[ 卜凡濤 ]——(2010-7-21) / 已閱8921次
鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為的分類和規(guī)范
卜凡濤
〔內(nèi)容提要〕：鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為的合法性、質(zhì)量好壞直接關(guān)系著廣大群眾特別是農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活，對(duì)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)有著重要的意義。近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政工作取得了顯著成績，但是由于各方面的原因制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為的合法開展。本文以鄉(xiāng)鎮(zhèn)職權(quán)與行政行為的關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為進(jìn)行了梳理和分類，并對(duì)其存在的問題提出相對(duì)應(yīng)的防范措施，以促其在合法軌道內(nèi)運(yùn)行。
關(guān)鍵詞： 鄉(xiāng)鎮(zhèn) 行政行為 分類 規(guī)范
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國農(nóng)村基層政府，其行政行為與廣大群眾特別是農(nóng)村居民的聯(lián)系密切，行政行為的合法性、質(zhì)量好壞直接關(guān)系著廣大農(nóng)民群眾的生產(chǎn)生活。近年來，隨著“依法行政”理念的普及，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政行為得到了很大的規(guī)范，依法行政工作取得了顯著的成績。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為多是落實(shí)國家“三農(nóng)”政策，完成上級(jí)有關(guān)行政部門交辦的事項(xiàng)，在行使行政行為過程中，往往面臨地區(qū)實(shí)際、群眾態(tài)度、社會(huì)穩(wěn)定等相關(guān)復(fù)雜因素，需要多個(gè)部門協(xié)作、動(dòng)用多種行政手段才能完成，而相應(yīng)的職責(zé)劃分不明確又增加了行政行為失范的可能性。另外，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)“重視自身利益，輕視群眾利益”、“重視行政手段，“輕視法律規(guī)定”，濫用職權(quán)、亂作為，怠于職權(quán)不作為現(xiàn)象還很普遍，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為的制約監(jiān)督機(jī)制并不健全，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為實(shí)質(zhì)上處于監(jiān)督空白狀態(tài)，這樣就影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為的合法開展。為了更好地解決這些問題，有必要從行政法角度對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為進(jìn)行一次詳細(xì)的梳理和分類，從而提出對(duì)應(yīng)的規(guī)范措施。以促進(jìn)其在合法軌道內(nèi)運(yùn)行。
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為的分類
行政行為根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可分為具體行政行為和抽象行政行為，依職權(quán)行政行為和依申請(qǐng)行政行為等類別，但對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為而言，存在著“三少三多”：照搬法律條文的少，需要自由裁量的多；獨(dú)立完成的少，合作完成的多；自主開展的少，上級(jí)交辦的多。所以原有的行政行為分類有不足以概括鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為全貌之缺陷，不能全面反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為的特征，也就不能夠很好地指導(dǎo)、規(guī)范行政行為的行使。
多數(shù)行政法學(xué)者都認(rèn)為行政行為是行政主體行使行政權(quán)的行為，可見，行政職權(quán)是行政行為的一個(gè)最重要的因素，從行政職權(quán)方面著手，就能很容易地辨別政府活動(dòng)是不是行政行為，是在職權(quán)范圍內(nèi)運(yùn)轉(zhuǎn)還是超越職權(quán)濫用職權(quán)，是獨(dú)立行使職權(quán)還是和其他部門共同行使職權(quán)。所以本文以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)與行政行為的關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行分類，依此標(biāo)準(zhǔn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政行為大致可分為三大類：
（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨(dú)立完成的行政行為。是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依照法律法規(guī)、政策獨(dú)立自主行使職權(quán)、在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)就能完成的行政行為。這類行政行為中除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的行政職權(quán)之外，再無其他公權(quán)力參與，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是唯一的行政主體。根據(jù)“權(quán)責(zé)相符“的原則，這類行政行為的結(jié)果，除了法律特別規(guī)定之外，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨(dú)立承擔(dān)。例如，在對(duì)損壞村莊和集鎮(zhèn)的房屋、公共設(shè)施的管理中，根據(jù)《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》規(guī)定，鄉(xiāng)級(jí)人民政府享有處罰權(quán)。
（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)與其他部門共同完成的行政行為。這類行政行為是指在由幾個(gè)行政主體共同行使相應(yīng)職權(quán)才能完成的行政行為中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在其中某個(gè)階段或者環(huán)節(jié)行使職權(quán)的行政行為。盡管各個(gè)部門在行政行為完成過程中起的作用可能有主次之分，先后之別，但各個(gè)部門的行政活動(dòng)都是整個(gè)行政行為的有機(jī)組成部分，缺一不可。這類行政行為的結(jié)果，由行政行為各階段或者環(huán)節(jié)的行使方相應(yīng)承擔(dān)。例如在“生育第二個(gè)子女審批”中，《山東省人口與計(jì)劃生育條例》第二十六條第六款規(guī)定：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或者街道辦事處應(yīng)當(dāng)對(duì)公民的生育申請(qǐng)及時(shí)受理、審核，并自受理申請(qǐng)之日起二十日內(nèi)將審核意見和申請(qǐng)人的申請(qǐng)材料報(bào)縣級(jí)計(jì)劃生育行政部門審批。”在整個(gè)個(gè)審批中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政行為包括受理申請(qǐng)、出具審核意見并及時(shí)上報(bào)。這三個(gè)環(huán)節(jié)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)的行使范圍，在這三個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)瀆職、不作為等現(xiàn)象給申請(qǐng)人造成損害的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)依授權(quán)完成的行政行為。是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依照上級(jí)部門委托授權(quán)完成的行政行為，這類行政行為根據(jù)授權(quán)權(quán)限，又可以分成全部授權(quán)以及部分授權(quán)，其結(jié)果由授權(quán)委托方承擔(dān)。但是受托方存在過錯(cuò)的，委托方有權(quán)追究其相應(yīng)責(zé)任。例如，在社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收中，《山東省人口與計(jì)劃生育條例》第四十七條規(guī)定：“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收，由縣級(jí)計(jì)劃生育行政部門作出書面征收決定，縣級(jí)計(jì)劃生育行政部門可以委托鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或者街道辦事處作出書面征收決定。”這條規(guī)定就賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府在計(jì)生執(zhí)法中，可能作為社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收的受托方從事執(zhí)法活動(dòng)。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為的規(guī)范
雖然我國行政法律法規(guī)立法數(shù)量已成規(guī)模，但是具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為上面，卻又常常面臨無法可依的境況，越是對(duì)相對(duì)人侵害嚴(yán)重的行為，往往越容易遇到這樣的問題。客觀上是因?yàn)榉煞ㄒ?guī)空白或者規(guī)定籠統(tǒng)，主觀上是因?yàn)樾姓黧w在行政行為行使過程中，頭腦中缺乏法治觀念，不是嚴(yán)格遵守法律規(guī)定和依法行政原則，而是千方百計(jì)鉆法律漏洞。這就造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為的失范。
（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨(dú)立完成的行政行為的規(guī)范。在該類行政行為中，有些行政行為的行使有明確具體的法律規(guī)定，對(duì)于這類行政行為，一定要嚴(yán)格按照法律規(guī)定進(jìn)行。而對(duì)那些擁有職權(quán)但是沒有具體法律規(guī)定如何具體行使，需要發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主觀能動(dòng)性和自由裁量權(quán)的行政行為，一定要在法律原則允許范圍內(nèi)，做到《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中依法行政的六項(xiàng)要求：合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)一致。可以采取行政合同（行政契約）、行政指導(dǎo)等方式靈活行使，政府要兌現(xiàn)行政合同中的承諾，遵守信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則。如果出現(xiàn)了某些重大政策變動(dòng)等情況，應(yīng)該給予相對(duì)人必要的補(bǔ)償，維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益；對(duì)于招商引資等行為，還要綜合考慮本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等因素，遵守相關(guān)的法律規(guī)定，維護(hù)當(dāng)?shù)匕傩盏那猩砝妗＜纫诜煞秶鷥?nèi)積極追求“有作為”，又要避免超越職權(quán)、濫用職權(quán)的亂作為和消極對(duì)待、怠于行使的瀆職不作為。
（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)與其他部門共同完成的行政行為的規(guī)范。共同行政行為往往是涉及行政主體眾多、相對(duì)人人數(shù)眾多、行政程序復(fù)雜、涉及利益面廣闊、社會(huì)影響面廣泛的行政行為，例如征地、動(dòng)遷等。多存在著各行政部門之間權(quán)責(zé)劃分不明確、不公開等問題，往往給人以“政出多門”之感，面對(duì)相對(duì)人的質(zhì)詢，往往出現(xiàn)“下級(jí)推上級(jí)、上級(jí)推下級(jí)”的相互推諉扯皮現(xiàn)象。對(duì)此，要明確并公開各行政主體之間的職權(quán)分工和責(zé)任承擔(dān)以及行政行為程序、進(jìn)展情況。各行政主體應(yīng)該在其發(fā)揮職權(quán)的階段或者環(huán)節(jié)中承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)相應(yīng)在其發(fā)揮職權(quán)的階段或者環(huán)節(jié)承擔(dān)行政責(zé)任。這樣既避免了行政主體之間的推諉扯皮現(xiàn)象，也方便了群眾與行政主體之間的溝通和交流。
（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)依授權(quán)完成的行政行為的規(guī)范。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使委托授權(quán)的行政行為，委托部門要公開委托授權(quán)的范圍及依據(jù)、責(zé)任承擔(dān)，受托鄉(xiāng)鎮(zhèn)要在規(guī)定的權(quán)限內(nèi)行使權(quán)力，委托部門應(yīng)給予必要的監(jiān)督和指導(dǎo)，對(duì)于在行政行為行使中，因鄉(xiāng)鎮(zhèn)超越授權(quán)或者違反授權(quán)規(guī)定給相對(duì)人造成損害的，委托方要及時(shí)給予賠償，并追究受托方的相關(guān)責(zé)任。
三、結(jié)語
鄉(xiāng)鎮(zhèn)要切實(shí)樹立“依法行政“的理念，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員要加強(qiáng)法律學(xué)習(xí)，增加法律知識(shí)儲(chǔ)備，提高執(zhí)法技能。要嚴(yán)格貫徹行政過錯(cuò)責(zé)任等各項(xiàng)依法行政制度。要充分發(fā)揮各種監(jiān)督力量的作用。強(qiáng)化行政復(fù)議、行政執(zhí)法監(jiān)督等政府內(nèi)部監(jiān)督職能，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政自我糾錯(cuò)。司法機(jī)關(guān)要從司法監(jiān)督方面發(fā)揮監(jiān)督職能，暢通群眾反映、反饋渠道，充分發(fā)揮電視臺(tái)、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等各種輿論媒體的監(jiān)督作用，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為在自我規(guī)范和外部監(jiān)督之下得到更大的進(jìn)步。
參考文獻(xiàn)：
1、姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社 高等教育出版社1999年版，
2、國務(wù)院：《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，2004年。
（膠南市法制辦 卜凡濤）
