[ 李繼忠 ]——(2010-7-28) / 已閱14278次
法眼看08版“清單”規(guī)范
李繼忠 李菡君
【摘要】08版清單規(guī)范，各地已經(jīng)開始施行。關(guān)于清單規(guī)范的解讀及文章很多，但是均系從造價(jià)專業(yè)的角度進(jìn)行的，對(duì)08版清單規(guī)范從法律角度進(jìn)行正確的解讀，對(duì)在工程實(shí)踐中貫徹執(zhí)行08版清單規(guī)范是具有指導(dǎo)性的意義。筆者的觀點(diǎn)也是一家之言，僅供參考。
【關(guān)鍵詞】 08版清單規(guī)范 法律范疇 強(qiáng)制性 國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)
一、前言
08版清單規(guī)范，各地已經(jīng)開始施行。關(guān)于清單規(guī)范的解讀及文章很多，但是均系從造價(jià)專業(yè)的角度進(jìn)行的。有人從法律角度對(duì)08版清單規(guī)范進(jìn)行了解讀。筆者認(rèn)為針對(duì)08版清單規(guī)范有些法律觀點(diǎn)確有值得商榷的地方，比如有人認(rèn)為“08版清單規(guī)范不屬于法律范疇，不是行政規(guī)章，并不屬于法律的范疇。因此，不具有法律所特有的約束力”對(duì)非法律專業(yè)出身的廣大造價(jià)工程師誤導(dǎo)極大。同樣有人認(rèn)為“08版清單規(guī)范屬于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，且屬于推薦性標(biāo)準(zhǔn)”觀點(diǎn)同樣值得商榷。筆者從法律角度提出自己觀點(diǎn)，供對(duì)08版清單規(guī)范及法律感興趣的人士參考。
二、08版清單規(guī)范屬于法律范疇（更準(zhǔn)確的講屬于技術(shù)法規(guī)范疇），具有法律和合同雙重約束力。
有人認(rèn)為： 法是指由國(guó)家制定、認(rèn)可并保證實(shí)施的，反映由特定物質(zhì)生活條件所決定的統(tǒng)治階級(jí)意志，以權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容，以確認(rèn)、保護(hù)和發(fā)展統(tǒng)治階級(jí)所期望的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序?yàn)槟康牡男袨橐?guī)范體系。我國(guó)法的形式主要包括：全國(guó)人大及人大常委會(huì)制定的法律，國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，國(guó)務(wù)院各部門制定的行政規(guī)章，地方人大制定的地方法規(guī)，地方政府制定的地方規(guī)章。然而，08版清單規(guī)范由中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部主編并經(jīng)其批準(zhǔn)，但其并非是行政規(guī)章，并不屬于法律的范疇。因此，不具有法律所特有的約束力。
如此觀點(diǎn)成立嗎？
《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》（GB-50500-2008），簡(jiǎn)稱08版清單規(guī)范，于2008年7月9日發(fā)布，并于2008年12月1日施行。大家對(duì)該規(guī)范屬于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)均不持異議。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)似乎同法或法律是有區(qū)別的。如果按照“我國(guó)法的形式主要包括：全國(guó)人大及人大常委會(huì)制定的法律，國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，國(guó)務(wù)院各部門制定的行政規(guī)章，地方人大制定的地方法規(guī)，地方政府制定的地方規(guī)章�！眮砝斫鈬�(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)似乎既不是法律、不是行政法規(guī)、也不是行政規(guī)章。那么能否講國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)沒有法律約束力呢？
筆者認(rèn)為，首先，如果按照“我國(guó)法的形式主要包括：全國(guó)人大及人大常委會(huì)制定的法律，國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，國(guó)務(wù)院各部門制定的行政規(guī)章，地方人大制定的地方法規(guī)，地方政府制定的地方規(guī)章。”的分類及邏輯來講，最高人民法院司法解釋同國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)一樣也沒有包含在“全國(guó)人大及人大常委會(huì)制定的法律，國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，國(guó)務(wù)院各部門制定的行政規(guī)章，地方人大制定的地方法規(guī)，地方政府制定的地方規(guī)章”中，難道我們能講司法解釋沒有法律約束力嗎？
其次，《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》規(guī)定："強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)必須執(zhí)行。不符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品，禁止生產(chǎn)、銷售和進(jìn)口。"由此可見，違反強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)就是違法，就要受到法律制裁。既然我們是談08版清單規(guī)范，而該清單規(guī)范運(yùn)用是在建筑領(lǐng)域，那么《中華人民共和國(guó)建筑法》是如何來看待國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的呢？建筑法第三條規(guī)定“建筑活動(dòng)應(yīng)當(dāng)確保建筑工程質(zhì)量和安全，符合國(guó)家的建筑工程安全標(biāo)準(zhǔn)”，第三十七條規(guī)定“建筑工程設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)符合按照國(guó)家規(guī)定制定的建筑安全規(guī)程和技術(shù)規(guī)范，保證工程的安全性能�！�，第四十七條規(guī)定“建筑施工企業(yè)和作業(yè)人員在施工過程中，應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)和建筑行業(yè)安全規(guī)章、規(guī)程，不得違章指揮或者違章作業(yè)�！�，第五十四條規(guī)定“建設(shè)單位不得以任何理由，要求建筑設(shè)計(jì)單位或者建筑施工企業(yè)在工程設(shè)計(jì)或者施工作業(yè)中，違反法律、行政法規(guī)和建筑工程質(zhì)量、安全標(biāo)準(zhǔn)，降低工程質(zhì)量。建筑設(shè)計(jì)單位和建筑施工企業(yè)對(duì)建設(shè)單位違反前款規(guī)定提出的降低工程質(zhì)量的要求，應(yīng)當(dāng)予以拒絕”，第五十六條規(guī)定“建筑工程的勘察、設(shè)計(jì)單位必須對(duì)其勘察、設(shè)計(jì)的質(zhì)量負(fù)責(zé)�？辈臁⒃O(shè)計(jì)文件應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定和建筑工程質(zhì)量、安全標(biāo)準(zhǔn)、建筑工程勘察、設(shè)計(jì)技術(shù)規(guī)范以及合同的約定。設(shè)計(jì)文件選用的建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備，應(yīng)當(dāng)注明其規(guī)格、型號(hào)、性能等技術(shù)指標(biāo)，其質(zhì)量要求必須符合國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。”等等。筆者在此羅列如此多條款是要說明：維持整個(gè)建筑業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)際是國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，而不是司法解釋（隔行如隔山）。建筑領(lǐng)域的參與者如果違反國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范實(shí)際上就是違反建筑法，是要受到法律制裁的【行政及或刑事的（建筑法58條、72條等）】。
第三，建筑法第十八條是關(guān)于工程造價(jià)方面的唯一的規(guī)定。該條對(duì)我們理解08版清單規(guī)范意義重大。該十八條是這樣規(guī)定的“建筑工程造價(jià)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，由發(fā)包單位與承包單位在合同中約定。公開招標(biāo)發(fā)包的，其造價(jià)的約定，須遵守招標(biāo)投標(biāo)法律的規(guī)定。發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)按照合同的約定，及時(shí)撥付工程款項(xiàng)�！�，在08版清單規(guī)范出臺(tái)后實(shí)際上該十八款可以修改為（理解為）：建筑工程造價(jià)應(yīng)當(dāng)按照《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》（GB-50500-2008）規(guī)定執(zhí)行，發(fā)包單位與承包單位在合同中約定不應(yīng)該同該規(guī)范沖突。發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)按照合同的約定，及時(shí)撥付工程款項(xiàng)�！薄�08版清單規(guī)范是參與建設(shè)活動(dòng)各方執(zhí)行工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和政府對(duì)執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)督的依據(jù)，違反了《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》（GB-50500-2008），就是違反了《中華人民共和國(guó)建筑法》，無疑是要收到法律制裁的。
第四、2000年3月15日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過并自2000年7月1日起施行《中華人民共和國(guó)立法法第71條規(guī)定“國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章”，同時(shí)，早在1988年12月29日（早于立法法12年）第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》第五條規(guī)定“國(guó)務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門統(tǒng)一管理全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化工作。國(guó)務(wù)院有關(guān)行政主管部門分工管理本部門、本行業(yè)的準(zhǔn)化工作。”住建部有法律規(guī)定或授權(quán)代表國(guó)家在建筑領(lǐng)域制定頒布國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)同樣具有“由國(guó)家制定、認(rèn)可并保證實(shí)施的，反映由特定物質(zhì)生活條件所決定的統(tǒng)治階級(jí)意志，以權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容，以確認(rèn)、保護(hù)和發(fā)展統(tǒng)治階級(jí)所期望的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序?yàn)槟康牡男袨橐?guī)范體系”的性質(zhì)。08版清單規(guī)范是國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，住建部的行為代表國(guó)家，08版清單規(guī)范不僅僅對(duì)合同雙方當(dāng)事人有約束力，對(duì)參加建筑領(lǐng)域活動(dòng)所有人均有拘束力。08清單法律屬性不容質(zhì)疑，筆者認(rèn)為08版清單規(guī)范屬性應(yīng)該高于行政規(guī)章，性質(zhì)應(yīng)該是技術(shù)法規(guī)。雖然，我國(guó)的法理學(xué)著作中對(duì)此幾乎沒有論述。另外僅僅從常識(shí)來理解國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)“不具有法律所特有的約束力”也是站不住腳的！沒有法律效力的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家還推廣個(gè)啥子喲。如果“沒有法律效力”的觀點(diǎn)成立的話，筆者的建議：造價(jià)工程師不學(xué)了不用了！
最后、在1999年由中華人民共和國(guó)建設(shè)部和國(guó)家工商行政管理局發(fā)布的《建設(shè)工程施工合同》第一部分協(xié)議書第六條“組成合同的文件”中明確規(guī)定“標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范及有關(guān)技術(shù)文件”構(gòu)成合同文件的組成部分。FIDIC1999版紅皮書中在協(xié)議書中明確規(guī)定“規(guī)范”構(gòu)成合同文件的組成部分，在合同第1.5款中“文件優(yōu)先次序”中明確規(guī)定“規(guī)范”的合同法律地位。
故筆者的觀點(diǎn)，撇開建筑法等不談，由于標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范構(gòu)成合同的組成部分，標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范就成了合同權(quán)利義務(wù)的一部分了。
綜上所述，08版清單規(guī)范既有法律約束力，也有合同約束力。
三、08版清單規(guī)范屬于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，且屬于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該得到不折不扣的執(zhí)行。
1、清單編制的目的和編制過程。為了全面推行工程量清單計(jì)價(jià)政策，2003年2月17日，建設(shè)部以第119號(hào)公告批準(zhǔn)發(fā)布了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》GB 50500—2003（以下簡(jiǎn)稱“03規(guī)范”），自2003年7月1日起實(shí)施�！�03規(guī)范”的實(shí)施，使我國(guó)工程造價(jià)從傳統(tǒng)的以預(yù)算定額為主的計(jì)價(jià)方式向國(guó)際上通行的工程量清單計(jì)價(jià)模式轉(zhuǎn)變，是我國(guó)工程造價(jià)管理政策的一項(xiàng)重大措施，在工程建設(shè)領(lǐng)域受到了廣泛的關(guān)注與積極的響應(yīng)�！�03規(guī)范”實(shí)施以來，在各地和有關(guān)部門的工程建設(shè)中得到了有效推行，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，取得了豐碩的成果。但在執(zhí)行中，也反映出一些不足之處。因此，為了完善工程量清單計(jì)價(jià)工作，原建設(shè)部標(biāo)準(zhǔn)定額司從2006年開始，組織有關(guān)單位和專家對(duì)“03規(guī)范”的正文部分進(jìn)行修訂。編制組于2006年8月完成了初稿，印發(fā)了“關(guān)于征求《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》（局部修訂）意見的通知”（建標(biāo)造[2006]49號(hào)），之后共收到23個(gè)省市、部門及專家反饋意見330條。2006年底，編制組組織專家對(duì)反饋意見做了認(rèn)真分析和論證后，完成了送審稿。標(biāo)準(zhǔn)定額司在組織審查中，針對(duì)送審稿中的主要內(nèi)容仍存在比較原則，覆蓋面不全，操作性不夠，特別是當(dāng)時(shí)全國(guó)清理工程款拖欠，防止不正當(dāng)投標(biāo)報(bào)價(jià)以及工程安全等方面政策的出臺(tái)，要求編制組進(jìn)一步補(bǔ)充完善，并組織部分省市專家再次進(jìn)行了論證，根據(jù)論證的結(jié)果，增加了修訂的內(nèi)容，修改成稿后于2007年10月10日，標(biāo)準(zhǔn)定額司發(fā)出“關(guān)于征求《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》GB 50500—2003修訂稿意見的函”（建標(biāo)造函［2007］70號(hào)），向全國(guó)各地及各部門征求意見。共收到14個(gè)省、市和2個(gè)專業(yè)部門的反饋意見，編制組根據(jù)反饋意見修改后，標(biāo)準(zhǔn)定額司于2007年12月召開“03規(guī)范”正文部分修訂審查會(huì)，會(huì)議原則上通過了送審稿，提出了進(jìn)一步修改的意見。編制組于2008年3月完成了報(bào)批稿，按照工程建設(shè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的修訂程序和要求完成了修訂工作。2008年7月9日，歷經(jīng)兩年多的起草、論證和多次修改，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部以第63號(hào)公告，發(fā)布了《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》GB 50500—2008（以下簡(jiǎn)稱“08規(guī)范”），從2008年12月1日起實(shí)施�！�08規(guī)范”的出臺(tái)，對(duì)鞏固工程量清單計(jì)價(jià)改革的成果，進(jìn)一步規(guī)范工程量清單計(jì)價(jià)行為具有十分重要的意義。
2、無論是從該規(guī)范具體的規(guī)定，或是從該規(guī)范發(fā)布的形式，均可以毫無疑問可以得出：08版清單GB-50500-2009屬于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，而且屬于強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。
首先，《中華人民共和國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化法》第七條規(guī)定：國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)。保障人體健康，人身、財(cái)產(chǎn)安全的標(biāo)準(zhǔn)和法律、行政法規(guī)規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，其他標(biāo)準(zhǔn)是推薦性標(biāo)準(zhǔn)。1990年4月6日頒布的《中華人民共和國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》（國(guó)務(wù)院令第53號(hào)）第18條規(guī)定“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)以外的標(biāo)準(zhǔn)是推薦性標(biāo)準(zhǔn)”，同樣我們可以理解：推薦性標(biāo)準(zhǔn)以外的標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家技術(shù)監(jiān)督局于1990年8月24日頒布的《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》第4條明確規(guī)定“國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的代號(hào)由大寫漢語拼音字母構(gòu)成。強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的代號(hào)為“ＧＢ”，推薦性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的代號(hào)為“ＧＢ／Ｔ”。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的編號(hào)由國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的代號(hào)、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布的順序號(hào)和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布的年號(hào)（即發(fā)布年份的后兩位數(shù)字）構(gòu)成。示例：ＧＢ ×××××-×× ＧＢ／Ｔ ×××××-××”，結(jié)合08清單的編號(hào)為GB50500-2008來看，毫無疑問的可以得出結(jié)論：GB50500-2008屬于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)
其次，從中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部“關(guān)于發(fā)布國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》的公告”中公告：現(xiàn)批準(zhǔn)《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，編號(hào)為GB50500-2008，自2008年12月1日起實(shí)施。其中，第1.0.3、3.1.2、3.2.1、3.2.2、3.2.3、3.2.4、3.2.5、3.2.6、3.2.7、4.1.2、4.1.3、4.1.5、4.1.8、4.3.2、4.8.1條為強(qiáng)制性條文，必須嚴(yán)格執(zhí)行。既然是“國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)”當(dāng)然應(yīng)該一體遵守。
再次，08版清單規(guī)范的強(qiáng)制性體還體現(xiàn)在：1、全部使用國(guó)有資金投資或國(guó)有資金投資為主的工程建設(shè)項(xiàng)目，必須采用08版清單規(guī)范（詳見1.0.3款規(guī)定）；2、非國(guó)有資金投資的工程建設(shè)項(xiàng)目，可采用工程量清單計(jì)價(jià)（08版清單規(guī)范1.0.4款）。換句話講“非國(guó)有資金投資的工程建設(shè)項(xiàng)目”，您可以“不采用工程量清單計(jì)價(jià)”，但一旦您采用了“工程量清單計(jì)價(jià)”，08版清單規(guī)范其他條款您就必須執(zhí)行。
綜上所述，08版清單規(guī)范屬于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，且屬于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該得到不折不扣的執(zhí)行。
四、08版清單中的強(qiáng)制性條文在建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)活動(dòng)中必須適用，合同雙方約定違反強(qiáng)制性條文應(yīng)該歸于無效。
08版清單規(guī)范作為強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，該規(guī)范中有些條文更被強(qiáng)調(diào)為強(qiáng)制性條文，根據(jù)該規(guī)范，強(qiáng)制性條文必須嚴(yán)格執(zhí)行。08版清單規(guī)范是參與建設(shè)活動(dòng)各方執(zhí)行工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和政府對(duì)執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)督的依據(jù)。因此，如果違反，筆者認(rèn)為，則有兩個(gè)后果，一是政府部門將會(huì)責(zé)令改正。如不改正，則可能無法通過招標(biāo)文件備案、施工合同備案等手續(xù)，政府相關(guān)部門給予違法者行政處罰是題中應(yīng)有之一（下面對(duì)行政處罰等還要詳細(xì)論述）；一是同該規(guī)范特別是同強(qiáng)制性條文相沖突的約定在應(yīng)屬無效。
筆者的觀點(diǎn)是：《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》規(guī)定“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)必須執(zhí)行”。雖然《中華人民共和國(guó)合同法》第五十二條第（五）項(xiàng)中規(guī)定“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”，合同或合同條款才無效的規(guī)定，2009年2月9日最高人民法院審判委員會(huì)第1462次會(huì)議通過的最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國(guó)合同法》若干問題的解釋（二）第十四條明確合同法第五十二條第（五）項(xiàng)規(guī)定的“強(qiáng)制性規(guī)定”，是指效力性強(qiáng)制性規(guī)定。實(shí)際上在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中特別是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)中的規(guī)定，多數(shù)是效力性強(qiáng)制性規(guī)定（如果將強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)從法律范疇中剔除的話，建筑領(lǐng)域?qū)?huì)亂套），但是，如果國(guó)有投資為主的建設(shè)項(xiàng)目采用了定額計(jì)價(jià)而沒有采用清單計(jì)價(jià)，但是施工合同已經(jīng)簽訂且實(shí)際已經(jīng)開始履行。08清單規(guī)范特別是強(qiáng)制性條文是否可以否定雙方定額計(jì)價(jià)的約定？筆者的回答是肯定的。
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