[ 李健 ]——(2010-7-10) / 已閱17117次
民事執行檢察監督制度淺論
李健
內容提要：民事執行檢察監督，有著久遠的法理淵源、一定的國際司法背景、憲法法律依據和深厚的現實基礎；民事執行檢察監督是檢察監督的盲區，建立民事執行檢察監督制度是構建中國特色檢察制度的需要，是實現中國憲政體制和中國特色權力制衡機制的需要，是維護司法公正，執法為民的需要；民事執行檢察監督制度應該建立在中國國情、把握司法規律及吸收世界優秀法制成果的基礎之上；民事執行檢察監督制度應該包括基本原則、適用范圍和程序規范、監督方式等內容。
關 鍵 詞：民事執行 檢察監督 制度
序 言
民事執行檢察監督是近期熱議的話題，新修改的《民事訴訟法》雖然沒有對此做出規定，但并不影響理論界和實務界的熱情。當前，對民事執行檢察監督主要有三種觀點：一種是反對，認為民事執行檢察監督會影響到執行的管理體制、運行機制，增加執行成本，打破執行雙方的平衡；第二種觀點是贊成對民事執行進行全面監督，認為全面監督才能真正破解“執行難”、“執行亂”；第三種觀點是贊成有限的民事執行檢察監督，理由是，民事執行案件數量大，檢察資源有限，全面監督不切合實際，也是不可行的。筆者贊成第三種觀點，并認為民事執行檢察監督應該建立在中國國情、把握司法規律及吸收世界優秀法治成果的基礎之上，這樣的制度既行之有效又具有先進性。
一、民事執行檢察監督有久遠的法理淵源、一定的國際司法背景、憲法法律依據
（一）民事執行檢察監督有久遠的法理淵源 檢察機關是我國的法律監督機關。民事執行檢察監督是檢察監督的有機組成部分，從本質上講，民事執行檢察監督源于權力制衡理論。西方國家的權力制衡理論是立法、行政、司法三權分立。法國十八世紀啟蒙思想家孟德斯鳩指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗”，“要防止濫用權力，就必須以權力約束權力” ①，這便是著名的權力制約權力理論。他主張建立立法、行政、司法三權分立的政體，西方國家紛紛以此建國。因此，西方國家的司法機關就是法院，檢察機關屬于行政權力之一種，隸屬于司法部。列寧的權力制衡思想不同于孟德斯鳩，他指出：社會主義國家的法律應該統一；為了維護法制的統一，必須有專門的法律監督機關；法律監督機關與行政權、審判權分立，獨立行使職權②。他還指出：“檢察長的唯一職權和必須作的事情只是一件：監視整個共和國對法制有真正一致的了解。”③我國接受了列寧的思想，但又結合了本國的實際，確立了“議行合一”的政治體制，從而確立了檢察機關的法律監督地位，專門履行法律監督職責，使之成為和行政機關、審判機關法律地位平等的國家機關，即“一府兩院”，因此，我國的權力制衡模式有別于西方國家的三權分立，采取的是一府兩院共同對權力機關人民代表大會負責，一府兩院之間權力制衡的體制。可見，我國檢察機關的法律地位要遠遠高于西方國家，權力也遠大于西方國家的檢察機關。這種政治體制是我國的歷史傳統和現實的結合，是符合我國國情的。民事行政檢察制度是人民檢察院法律監督的一項重要內容，民事執行檢察監督又是民事行政檢察制度的有機組成部分，因此建立民事執行檢察監督制度是有法理淵源的。
（二）民事執行檢察監督有一定的國際司法背景
民事執行檢察監督是不是唯我國獨有，不是。西方國家，如法國就有民事執行監督的規定，法國新的《民事執行程序改革法》第十一條賦予了法國檢察官保障判決與其他執行根據得到執行的使命。④俄羅斯聯邦１９９５年發布的《檢察機關法》明確規定，監督俄羅斯聯邦領域上現行法令執行是俄羅斯檢察機關的任務，而檢察長參加民事、行政和刑事訴訟案件的審理是保障檢察機關履行這一使命的途徑之一⑤。一般而言，賦予了檢察機關或檢察官法律監督權的國家或多或少都賦予了檢察機關或檢察官民事執行監督的權力，只是大小不同，范圍有差異而已。現在，許多西方國家的法律制度也在不斷的改革，檢察機關參與維護國家、個人利益的范圍越來越廣。即使西方國家沒有，我國也可以有。言必稱西方，是脫離國情的表現，即使是相同的法系，國家不同，其法律制度也有差異，法律制度的好壞與設計安排主要取決于是否符合本國實際和是否代表法治前進的方向。
（三）民事執行檢察監督有憲法法律依據
《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第129條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關” ，《民事訴訟法》）第14條規定：“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督”， 第187條規定人民檢察院發現人民法院已經發生法律效力的判決、裁定有本法第一百七十九條規定情形之一的，應當提出抗訴。目前，理論界和實務界，特別是法院和檢察院對“審判活動”和“判決、裁定”的內涵和外延的理解不一致，反方認為審判活動不包括執行活動，裁定不包括執行環節的裁定，因此，檢察機關不能監督執行活動，最高法院在1995第5號批復指出：“人民檢察院針對人民法院在執行程序中做出的查封財產裁定提出抗訴，于法無據，人民法院不予受理，”就是這種觀點的體現。另一方則認為，審判活動的內涵中包括執行活動，“判決、裁定”中的裁定包含了執行環節中做出的“裁定”。最具說服力的依據就是全國人大常委會原副委員長王漢斌1991年4月2日在七屆人大四次會議上所作的《關于民事訴訟法（試行）修改草案的說明》中曾明確提出“執行是審判工作的一個十分重要的環節，它關系到法律和人民法院的尊嚴”。江偉教授是參加《民事訴訟法》起草的重要成員，他明確指出：在本條文中，民事審判就是民事訴訟，執行程序就是民事審判程序的延伸，這在起草過程中是有共識的，不存在廣義與狹義兩種解釋⑥.因此《民事訴訟法》第14條、187條的規定本身就涵蓋了對民事執行的檢察監督。筆者認為，綜觀憲法第14條、民事訴訟法14條、140條、187條的規定及十六大、十七大關于司法體制改革的表述和中央《關于進一步加強人民法院 人民檢察院工作的決定》，結合立法實際和立法精神，應該認為“審判活動”的含義等同于“審判工作”，包含了執行環節和執行活動。因此，民事執行檢察監督在法律上是沒有問題的。
此外，檢察機關履行民事執行監督才是最理想的監督。中國是一個有二千多年封建專制傳統的國家，傳統的法制思想根深蒂固，傳統中國的法律監督機構一般都是單獨設置，比如“按察史”、“督察院”，普通百姓也習慣于這種監督方式。此外，當前我國法律監督的主體很多，但監督的方式、力度、效果不理想或不妥當，如，人大監督主要是對法律的貫徹執行情況進行監督，一般不具有對個案的監督措施；黨政監督則主要體現在人事、財務等方面；輿論監督不發達，且不是專門監督，效果不理想。只有專門機關，且屬于法律專業性質的檢察機關進行監督才是最理想的監督。
二 民事執行檢察監督有重要的法律價值和社會價值
民事執行檢察監督有重要的實用價值。首先民事執行檢察監督有助于克服“執行亂”。以目前的民事執行現狀看，“執行亂”幾乎具有普遍性，民眾意見大。執行亂的原因很多，執行的體制不順，執行體制存在結構性問題，這是造成執行亂、執行難的最根本原因。其次執行法官的法律整體素質不高。基層法院尤為明顯。在執行過程中，部分法官對法律的理解和認識不深刻，隨意追加被執行人，隨意做出執行裁定，甚至違法執行。在法官違法違紀案件中，執行人員的比例是較高的。如2004年，查處的武漢市13名法官中，大多數與執行環節有關。第三是關系困擾執行。中國是一個特別重視關系的社會，各種關系盤根錯節，幾乎是每執行一件案件，執行雙方總會通過各種關系謀取利益，要么是千方百計阻撓、拖延甚至阻止執行，要么是竭盡所能催促執行。第四，司法缺乏公信力。公信力源于人民的篤信，源于對法律和司法機關的篤信。司法缺乏公信力，原因是多方面的，但最主要的有三個，一個群眾的法律意識、水平不高，對法律缺乏正確的理解和認識；二是法律還不完備；更重要的是司法腐敗的普遍性造成了全社會對整個司法的不信任，特別是在民事審判和執行領域更為突出。第五是法院內部監督缺乏剛性和透明性。法院內部的監督制度、方式很多，但由于內部監督具有基礎性缺陷，因此，監督的效果不理想。民事執行檢察監督屬于外部監督，外部監督相較于內部監督，其剛性、透明性和公正性更強，效果更理想，因此民事執行檢察監督有利于遏制“執行亂”的蔓延。
其次，民事執行檢察監督有益于破解“執行難”。這次民事訴訟法的修改的一個重點就是解決“執行難”，“執行難”已成為全社會關注的話題。執行難帶來的直接后果是當事人的合法權益得不到實現，最終的后果是危及法律的生存和法治社會、法治理想的實現。由于民事執行檢察監督自身具有監督和配合的雙重的特性，即一方面監督法院的執行活動，督促法院正確執行法律，履行職責，另一方面又對法院正確的執行予以支持配合，做好當事人的服執息訴工作，共同維護法律的權威。民事執行檢察監督透明性、公正性和不與當事人產生對抗性的特點使當事人更易接受檢察官的解釋說服工作，在一定程度上有助于破解“執行難”。
最后，民事執行檢察監督有益于實現法律的正義價值。正義是人類公認的崇高價值，正義的基本內容是公正、公平。公正是司法的核心，是司法的最高價值目標，也是民事執行檢察監督要實現的最終目標。執行過程中存在的隨意裁定、超標的執行、暗箱執行等亂執行，破壞的正是法律的公平正義、由“執行難”導致的法律白條，損害的也是法律的公平正義。有種觀點認為，民事執行檢察監督會影響執行的效率，這種觀點是錯誤的。公正和效率是法院的工作主題，但公正是擺在第一位的，效率應該的公正的前提下得到保證，沒有公正的效率是沒有價值的。檢察機關通過正當的、合法的形式對民事執行進行監督易于實現公正，實現法律的正義價值。
三 民事執行檢察監督制度的立法思考
民事執行檢察監督雖然有法理淵源、國際司法背景、憲法法律依據和深厚的現實基礎，但由于歷史和客觀條件的限制，民事訴訟法沒做出系統而具體的規定，2007年修改民事訴訟法時，不少人大代表、專家學者、檢察工作者都呼吁將民事執行納入檢察監督的視野，期望能建立民事執行檢察監督制度，但由于這次主要是為了解決“申訴難”和“執行難”兩大社會最關注的問題，因此沒有對民事執行檢察監督做出規定，令人遺憾。
（一）檢察機關民事執行檢察監督的實踐
近幾年，檢察機關根據我國法治建設的長遠需要進行了執行監督的大膽探索和實踐，積累了一定的經驗，取得了良好的效果。如，２００５年以來，洛陽市兩級檢察院共辦理執行監督案件３３起，其中運用檢察建議方式辦理２１起，運用糾正違法通知方式辦理２起，查辦執行人員職務犯罪案件３起⑦。洛陽市嵩縣檢察院還與縣法院會簽了《關于民事行政案件執行監督的若干意見》，從監督的范圍、對象、原則、形式等內容作了明確規定，具有很強的可操作性⑧。威遠縣檢察院以辦理民事申訴和解案件為切入點，先后就申訴和解案件中涉及執行的問題和民事行政執行案件監督問題與縣法院會簽了《關于辦理民事申訴和解案件的意見》和《關于民事行政執行案件監督的若干意見》，雙方就民事行政執行案件的檢察監督問題和達成了共識，并取得了好的效果。另外還有廣州市番禺區檢察院采取向人民法院發出“要求法院書面說明執行情況”的方式進行了執行監督的探索⑨。檢察機關的探索是包括監督的許多方面的，為立法奠定了實踐基礎。
（二）民事執行檢察監督制度的設計
雖然民事執行檢察監督作為一種制度目前還沒有建立，但是檢察機關近幾年的實踐和思考已經為這項制度的建立劃出了輪廓，舉行了奠基儀式。筆者認為，民事執行檢察監督制度應該包括以下內容：
1、基本原則
民事執行檢察監督的基本原則穿于民事執行檢察監督的全過程，是開展民事執行檢察監督活動所必須堅持的準則。它應該有三個：一是依法監督。民事執行檢察監督要依法，不能以監督者自居，超出法律規定亂監督。否則會出現“監督亂”、“監督濫”的情況；二是公正監督。民事執行檢察監督雖然是對法院的民事執行活動、民事執行權進行監督，但客觀結果會對執行雙方的力量平衡產生影響，因此監督要追求公正，要平等對待執行雙方；三是及時監督。民事執行檢察監督要講求效率，及時有效地監督違法行為或錯誤的裁定，否則會影響人民法院的執行，增加執行成本，給執行添亂。
2、監督范圍
民事執行檢察監督要限制范圍。人民法院每年的執行案件達200多萬件，將其全部納入監督是不現實的，因此應該確定監督范圍，目前，明確屬于執行監督范圍的只有一項，即，查處執行人員在執行過程中的貪污受賄、徇私舞弊等違法犯罪行為。筆者認為，除此之外，還應擴大監督范圍。首先可以通過申訴的形式確定。凡是執行任意方或雙方到檢察機關申訴的執行案件都應該進行監督。其次，將涉及國家、集體利益的執行案件納入監督范圍，這體現了檢察機關的職能。再次，將黨委、人大及上級檢察機關交辦或其他機關轉辦的民事執行案件納入監督范圍。
3、程序規范
民事執行檢察監督的程序可以參照民事申訴案件的程序辦理。
4、監督方式
監督方式很多，目前比較成熟，行之有效的有以下幾種：
⑴抗訴。對民事執行裁定錯誤的，應當依法提出抗訴，通過糾正錯誤的執行裁定最終糾正錯誤的執行。
⑵糾正違法通知書。對執行過程中執行人員的違法行為應當發出糾正違法通知書予以糾正。執行行為違法情形表現為五類：一是執行裁定文書正確，執行員不遵照執行，或沒有執行依據而違法強制執行的。如對符合條件的不予執行，或嚴重超標的執行；二是截留、扣押已執行的財物不交付申請執行人；三是低價拍賣，變賣被執行人財產；四是對已裁定停止執行的案件仍然強制執行等違法現象；五是執行人員違反廉潔規定。如，接受當事人的錢物、宴請等。
⑶檢察建議。對民事執行過程中出現的非抗訴和違法的情形，如果需要，可以向人民法院發出檢察建議。如，原審判決明顯錯誤，檢察機關已經抗訴而再審裁定尚未制作，如果執行則可能造成不必要的司法資源浪費或嚴重的社會后果，這種情況就可以發暫緩執行的檢察建議。
⑷查處職務犯罪。查處執行過程中執行人員的犯罪行為是法律明確的監督方式，也是最具剛性、最具懲罰性的監督方式。檢察機關應當充分有效地運用此手段，以求最大限度地實現監督效果。
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