[ 蔡武 ]——(2010-5-17) / 已閱10954次
論政府信息公開制度之完善
蔡武
[摘要]以瑞典《新聞報道自由法》（1776年）為先河，以美國《情報自由法》（1966年）為榜樣，西方其它國家如丹麥、挪威、法國、澳大利亞、加拿大、英國、韓國以及日本等也紛紛效仿，都制定了政府信息公開方面的法律。建立以信息公開法為核心的政府信息公開法律制度已經成為世界性的趨勢。目前，全世界共有四十多個國家制定了專門的政府信息公開方面的法律。 我國要實現行政管理體制公正透明這一目標，也必須走政府信息公開法治化的路子，2008年5月1日我國施行了《中華人民共和國政府信息公開條例》。本文試就《中華人民共和國政府信息公開條例》，但由于其立法主體是政府，法律效力層級較低，而導致尚有許多不盡如人意的地方，本文擬就如何完善我國政府信息公開立法進行一定的分析。
[關鍵詞]政府信息公開；理論基礎；人民主權利；監督
一、政府信息公開制度的基本理論
在政府信息公開法律制度下，政府是否應當向公眾提供政府信息，不是由政府的權力決定的，而是由民眾的權利決定的。政府信息公開法律制度就是通過法律確立的保障公眾獲得政府信息權利的制度。人民主權理論和知情權理論構成了公眾獲得政府信息的權利的合理性，成為政府信息公開制度的理論基礎。政府信息公開，一般來說就是指政府主動或被動地將在公共事務管理中掌握的公共信息依法定的程序、范圍、方式、時間向社會公開,以便社會成員能夠方便地獲取和使用。
（一）人民主權。從行使權力的來源看，行政機關所享有的一切權力均來自于人民的權力和憲法的授權；從行政權力內容看，行政權力涉及到國家的社會、經濟、文化和組織管理，包括保障國家安全、維護社會秩序、發展社會經濟和福利社會生活的方方面面。行政權力內容的廣泛性決定了對它的監督的重要性；從行政權的行使方式看，行使行政權應當是公開的。國家是根據人們訂立的契約建立的，大家必須服從公意。公意即為最高權力，即主權。主權應當屬于人民。政府機關有義務向公眾公開政府信息，人民有權獲得政府信息。
（二）知情權（又稱了解權）。知情權是信息公開的直接理論基礎。“知情權”其基本含義是指公民有權知道他應該知道的事情，國家應最大限度地確認和保障公民知悉、獲取信息的權利，尤其是政務信息的權利。在現代法治國家，公民是國家社會政治生活的主體，無論是與公民眼前的切身利益息息相關的社會政治生活，還是事關國家命運和社會發展大局，公民對此都享有知情權。知情權是一項原生性的基本權利，只有在對與自己權益相關的各種事務充分知曉的情況下，公民才能真正把握自己的生活，并對社會承擔責任
二、政府信息公開的必然性
從政府建設的趨勢而言，建立完善的信息公開制度是順應民主政治發展的必然之路。政府信息不僅是政府活動的重要資源，更是社會的寶貴財富。政府信息資源的管理有效利用的前提是政府信息開放和公開。
（一）政府信息公開能保障公眾參與管理國家事務。我國憲法第2條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民”。這就在憲法上確立了人民主權的原則，肯定了人民是國家權力的所有者。而人民權力的正確行使是以政府信息公開和人民對國家事務、社會事務的知曉為前提的。因此，政府信息公開反映了保障公民權利的內在要求。
（二）政府信息公開能有效地與WTO規則接軌。WTO的一項重要法律原則是透明度，它要求成員方政府應把與貿易有關的法律、規章、普遍適用的司法判例與行政裁決，均應迅速予以公布，以使各國政府和貿易工作者熟悉它們。透明度原則轉化為國內法，反映到國內法律當中就是政府信息公開、政策透明的有關規定。 我國制定信息公開法，把政府信息公開活動規制起來，有利于我國履行透明度的法律義務。
（三）政府信息公開能有效監督政府機關依法行使職權。政務信息公開，要求將政務內容、權力運作過程等向公眾公開，這就給予了人民群眾以知情權，加大了權力行使的透明度，把權力行使過程置于人民群眾的監督之下，使人民群眾能夠充分了解政府的計劃、工作程序、辦事結果、政府內部的工作紀律，為人民群眾進行有效監督提供制度保證。
（四）政府信息公開能最大限度地實現社會信息資源共享。制定政府信息公開法，有助于社會公眾通過公開的、公平的、合法的渠道及時獲取政府信息并加以利用，最大限度地減少信息阻塞、信息浪費的現象，使政府信息能夠適時地轉化為社會物質財富。同時，制定信息公開法還可以促使政府依照法定義務提供其擁有的信息資源，社會公眾可以依據法定權利要求政府提供信息。這將有助于減少和避免信息資源的閑置與浪費，促使實現資源共享，滿足社會各界對資源的需求。
三、如何完善我國政府信息公開制度
雖然2008年5月1日我國施行了《中華人民共和國政府信息公開條例》，但信息公開上還存在著尚待完善的地方。
（一）應盡早由全國人大制定《政府信息公開法》
相對于世界上大多數法治國家以法律的形式規范政府信息公開而言，我國的《政府信息公開條例》在效力層級上居于明顯的弱勢。從各國的立法經驗來看，政府信息公開作為國家的一項基本行政制度，應當以法律的形式來規定，行政法規層次上的規范只能是一種過渡。 從我國的法律體系來看，政府信息公開屬于對人民政府的權力義務的設定，應當根據《立法法》的規定制定法律而不是行政法規。
世界各國政府信息公開立法通例是以信息公開為原則，以免除公開為例外，即未被法律明確規定可以免除公開的信息，政府都應當公開。我國也應該明確信息公開的這個基本原則。明確要求，信息公開是政府的法定義務，沒有特定限制，所有政府信息均應公開。隨著中國社會的發展，許多非政府組織，包括企業、事業組織和多元化的社會團體，都掌握著一定的社會資源和信息，從而享有可以支配他人的社會權力，這些社會主體的社務信息也應相應公開才符合法治社會的要求。所以，廣義的信息公開的義務主體，應不限于國家機關，還有社會權力組織和社會公共團體。也就是說在我國應當將立法機關、司法機關以及其他公共機構納入到信息公開的義務主體范圍。凡涉及公共利益的政策、規定、文件及其決策起草過程；法規及規章的起草情況；政府收費的項目、依據和標準；政府財政收支情況；對投資和經營決策有重大影響的分層初步；規劃、政策和規定；本政府機關的機構設置、組織、職能；本政府機關的辦事指南、政府信息目錄等等都要公開。無論是日本、美國還是其他國家，確立信息豁免公開例外，都是為了保護特殊種類的信息。這些信息的公開可能造成危害國家利益和安全、影響公共秩序和社會穩定等使社會公共利益遭受重大損失；或者信息向未經授權的人披露，就出現違反法律的行為。堅持公開是原則，不公開屬于例外，可采用“排除法”對信息公開的范圍以明確規定，即首先列舉哪些事項不能公開，然后說明排除不能公開的事項都屬于公開的范圍。如《美國信息自由法》第2條規定了九項免除公開的政府文件。
通過在因特網上建立政府網站進行政務公開，具有集中統一管理、隨時更新維護、可長期保存、方便查詢利用、擴大公開范圍等多方面的優勢、是推進政務公開的最有效的形式之一。 應當明確通過網絡公開信息，成為我國政府信息公開的法定方式。信息公開的程序，應以行政機關主動公開為主，特殊情況的申請公開為輔。《政府信息公開法》應當明確規定行政機關無正當理由拒不信息公開所承擔的法律責任、責任追究制度以及公眾可以采取的救濟手段，如申請行政復議和提起行政訴訟、行政賠償。美國、英國、日本等國政府信息公開法都規定，針對這類案件，原告可以向法院提請司法審查。如果沒有相關的、比較完善的救濟制度，盡管制定了《政府信息公開法》，政府信息公開制度也很難真正施行。
（二）制定和完善其他相關法律制度，以保障信息公開法律實現
首先，修訂《保密法》及其相關配套法規。我國1988年制定的《保密法》，其中諸如對定密、解密程序、泄密處罰以及救濟機制等重要制度設置上已遠遠落后于實際發展的需要。《保密法》的修改首先應當解決兩個問題。一是合理界定國家秘密的范圍，大幅度縮減保密范圍。在我國，對于保密文件以外的政府信息是否應該公開一直沒有一個科學的認識或統一的規定，結果，造成了定保密范圍過大，從而使一部分非保密文件也完全對公眾封鎖和保密。二是應當建立規范定密，科學解密的相關制度。由于定密制度不完善等原因，導致國家秘密偏多、密級偏高的問題長期存在。因此，要完善定密監督程序，做到依法行使定密權，應明確規定解密的權限和程序，強化解密活動的監督制約。切實改變目前實踐中只定密，不解密，甚至國家秘密“終身制”的現象。
其次，修改《檔案法》。政府信息實際上分為檔案和非檔案文件，檔案由《檔案法》調整，要受到30年期限的限制；非檔案文件尚無任何法律調整，因而無法對其進行規范管理。這樣一來，檔案法實際上限制了檔案類政府信息向公眾開放。同一個政府信息，一旦歸入檔案類，則要受三十年期限的限制；如果不歸檔，則因尚無法律調整雖有公開的可能，但公開的內容可能會無跡可查。可見，檔案法的規定不但不利于政務公開，反而限制了政務公開。
最后，加快制定我國的《隱私權法》立法。信息公開法的個人信息例外只是對個人信息披露的保護。在我國信息公開法律制度發展的過程中，必須認識到個人數據保護對政府信息公開的意義，并加快數據保護法的立法工作，保護個人隱私，促進個人信息的流動。其內容應包括個人信息保護，電子監控，新聞出版，行政機關公務行為等方面的隱私權保護。隱私權法作為政府信息公開法律制度建設的一部分，對世界各國的信息公開法律制度的順利實施發揮了不可替代的作用。
南昌大學在職法碩2007級 蔡 武
