[ 陳禮平 ]——(2010-7-27) / 已閱8071次
淺議公益訴訟的原告
陳禮平
民眾法律意識的提高不僅僅體現在對私人利益的關注，更多的應該表現在對社會公共利益的維護上。目前，侵害社會公共利益的案件諸如環境侵權案、違法懸掛國旗案、國有資產流失案等時有發生。而此類案件之結果往往是以法院不予受理為終或是以原告敗訴為果。細細推究之，皆源于現行訴訟法對公共利益訴訟主體的認定有諸多盲區，以致民眾無處告訴。而違法侵害者則變本加厲，無視公共利益以致大肆、任意踐踏。本文通過對公益訴訟的概念的初步界定，并闡述其基本涵義及類型，運用橫向比較、縱向分析的研究方法,提出作者的設想。
一、公益訴訟的基本涵義及類型
（一）公益訴訟的基本涵義。
公益訴訟的認識應該是基于對公共利益的界定基礎之上的。所謂公共利益是指有關社會公眾（包括自然人、法人、社會組織、國家機關及社會團體、民間機構）的利益，是公有公用的利益。它“區別于社會個體的利益，又非個體利益的簡單疊加。它應該是社會全體成員利益的結合”。僅就我國憲法、法律法規而言，運用到的表述就有“社會利益”、“國家整體利益”、“集體利益及社會公共利益”之多，但從本質來講它們只是表述上的差別。基于對公共利益的維護，在其受到侵害時民眾自然會試圖通過訴訟的方式提出利益主張即公益訴訟。所謂公益訴訟，它起源于羅馬法，是相對私人利益訴訟而言的。周楠教授在《羅馬法原理》一書中提到“公益訴訟乃保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定外，凡市民皆可提起。”意大利法學家彼得羅.彭梵得在其著作中亦指出：“人們稱那些為維護公共利益而設置的罰金訴訟叫民眾訴訟。”此處所稱“民眾訴訟”就是指公益訴訟。目前，我國學者對其大致有兩種比較有代表性的觀點：一種觀點認為，公益訴訟有廣義和狹義之分。廣義的公益訴訟“包括所有為維護公共利益的訴訟，既有國家機關以國家名義提起的訴訟，也有法人、社會組織及自然人代表國家或民眾以自己的名義提起的訴訟。狹義的公益訴訟是指國家機關提起的公訴。”另一種觀點認為，“公益訴訟是指特定的國家機關和相關的社會組織、個人，依據國家法律的授權對違反經濟法律、法規侵犯國家利益、社會利益、國家整體利益或不特定多數人利益的行為。向法院起訴，由法院依法追究相對人法律責任的活動。”并且認為公益訴訟不等同于公訴，“它既可以由國家授權的檢察機關或政府機關代表國家提起公訴，又可以由利害關系人以國家授權或個人的名義提起訴訟。”兩種觀點的主要分歧在于對公益訴訟的主體特別是原告的認定存在不同見解。
（二）公益訴訟的類型。
關于公益訴訟的類型有學者認為，公益訴訟應當包括行政、民事兩類，而刑事則應排除；另有學者則主張公益訴訟只局限于行政一種。筆者認為，為了便于公共利益主體提起訴訟使社會公益能夠得到及時、有效的維護，對公益訴訟的界定應當采取廣義的理解即自然人、法人、社會團體和社會組織、國家機關及其他法律授權機構對違反法律、法規侵害社會公益的行為，依法向法院提起訴訟，并由法院追究其法律責任的活動。其中，當然應該包括通常意義上的“公訴”和“公訴轉自訴”刑事公益訴訟。綜上，筆者認為公益訴訟應當是廣義的、多樣化的，也是維護社會公共利益的有效救濟途徑。但是，我國學者及立法機構對公益訴訟的最終界定的真正障礙在于對其原告主體難于統一認識。
二、筆者的制度設想
(一)一般民眾、法人、可以成為公益訴訟的首選原告。
雖然我國憲法和法律對保護社會公益設置了寬泛的實體權利體系，但由于這些權利常常是由不確定多數人共同享有。因而公民、法人或其他組織一般不被認為具有現實的公益訴權，其原告資格不被認可。但從人民民主權利的角度來看，確認一般民眾的公益訴訟原告資格本身就是民主政治在某一法律制度上的具體反映。依據該理論，在社會主義條件下，一切權力屬于人民，人民依法享有管理國家事務和社會事務的權利。人民通過選舉方式將這一權利委托于國家機關，從而造成權力所有者于使用者相分離的政治現象。在某種社會條件的促使下，人民將該權力收歸由自己行使，一方面充分體現了人民當家作主的權力地位；另一方面又有利于維護人民的合法權益。筆者認為，這種條件顯然應當包括社會公益遭受違法者侵害的情形。這是因為作為國家的主人，任何社會個體都有權利也有義務維護國家利益或社會公益不受非法侵害。而且，國家、社會、個人或社會組織等各方利益在本質上是一致的，它們之間是整體與部分的相互關系，既相互依存又相互獨立。所以，侵犯國家或社會利益實際上就是在侵害社會個體的利益。由此賦予一般民眾對公益訴訟的原告資格和法律地位，在政治理論上就有其必要性和可能性。從訴權理論的角度來看，公益訴權是民眾平等享有的一項憲法性權利。一般情況下，訴權主體就是實體權益主體，這種訴權具有雙重涵義：實體主體和程序主體。但是在存有特定條件時，這種雙重性又會得到分離即可能單是實體主體或程序主體。一般法理通過利用“訴權轉讓”、“糾紛管理權”和“訴訟擔當”等理論賦予實體主體以程序涵義或程序主體以實體涵義。從而對訴權主體的范圍作了擴大解釋。其目的就在于在更大的限度內維護公益、制裁違法行為。與我國同屬大陸法系的日本、德國、法國等國家所采取的就是這一理論來確認一般民眾的原告資格。筆者認為，這樣的制度架構有利于提高民眾對公益違法行為的監督，而且這種監督要比任何一種監督方式（比如行政監督）來得有效、有力。一般民眾在數量上的絕對優勢使公益違法行為如過街老鼠——人人喊打，也有利于社會公益在最大范圍內得于維護。依據我國相關民事法律的規定，法人與自然人具有同等法律地位。故在公益訴訟方面，法人與自然人同樣具備原告資格。
（二）檢察機關當然應成為公益主體代表國家以國家名義提起訴訟。
我國憲法賦予檢察機關法律監督的權力其實也就賦予了其在公益訴訟程序中的原告地位。這是因為，在我國公訴的職能源于維護社會公共利益的考慮，檢察機關理所當然的成為刑事公訴的原告（即公訴人）。而且，涉及社會公共利益的民事公益訴訟、行政公益訴訟在本質上與刑事公益訴訟都是出于維護公共利益的目的。但是由于法律的缺漏使其舉步維艱——檢察機關無法以原告身份參與訴訟。而檢察機關自身的性質和職責表明他實質上具有國家利益和社會利益的代表人的身份，這種身份決定了他應當充當公共利益的代表，對侵害公益的違法行為提起訴訟。有的學者主張，賦予國家行政機關公益訴權，認為國家行政機關如環保行政部門其特殊的管理職責、優越的取證手段對其提起公益訴訟有得天獨厚的優勢條件。筆者并不贊同此種主張，因為行政機關權力的過度膨脹已經成為不爭的事實，倘若將公益訴權賦予行政機關，這種現實將變得更加突出、嚴重，不利于權力的制約與平衡，尤其是行政權與司法權的制衡。在制度創設中將檢察機關納入公益訴訟的主體范圍則恰到好處的處理了這一難題。同時也有效的防止了權利過度集中的行政機關濫用訴權的可能。且檢察機關的權利行為不具有實質處分的性質，屬于一種超然的中立地位，有利于檢察機關正確及時有效的行使訴權，維護社會公益。當然，檢查機關提出的公益訴訟必須有制度保障和資源支持。其中最為重要的是在訴訟中的權利分配問題。筆者認為，可以借鑒國外較為成熟的法律理念，賦予檢察機關在公益訴訟中享有調查取證權、優先審理權、法律監督權等權利。有的學者認為在民事公益訴訟中檢察機關享有調解權，即和違法者達成訴訟和解。筆者也不贊成這一主張，因為“檢察機關作為國家利益和社會公益的代表人并不具有對公共權利的實質處分權”。賦予其調解權往往會導致檢察機關在處理公益訴訟時并發惰性、消極的詬病，從而不利于社會公益的維護。在公益訴訟中，檢察機關具有原告和法律監督者的雙重身份，和刑事公訴一樣享有抗訴權，同時對公益訴訟案件的審理進行有效的法律監督。可以說，無論從權力的制衡還是從身份、性質來講，檢察機關都應當是公益訴訟的最佳原告。
（三）社會組織、社會團體也應是公益訴訟的原告。
從國外較為先進成熟的公益訴訟法律制度來看，各國大多在逐步賦予社會組織、社會團體的原告資格，承認其公益訴訟主體地位。由于公益違法行為所特有的“間接性、社會性、復雜性及潛伏性”等特點，使其法律因果關系、證據的收集、事實的證明等法律技術問題非常復雜，僅就受害者個人在資力、技術、知識上是難于對抗強大的違法行為者。并且受害者在人數上的眾多使得傳統的普通程序訴訟、代表人訴訟難以適應。即使勉強受理在各方面也不利于對利益主體造成訟累、不經濟。從這樣的現實出發，筆者認為應當盡快通過立法賦予社會組織、社會團體（如消費者權益保護協會、民間環保組織、勞動者權益保護組織等公益組織、團體）公益訴訟原告資格，使其享有公益訴權。一方面可以充分有效的利用本已非常有限的司法資源，避免當事人訴訟之累、實現經濟訴訟。另一方面從確保訴訟原告多元的角度。最大限度地增加其提起訴訟的可能性以維護社會公共利益。所以，我們建議將社會組織、社會團體納入公益訴訟地主體范圍，使公益的維護在訴訟主體上得于適當、有效補充。
總而言之，對公益訴訟的原告應當作擴張性解釋，賦予一般民眾、檢察機關、法人、社會組織和社會團體及其他組織等間接利害關系人的原告資格和訴訟主體地位，修正傳統的原告單元規定為原告多元化規定以全面有效地維護社會公益。當然，本文重點探討公益訴訟原告的認定，有關被告的相關理論由于牽涉到具體個案的實際情況，難于形成系統理論，故暫不涉及。同時，在公益訴訟中原告不足、不僅僅為了社會公益而是摻雜個人目的，甚至純粹出于濫訴而起訴的現象肯定會依然存在，各原告之間資格重疊、推委旁觀等情形也會悄然出現。因此，筆者建議應在相關立法時應當加于規避，做出細致、明確架構。
