情權力。檢察權的行使必須建立在享有充分知情權的基礎之上，沒有知情權或者知情權得不到充分的保障，檢察機關職能性權力就無法得以充分履行。諸如法律賦予檢察機關對公安機關的立案活動和偵查活動享有監督的職能，但檢察機關由于知情權的不足，難以及時有效獲取充足的有價值的信息，工作開展難度大、成效差，往往陷于監督不力的境地。又如，法律規定了檢察機關查處和預防職務犯罪的職能，但檢察機關的職務犯罪偵查工作和其他刑事犯罪偵查工作相比，其信息來源相對比較單一，即不能設“耳目”、“臥底”，又不能運用技術偵查如監聽等手段。因此，獲取職務犯罪的線索主要靠群眾的舉報和從以前所辦案件中挖線索，這些都使得檢察機關常常處于無米下鍋的窘地；即使有了線索，也由于查辦的對象擁有一定的權力和地位，而且犯罪日益智能化，反偵查手段越來越高明，而我國檢察機關對職務犯罪的偵查手段遠不及其他機關，這些都束縛了辦案人員的手腳，絕大多數辦案部門技術裝備還比較落后，仍然停留在“一支筆、一張紙、一張嘴”，靠熬夜、拼體力等原始偵查方式，使偵查工作開展艱難。往往一邊是人民群眾一浪高過一浪的反腐呼聲，一邊是檢察機關干著急的無案可查或查而無果，職務犯罪偵查工作難以取得突破性進展。再如，在民事審判監督中，檢察機關連查閱案件材料的權力都沒有保障，民事抗訴權力就更沒有保障了。
檢察機關的知情權，是貫穿整個法律監督活動過程的結構性權力，檢察權的行使必須建立在充分享有知情權的基礎上，沒有知情權或知情權得不到充分保障，檢察機關作出的程序性決定權就難以符合客觀事實和法律要求。檢察機關啟動某個法律監督程序的事前、事中、事后，都離不開知情權。可以說，沒有知情權就談不上法律監督，沒有知情權就沒有檢察權。知情權不完整，檢察權也就不完整。
2、有職能性權力要求而結構性權力缺失
中國共產黨十六屆六中全會在《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中提出了要實施“寬嚴相濟的刑事司法政策”，隨之，最高人民檢察院和最高人民法院相繼出臺了貫徹該政策的決定。② 貫徹寬嚴相濟刑事司法政策，服務和諧社會建設，成為檢察機關的重要職能，但目前缺乏相應的結構性權力配置。如刑訴法只規定了自訴案件可以進行調解或和解，而并未明確規定“公訴案件”可以進行刑事和解，檢察機關并無權力對符合犯罪構成要件的刑事案件主持和解。雖然各地檢察機關都在積極探索和嘗試有關刑事案件的和解，但從法律上講卻是于法無據。如對未成年人犯罪以及一些輕微刑事案件實行非刑事化處理，實現刑罰的輕緩化，就需要健全與之相配套的暫緩起訴、刑事和解、恢復性司法程序等制度。在現行的法律框架內，檢察機關的自由裁量權僅有相對不訴，且適用范圍較窄，對于一些可提起自訴的案件沒有終局性和權威性。
又如，檢察建議是檢察機關結合辦案實際，實現法律監督目的的非訴訟檢查活動方式，是檢察機關履行預防犯罪、參與社會治安綜合治理職能的重要內容，但法律并未賦予檢察機關建議權，對檢察建議這種監督方式沒有具體規定，其地位、作用、適用范圍及法律效力等均不明確，總體上是一項非常柔性的監督權。檢察建議權立法上的缺位，使檢察建議缺乏強制力，監督的實際執行力低，制約了檢察機關職能性權力的發揮。
結構性權力之間存在的一些問題
檢察權結構性權力的完整性是檢察權發揮效能的重要前提。知情權、調查權、追訴權和建議權等四項權能要素是不可分的有機統一整體。知情權是檢察機關法律監督權的基礎和前提條件，是其他結構性權力賴以存在的基礎；調查權是法律監督的核心，是知情權發展的結果；追訴權是法律監督的必要效力的保障，是其他結構性權力的具體法律保障；建議權是檢察機關在法律監督中維護法制統一必不可少的拓展性權力，是知情權和調查權的社會效果的深化。四項權能環環相扣，具有時間上的連續性和空間上的不可分性。在現行檢察權中，雖然在不同程度上涉及了上述四項權能，但是這些權能各自不夠完整，相互之間在具體權能上存在斷裂現象，導致檢察機關法律監督權程序性鏈鎖相交式結構的脫節，從而造成檢察權和檢察制度結構性脆弱。
1、知情權缺乏保障
在訴訟法律監督中，知情權這項結構性要素被視為軟性的、可有可無的次要權力，法律層面對此缺乏相應的規定保障。檢察機關在對公安機關實施偵查監督過程中，只是能夠看到公安機關收集案件的證據材料，公安機關內部的法律文書以及辦理法律措施的審批手續如留置、拘留、取保候審、監視居住等內部審批手續沒有隨案移送，因而檢察機關對公安機關的偵查活動監督就不是全面的，甚至某些方面是無從監督的。再如，一些瀆職侵權犯罪偵查，由于社會知曉率低，舉報線索少，而行政執法機關的執法資料又不移送檢察機關備案，使檢察機關無法掌握行政執法中瀆職侵權的情況，缺少立案偵查線索。檢察機關直接參與訴訟活動本來就以全面獲得案件信息為依托，如果忽視了知情權的基本結構性地位，檢察機關就難以獲取全面真實、有價值的信息，因而難以把握法律監督工作的主動權。
2、調查權不夠完整
調查權是檢察機關發現違法犯罪的重要手段，是進行法律監督的前提。調查權包括偵查權和一般調查權。目前現行法律對檢察機關立案后的一般偵查權保障是比較充分的，但是關于檢察機關履行職責過程中，對案卷的調閱和對有關違法行為和違法行為人進行調查和詢問，與之相應的機關接受、配合、協助調查的義務，如拒絕監督、對抗調查的法律后果等，法律未作明確規定，使檢察機關難以在立案前獲得相應的證據材料，使很多線索很難從初查階段轉入立案偵查。而且，法律又未賦予檢察機關特別的偵查權，如技術偵查權、緊急拘留權、秘密偵查權、特別調查權等。這些束縛了辦案人員的手腳，不利于檢察機關偵查工作的順利開展。
3、追訴權有待擴大
追訴違法的權力是檢察機關履行法律監督職責不可或缺的權力，是檢察機關訴訟監督的核心權力。追訴權是一種程序決定權。刑事立案監督權、刑事偵查權、審判監督權、公訴權等都包含有訴訟程序決定權。這種權力的行使，必然引起某項訴訟程序或者監督訴訟程序的啟動或者終止。但是，現行法律未賦予檢察機關完整的程序決定權，造成某些環節的訴訟監督手段明顯不足，監督程度往往取決于受監督者對監督權的尊重程度，有的甚至是憑個人關系、靠私人感情開展監督，導致檢察機關法律監督實效大打折扣。如立案監督，刑訴法只規定了對公安機關應當立案而不立案情況的兩種監督方式，一是要求其說明不立案的理由，一是認為其不立案的理由不成立的通知其立案，但公安機關如果不照此執行的法律后果沒有規定，也沒有規定必要的制約手段或補救措施，以致實踐中，公安機關對立案監督采取“立而不偵、偵而不結、先立后撤”等種種應付辦法時，檢察機關束手無策。
4、檢察建議權有待深化
檢察建議權是檢察機關通過糾正一般違法以實現預防犯罪、促進嚴格執法、維護法制統一的非訴訟法律監督活動，是檢察機關參與社會治安綜合治理和預防違法犯罪的重要手段。建國以來，我國檢察機關從來沒有間斷預防違法犯罪工作，并且建立了一定規模的預防違法犯罪檢察建議的規范制度，已經成為我國檢察制度的重要組成部分，成為區別我國社會主義檢察制度與資本主義檢察制度的重要標志之一。但我國現行的檢察建議權，總體上還是一項柔性的監督權，法律沒有具體規定這種監督方式，其地位、作用和適用范圍及法律效力等均不明確。因而法律監督執行效力還不夠明顯，需要加強。
完善檢察權配置的對策建議
檢察權配置的完善是檢察制度改革的重要課題。在研究檢察權配置過程中，必須立足國情，符合我國的政治體制和憲政體制的基本要求，理性看待我國檢察權配置中存在的問題與不足，順應中國檢察工作發展的實際需求，遵循檢察制度的特殊規律，圍繞重點、通盤考慮，協調好檢察權體系的整體結構格局。檢察權的配置是一個比較復雜的問題，筆者在此對檢察權的完善配置作一個簡單探討。
1、厘清檢察權的性質
檢察權的性質問題直接關系到檢察機關的定位和檢察改革的方向，也是檢察權科學配置的一個必須首先回答的問題。檢察權屬于行政權，司法權還是法律監督權？或者是一種獨立的國家權力，不屬于“三權”中的任何一種？將檢察權直接歸屬為行政權的人認為“檢察機關的基本職能是公訴，檢察權在本質上主要表現為公訴權，以公訴權為基本內容的檢察權在本質屬性上和終極意義上應屬于行政權”。 ③將檢察權認定為行政權的學者，基本論證思路是：先對司法權的性質進行界定，從而為行政權與司法權確定幾個區分標準，以此來衡量檢察權，認為“以公訴權為基本內容的檢察權不可能具有筆者所說的終局性、中立性、被動性、獨立性的特點，檢察機關的設置也不同于審判機關的組織體系，在這個意義上我們認為檢察權在本質上、在終極意義上應該屬于行政權”。④ 將檢察權納入司法權的學者是基于我國法律規定和黨中央文件中的體現。檢察機關和審判機關同屬于司法機關，檢察權和審判權一樣屬于司法權。而根據我國憲法規定，檢察機關是法律監督機關，檢察權是一種“法律監督權”。可見，在檢察權性質定位上學者們唇槍舌劍，觀點不一。筆者認為，憲法關于檢察機關地位的定性是準確的，符合我國實際的，如果僅僅定位為國家公訴機關或者司法行政機關，會使一部分重要的國家法律監督權失去權威和適當的承擔者，導致國家權力運行的缺位和失衡。因此，檢察改革的方向應是強化法律監督，而不是削弱甚至取消檢察機關的法律監督地位，行使法律監督職責的各項權能也應當繼續充實和完善，并進行科學合理的配置。
2、配套職能性權力和結構性權力
檢察權的職能性權力與結構性權力是辯證統一的。職能性權力是決定性方向性權力，指導著結構性權力的具體構建；結構性權力服從于職能性權力，是職能性權力的具體化和規范化。職能性權力和結構性權力有機聯系，相輔相成方能保證檢察權的有效行使。我國檢察工作的泛政治化傾向，決定了檢察工作內容的廣泛性，而且隨著社會的發展，更多的利益主體開始出現，檢察權勢必呈現多元化的發展態勢。因此，檢察機關的職能性權力將進一步擴大，其職權范圍已從訴訟領域拓寬到社會生活的其他方面。但目前在檢察權配置上不夠完備，檢察工作的職能性權力與機構性權力之間存在脫節現象，一方面有職能性權力而缺乏相應的結構性權力的配置，另一方面是雖然配置了結構性權力，但還是不能滿足職能性權力的需要。因此有必要在明確檢察權的職能性權力基礎上，構建與之配套的結構性權力，對于結構性權力不能滿足職能性權力需求的，要加以改革完善，具體地講，諸如可以充分發揮黨對檢察權配置的領導，一方面運用政策來推動國家立法發展，以法律規定的形式使得一些結構性權力運作具有剛性。另一方面通過加強黨的領導為檢察機關創造良好的執法環境，使檢察權結構性權力配置滿足職能需要，從而使檢察權能得以充分發揮。
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