[ 滕傳樞 ]——(2010-6-10) / 已閱18521次
海南特區立法研究
滕傳樞
特區立法在我國包含兩大類：一是經濟特區的立法; 二是特別行政區的立法。本文以海南建省十年來地方立法的實踐為基礎，對海南經濟特區（以下簡稱海南特區）立法體制及立法依據、指導思想、基本原則、特點等問題淺作分析探討，盼能對今后特區立法工作有所裨益。
一．我國現行的立法體制
我國現行的立法體制，是依據憲法及全國人民代表大會組織法、地方各級人民代表大會及地方各級人民政府組織法等法律的有關規定而確立的。分析我國現行立法體制的結構，應從不同的角度，作下述四種劃分和研究。
(一) 按立法權的主體劃分，可分為權力機關立法和行政機關立法兩大類。兩大類中按立法主體的不同層級又分為中央立法和地方立法兩大層次。具體說，中央立法包括中央權力機關(全國人大及其常委會)的立法和中央行政機關（國務院及其部委）的立法; 地方立法中包括地方權力機關（省、直轄市、省會市和較大的市的人大及其常委會，民族自治地方的人大，經濟特區的人大及其常委會)的立法和地方行政機關（省、自治區，直轄市的人民政府，省會市及較大的市的人民政府，經濟特區的人民政府以及特別行政區的政府) 的立法。這里說的“民族自治地方”指自治區，自治州、自治縣;“經濟特區”指海南和深圳、廈門、珠海、汕頭五個經濟特區；“省會市”包括自治區人民政府所在地的市；“較大的市”指經國務院批準的較大的市；“特別行政區”指現在的香港特別行政區以及今后的澳門、臺灣特別行政區。
(二) 按立法權的依據劃分，可分為職權立法和授權立法兩大類。職權立法是指根據立法機關的性質、地位和權限，由法律直接規定所產生的立法權。包括四種情況: 1．全國人大及其常委會的立法。其依據是憲法第62條，67條。2．國務院及其部委的立法。其依據是憲法第89條、90條和國務院組織法第10條。3．省、自治區、直轄市的人大及其常委會的立法，省會市和較大的市的人大及其常委會的立法和民族自治地方的人大的立法。其依據是憲法第100條、116條，地方各級人大和地方各級人民政府組織法第7條、43條，民族區域自治法第19條。4．省、自治區、直轄市的人民政府，省會市及較大的市的人民政府的立法。其依據是地方各級人大和地方各級人民政府組織法第60條。
授權立法是指并非法定職權所產生的，而是由國家最高權力機關授權所產生的立法。至目前為止，我國的授權立法有以下三種情況：1．全國人大授權國務院立法。例如1985年4月10日全國人大關于授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行規定或條例的決定。2．全國人大及其常委會授權經濟特區立法。這又包含授權給經濟特區所在的省的權力機關和直接授權給經濟特區兩種情形。如1981年11月20日授權廣東、福建兩省人大及其常委會制訂所屬經濟特區的各項單行經濟法規; 1988年4月13日授權給海南省人大及其常委會制訂法規; 以及此后對深圳等四個經濟特區的同樣的授權。3．全國人大授權特別行政區立法。如香港特別行政區基本法規定香港特別行政區享有立法權。今后的澳門、臺灣特別行政區的立法亦將如此。這種授權雖然由法律規定，但其主要屬性應屬授權立法。
(三) 按立法權的范圍劃分，可分為兩大類。第一類是全國普遍適用的立法，亦稱普通立法; 第二類是特定范圍、特定對象或特定時間適用的立法，亦稱特別立法。特別立法如各省、直轄市、自治區制訂地方性法規和地方政府規章，特別行政區制訂法律，經濟特區制訂地方性法規和地方政府規章，以及中央立法中針對特定范圍、時間、對象的立法。普通立法的主體只能是擁有中央立法權的機關，而特別立法的主體既可以是地方立法機關也可以是中央立法機關。
(四) 按立法權的位階劃分，由上至下可分為五個層次: 1．憲法的立法。2．基本法律的立法。基本法律指法典性質的刑法、民法、行政法、訴訟法、關于國家機構的法及其他基本法(如香港特別行政區基本法等)。3．部門法律的立法。部門法律指基本法律之下一位階的各法律。其中最大量的是各部門行政法，如工業法，農業法、計劃法，金融法、教育法等。上述三個位階的法的立法權只能是最高權力機關享有。4．法規的立法。包括國務院制訂行政法規和各省、自治區、直轄市、經濟特區、省會市、較大的市的人大及其常委會制訂地方性法規，還包括民族自治地方的人大制訂的自治條例、單行條例。5．規章的立法包括國務院各部委制訂部委規章和各省、自治區、直轄市、經濟特區、省會市、較大的市的人民政府制訂地方政府規章。
至于香港等特別行政區立法機關制訂的在本特別行政區內實施的法律，其位階似應定在第四位階，但其又稱之為法律而并非法規，除服從于憲法和特別行政區基本法之外，不受其他法律和行政法規的約束，這是一個特殊情況，容另作研究。
從上述分析，可以看出，我國有關經濟特區的立法，既有中央立法機關和地方立法機關的職權立法，也有國務院和地方立法機關的授權立法。其適用范圍是特定地區或特定對象，屬特別法范疇。其位階，除由全國人大今后可能制訂的經濟特區法這樣的法律之外，目前由國務院或地方立法機關制訂的均屬于第四、五位階的法規或規章。
二．全國人大的特別授權與海南特區立法體制的形成
1988年4月13日，第七屆全國人大第一次會議同時通過了兩個關于海南的歷史性決議，就是關于海南設省和建立經濟特區的決議。關于建立海南經濟特區的決定中有授權立法的內容:“授權海南省人民代表大會及其常務委員會，根據海南經濟特區的具體情況和實際需要，遵循國家有關法律，全國人民代表大會及其常務委員會有關決定和國務院有關行政法規的原則制定法規，在海南經濟特區實施，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。”
海南建省辦大特區，有了特別的立法權和更大的自主性，消除了原有行政建制上的缺陷，掙脫了舊體制的束縛和封閉的壁壘，首先就面臨著要制訂“新規矩”的任務。為此，必須盡快組建地方立法機構與劃分各立法機構的立法權限。
1988年8月23日至28日，海南省人民代表會議第一次會議在海口召開，宣告了海南省的地方權力機關同時也是地方立法機關的誕生。省人代常委會除了辦公廳外，設法制等六個工作委員會。從立法這一職能上，各專門工委負責本系統(戰線)地方性法規草案的審查工作和向主任會議提出立法議案的工作。法工委則負責綜合性的、各專門工委負責的系統之外的地方性法規草案的審查工作、編制立法計劃和向主任會議提出立法議案的工作。
1988年7月，海南省人民政府(下稱省政府)決定設立省法制廳(1989年5月改為法制局)，作為專門的政府法制工作機構，主要行使編制政府立法規劃與計劃，組織、指導、協調法規規章的起草工作，審查地方性法規和行政規章草案，監督檢查行政執法活動，審理省政府的行政復議案件和代理省政府的應訴案件等職能。1994年底，省委、省政府決定將法制局與體制改革辦公室兩個機構（職能）合并，成為一套人馬，兩塊牌子。新機構為正廳級的省政府組成部門，設九個職能處室，同時實行立法專員制。
1988年11月11日，海南省人代常委會頒布了《海南省地方性法規制定程序條例》。該條例分總則、議案的提出、計劃和起草、提請審議、頒布施行、附則等七章27條。1990年3月11日，省政府發布了《海南省地方性法規起草和行政規章制定程序暫行規定》。該規定分總則、計劃、起草、審查、批準與發布、附則等六章27條，對政府立法的程序進行了規范，是對省人大規范的補充和配套。這兩個27條使特區地方立法從建省開始就步入規范的軌道。經過幾年的實踐之后，1995年4月5日省政府修改并重新發布了《海南省人民政府關于地方性法規起草和行政規章制定程序的規定》。新規定增加或修改的主要內容有: 法規和規章的涵義及范圍，省法制部門的立法工作職責，立法計劃的確定及調整，法規規章起草和審查的規范化要求，法規規章的解釋、修改和廢止等。
這兩件法規和規章，明確劃分了地方權力機關和地方政府的立法權限，比較全面和系統地規范了海南省地方立法的程序。在國家法律尚無專門的立法程序規定，特區立法尚無經驗的情況下，能作出這樣的規范，已屬及時和可貴，對建立我國經濟特區的立法體制、促進特區的法制建設和經濟繁榮，起到了重要的作用。
三．海南特區立法的依據
立法依據是立法體制中關于立法權限劃分所派生出來的問題，它包括立法權行使、立法程序、立法范圍、立法內容等方面的依據。海南特區地方立法的依據可以從以下四點分析。
(一) 立法權行使的依據
海南作為一個省，根據前述法律關于職權立法的規定，省和海口市的人大及其常委會享有制訂地方性法規的立法權; 各自治縣人大享有制訂自治條例和單行條例的立法權; 省政府、海口市政府享有制訂規章的立法權。同時，海南作為一個經濟特區，根據全國人大的立法授權，省人大及其常委會享有比一般省級權力機關更靈活自主的立法權，這種立法屬于授權立法。這種授權立法的優勢是：只要與憲法、法律、行政法規的精神實質、基本原則不相沖突、不相違背，即可根據本特區的具體情況和實際需要立法，在具體規范上可以有所變通和突破。例如1993年10月28日頒布的《海南經濟特區企業法人登記管理條例》就是典型。國務院行政法規規定的企業法人登記是實行“先買票后上車”的審批登記制；而海南的條例規定特區內的企業登記可以實行“先上車后買票”的直接登記制。
另一種情況是在上一位階的法律尚未出臺的情況下，特區可根據改革開放和經濟發展的實際需要先行立法。例如《海南經濟特區股份有限公司條例》、《海南經濟特區有限責任公司條例》以及關于養老、工傷、失業、醫療等社會保障方面的立法，都是如此。
(二) 立法程序的依據
立法程序是指立法機關在制定立法規劃和計劃、起草、審查、審議、通過、頒布、解釋、修改和廢止法律、法規和規章等活動中所遵循的方法與步驟，也是立法活動的形式法律依據。目前，我國法律對立法程序尚無明文規定，最高位階的立法程序法是國務院1987年4月21日批準發布的《行政法規制定程序暫行條例》，立法法尚在起草階段，不少地方立法活動中的程序僅是未正式立法的規矩。因此立法的程序法在我國法律體系中屬薄弱環節。而這個問題在海南是解決得較好的。早在建省初期，省人大和省政府就制訂頒布了前面所述的兩件規范立法程序的法規規章，對地方性法規和地方政府規章的起草、審查、審議、通過、頒布、解釋、修改、廢止，以及立法計劃的制訂等作了較完備的規定，作為特區立法的程序法來說，在國內是開創先河的。
(三) 立法范圍的依據
立法范圍也就是立法權限范圍。“就是立法主體根據憲法和法律可以在多大范圍行使立法權，應當在多大范圍行使立法權，事實上在多大范圍行使立法權的問題。”① 具體說，立法權限范圍應當從時間上、空間上、表現形式上、運作過程上等四個方面由憲法或法律加以規定。從我國法律及全國人大的立法授權上看，這四個方面除了在表現形式上有明確規定(即哪一層級的立法主體可以立哪一位階的法)以外，其余三個方面，特別是關于空間上，即可以和應當在哪些領域、哪些方面、哪些事項上立法，不能在哪些領域、哪些方面、哪些事項上立法，尚無明確規定。對于中央立法和地方立法權限范圍如何劃分，權力機關立法和行政機關立法權限范圍又如何劃分，實際上處于不明確、不規范的狀態。
我國近二十年來的地方立法實踐，在處理地方立法權限和中央立法權限的問題上，是遵循著一個不成文的從立法實踐中逐步總結出來的規矩進行劃分的，“即屬于國家專屬立法權”的空間范圍上，地方立法權不得行使。至于國家專屬立法權有哪些具體內容，目前能見諸于文字的尚停留在研究資料上。
前述兩件海南省規范立法程序的法規規章，具體規定了地方性法規的五種內容，省政府起草地方性法規范圍的四種內容和省政府制訂行政規章的五種內容。盡管這些規范很不成熟，但是，作為立法權行使初期的海南，在國家法律尚無明確規定的情況下，能夠在自己的法規和規章中對地方立法的范圍，地方性法規和地方政府規章的范圍作出具體界定和劃分，使之成為地方立法范圍的法定依據，無疑是對特區立法體制建設的重大貢獻。
(四) 立法內容的依據
這里所說的立法內容，主要是指法的規范，即規定一定的行為模式及其法律后果。這里所說的依據是指廣義的、除了上位階法的規范以外的依據，也即是海南地方立法內容的淵源。主要有以下幾種:
一是中央給予海南特區的一系列特殊政策。經濟特區立法的重點是經濟立法，因此特殊的經濟政策必然成為特區立法內容的主要淵源。這些特殊政策集中體現在國務院 [1988]24號、26號文件之中。另外，還有中央給予其他經濟特區的政策在海南可通用的部分;以及1992年3月9日國務院關于海南省吸引外商投資開發洋浦地區的建設項目的批復等文件。這些政策經過實踐，需要長期執行、符合法的規范特征的，就通過立法程序使之法條化、規范化。比如《海南經濟特區外商投資條例》、《海南省洋浦經濟開發區條例》、《海南省外商投資開發礦產資源管理規定》等法規規章，就是這類立法。
二是海南自身改革開放的成功經驗。海南在建省辦特區之后，實行比其他特區更靈活的特殊經濟政策，在實踐中逐步摸索和積累了一些成功的經驗。這些經過實踐證明行之有效的措施、辦法，需要長期穩定的，亦通過立法程序使之上升為法規規章的內容。比如海南省關于實行社會保障制度的四個地方性法規，即養老、醫療、工傷、失業四個保險條例，就是在全國尚無先例的情況下經過幾年摸索和實踐，經歷了從試點到省政府立規章再實踐到省人大立法的過程。
三是借鑒和吸收國際慣例。海南從建省起就實行市場經濟體制，發展外向型經濟，省委、省政府特別強調在地方立法中要重視對國際慣例和人類社會創造的先進立法成果的研究、借鑒和吸收。比如《海南經濟特區企業法人登記管理條例》中的企業直接登記制;《海南經濟特區機動車輛燃油附加費征收管理條例》中的公路規費四合一，改為征收燃油附加費的立法；以及關于股份公司和有限責任公司的立法等，均是借鑒和吸收國外立法經驗的結果。
四是借鑒和吸收兄弟省市地方立法的成功經驗。比如律師執業的立法，關于開發區保稅區的立法等。
四．海南特區立法的指導思想和基本原則
立法的指導思想和基本原則也是立法體制的組成部分。古今中外的立法活動，總是在一定的思想指導之下并遵循一定的原則進行的。不管其是自覺的還是不自覺的，這都是客觀存在的現象和事實。“立法指導思想是立法主體據以進行立法活動的理論根據，是為立法活動指明方向的理性認識。它反映立法主體根據什么思想、理論立法和立什么樣的法，是執政者的法意識在立法上的集中體現。立法基本原則是立法主體據以進行立法活動的主要準繩，是立法指導思想在立法實踐中的重要體現。它反映立法主體在把立法指導思想與立法實踐相結合的過程中特別注重什么，是執政者立法意識和立法制度的重要反映”。②
立法的指導思想按其層次區分可以有總的、基本的和階段的指導思想; 按橫向角度分類可以有立憲的、刑事立法的、民事立法的指導思想等。立法的基本原則按層次和種類相結合的方式區分，亦有總的、中央立法的、地方立法的、各部門法立法的到各個具體法立法的基本原則等。下文是分析海南特區立法的指導思想和基本原則。
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