[ 洪碧華 ]——(2010-7-29) / 已閱12862次
推進依法行政 服務海西建設(shè)
洪碧華
[摘要] 要堅持依法行政、服務海西建設(shè)，就必須以科學發(fā)展觀為指導，深入貫徹落實國務院《關(guān)于支持福建省加快建設(shè)海峽西岸經(jīng)濟區(qū)的若干意見》和《全面推進依法行政實施綱要》，以加強監(jiān)督為重點，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，健全行政決策機制，規(guī)范行政權(quán)力運行，維護社會管理秩序，提高依法行政水平。本文分析當前依法行政實踐中存在的主要問題，探討推進依法行政、服務海西建設(shè)的具體措施。目的在于全面推進依法行政，建設(shè)法治政府、責任政府、陽光政府、有限政府、廉潔政府、誠信政府和效能政府。為海西建設(shè)創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。
[關(guān)鍵詞] 依法行政；法治政府；海西建設(shè)
依法行政是現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家普遍遵循的法治原則，也是現(xiàn)代政府管理模式和行政觀念的重大變革，要求行政機關(guān)的一切權(quán)力的來源、運行及其監(jiān)督都要有法律依據(jù)。這里的“法”主要是指行政組織法、行政行為法和行政監(jiān)督法。加快海西建設(shè)，是黨中央、國務院把握兩岸關(guān)系的重大戰(zhàn)略決策；是完善沿海地區(qū)經(jīng)濟布局，推動海西和其他臺商投資相對集中地區(qū)發(fā)展的重大舉措；是加強兩岸交流合作，推進祖國和平統(tǒng)一大業(yè)的戰(zhàn)略部署。為了深入貫徹落實國務院《關(guān)于支持福建省加快建設(shè)海峽西岸經(jīng)濟區(qū)的若干意見》和《全面推進依法行政實施綱要》，實施《福建省建設(shè)海峽西岸經(jīng)濟區(qū)綱要》，加快推進依法行政、建設(shè)法治政府的進程，我們必須以科學發(fā)展觀為指導，以加強監(jiān)督為重點，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，健全行政決策機制，規(guī)范行政權(quán)力運行，提高依法行政水平，維護社會管理秩序，為海西建設(shè)創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。
一、當前依法行政實踐中存在的主要問題
自黨的十五提出“依法治國、建設(shè)社會主義法治國家”的治國方針以來，我國依法行政建設(shè)取得巨大成就，積累了寶貴經(jīng)驗。但是成績與問題并存、機遇與挑戰(zhàn)并存、動力與阻力并存、緊迫性與長期性并存。要在2013年實現(xiàn)建設(shè)法治政府的宏偉目標是相當困難的。主要存在以下幾方面問題。
（一）依法行政體制不順，與現(xiàn)行行政管理體制和政府職能轉(zhuǎn)變尚未形成全方位的對接；對依法行政與經(jīng)濟、社會發(fā)展之間的關(guān)系認識不清，甚至認為依法行政會妨礙改革開放和海峽西岸經(jīng)濟區(qū)建設(shè)。依法行政說起來重要，做起來次要；嘴巴上“法治”、實際上還是傳統(tǒng)的“人治”套路。
（二）對行政決策的合法性、民主性、和科學性重視不夠，決策程序不完善，決策責任追究機制不健全。出現(xiàn)“做決策、拍腦袋；做事情、拍胸脯；出問題、拍屁股”的不良現(xiàn)象。行政決策失誤頻頻發(fā)生，給經(jīng)濟、社會發(fā)展和人民利益造成重大損失。
（三）行政立法和行政規(guī)范性文件制訂中存在著地方保護主義和部門利益化傾向，制訂程序不規(guī)范。有的沒有重視重大事項決策前的社會公示，未經(jīng)公開舉行聽證會、論證會和座談會，違背民主立法原則，缺乏公開透明和公眾參與度，缺乏充分的專家論證。對這些“土政策”、“土辦法”，受處罰的管理相對人意見較大，一定程度上傷害群眾感情。
（四）執(zhí)法不嚴、違法不究、執(zhí)法牟取私利現(xiàn)象普遍存在，缺乏嚴格的執(zhí)法責任制度。個別執(zhí)法人員習慣于抖威風、耍特權(quán)、牟取個人或部門利益，甚至在少數(shù)地方和部門形成了以案件為資源，以執(zhí)法為手段，執(zhí)法護違法，違法養(yǎng)執(zhí)法，執(zhí)法與違法互相依存、惡性循環(huán)的黑色“執(zhí)法產(chǎn)業(yè)”。大搞權(quán)錢交易，大肆收受賄賂，不給好處不辦事，給了好處亂辦事。有的執(zhí)法部門違反執(zhí)法程序，雇傭沒有執(zhí)法權(quán)的農(nóng)民當誘餌，搞“釣魚執(zhí)法”。
（五）政府解決矛盾糾紛的機制不夠完善，相關(guān)部門缺乏溝通協(xié)調(diào)、各自為政。信訪、調(diào)解、復議等糾紛解決方式缺乏銜接和整合，制約著政府化解社會糾紛功能的全面發(fā)揮。有的地方對社會治安綜治維穩(wěn)的重要性認識不足；有的行政首長處理突發(fā)性群體事件的能力不強；有的行政權(quán)干預司法權(quán)，對人民法院已經(jīng)判決生效的案件重新予以處理解決。
（六）違背法制統(tǒng)一原則和政令不夠暢通問題比較突出，如下位法與上位法相抵觸，同一位階的法律規(guī)范之間互相沖突，有令不行、有禁不止等原則損害法制權(quán)威。有的部委規(guī)章違反國家法律。如2000年，國家質(zhì)量監(jiān)督總局違反《產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定，出臺對食品免除檢驗的部門規(guī)章，導致發(fā)生“三鹿毒奶粉”的嚴重事件。
（七）行政權(quán)制約、監(jiān)督機制不夠完善，導致行政權(quán)力在行政決策、行政立法和制定行政規(guī)范性文件、行政執(zhí)法、行政司法等方面相當程度地被濫用。行政立法比較注重設(shè)定公民責任，忽視設(shè)定政府責任；一些規(guī)范政府行為、規(guī)范自由裁量權(quán)的綜合性法律法規(guī)難以及時出臺，一些單行法律法規(guī)中對政府責任的規(guī)定處于空白狀態(tài)或者過于虛軟不具有威懾力。有的行政執(zhí)法過于重視行使行政權(quán)力，不重視承擔行政責任。單位內(nèi)部監(jiān)督由于受部門“利益關(guān)聯(lián)”影響而形同虛設(shè)；外部監(jiān)督盡管主體多，但難以形成監(jiān)督合力，效果欠佳。
（八）公務人員的法律素質(zhì)參差不齊，依法行政觀念不強、執(zhí)法水平和能力亟待進一步提高。有的人平時不注重政治理論和法律知識的學習，沒有樹立遠大理想目標，宗旨意識不強。在“主人”與“公仆”問題上沒有擺正自己的位置。有的領(lǐng)導濫用黨和人民給予的權(quán)力，貪污受賄、包養(yǎng)情婦；在“法治”與“人治”問題上，臺上講“法治”，臺下搞“人治”；而且對法治認識不足，錯誤認為法治是治民、治事，不是用來治官治權(quán)的。在“政策”與“法律”關(guān)系上，沒有從過去單純“依政策辦事”，過渡到既要“依政策辦事”也要“依法辦事”而主要是依法行政，因為法律比較明確具體，又注重程序。有些執(zhí)法人員工作方式簡單，態(tài)度粗暴。
以上問題的存在，一定程度上損害人民群眾的利益和政府的形象，妨礙經(jīng)濟社會的發(fā)展。
二、推進依法行政、服務海西建設(shè)的具體措施
（一）圍繞海西建設(shè)，努力提高依法行政水平
主動對接、力求做好“十二五”規(guī)劃編制工作。立足實際，依據(jù)海西建設(shè)的總體布局，集思廣益，高屋建瓴地謀劃發(fā)展藍圖；切實發(fā)揮省級依法行政示范縣的輻射帶動作用，要加強對省級推進依法行政示范縣工作的指導，深入調(diào)研交流，推動示范縣大膽創(chuàng)新，輻射帶動基層政府依法行政。繼續(xù)強化推進依法行政績效評估工作，建立法治政府建設(shè)指標體系；探索開展市縣政府法制建設(shè)的理論研究，理論聯(lián)系實際，對依法行政和政府法制工作中的重大問題開展前瞻性和對策性研究，通過理論創(chuàng)新進一步指導和推進工作。
（二）深化改革創(chuàng)新，進一步轉(zhuǎn)變政府職能
公務人員應該徹底轉(zhuǎn)變思想觀念，牢固樹立全心全意為人民服務的宗旨意識，樹立立黨為公、執(zhí)法為民理念，以人為本。變“官老爺”為“人民公仆”、變“管理”為“服務”。大膽改革創(chuàng)新，進一步轉(zhuǎn)變政府職能。加強對經(jīng)濟運行情況的跟蹤分析，綜合運用各種經(jīng)濟運行調(diào)節(jié)手段，解決轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式過程中的重點、難點問題，保持經(jīng)濟社會持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展。加快政府機構(gòu)改革，深化縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革和小城鎮(zhèn)機構(gòu)改革試點，進一步推進事業(yè)單位分類改革工作。推進公共資源市場化配置改革，重點加快壟斷性資源、公共事業(yè)和公共服務領(lǐng)域的開放和多元化發(fā)展，不斷拓展公共資源市場化配置的領(lǐng)域，并逐步向基層延伸。如推行探礦權(quán)、采礦權(quán)“招拍掛”出讓制度，進一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場。有關(guān)部門要繼續(xù)抓好市場中介組織治理工作，鞏固和擴大政府與中介組織“四分開”工作成果，研究制定《市場中介組織管理辦法》，促進中介組織健康有序發(fā)展。進一步開展行政審批制度改革工作，減少審批事項，簡化審批程序，加強監(jiān)督檢查，并逐步完善配套制度，加強后續(xù)監(jiān)管工作；繼續(xù)完善和拓展行政服務中心“一站式服務”模式以及行政服務規(guī)范化做法。適應網(wǎng)絡(luò)時代需要，積極推行網(wǎng)上審批、網(wǎng)上辦事、網(wǎng)上服務，真正做到便民利民。繼續(xù)推廣運用行政指導等方式，實現(xiàn)管理與服務相結(jié)合。堅持“公開、公平、公正”原則，只有真正公開透明，才會公平公正，才能得到廣大人民群眾的擁護支持。要進一步做好政務公開工作，尤其是重大決策部署落實情況的公開；不斷加強辦事制度公開工作，著力推進政務、校務、廠務、醫(yī)院院務和公共企事業(yè)單位公開工作。進一步健全新聞發(fā)布和發(fā)言人制度。繼續(xù)做好政府信息公開工作，完善公開指南和目錄，規(guī)范公開形式，拓展公開內(nèi)容，加大主動公開力度，妥善辦理依申請公開事宜，逐步完善監(jiān)督保障機制。建設(shè)陽光透明和對人民極端負責任的政府。
（三）完善決策機制，促進依法、科學、民主決策
繼續(xù)完善行政決策聽取意見、專家論證和集體決定等制度。建立健全重大決策、重大項目的社會穩(wěn)定風險評估機制，切實做好社會穩(wěn)定風險評估工作。進一步增強工作的主動性和針對性，改進工作方式方法，認真做好對重大行政決策的合法性審查工作，積極為重大經(jīng)濟社會活動提供法律服務。建立健全對重大決策事項的全程跟蹤、運行監(jiān)控以及問題處理機制，開展決策執(zhí)行情況評估。強化對決策的監(jiān)督，明確決策責任追究的主體和權(quán)限、對象和范圍、程序和形式，對隨意決策、違法決策、越權(quán)決策、決策失誤并造成重大損失的，要追究決策機關(guān)和相關(guān)責任人員的法律責任。
（四）加強制度建設(shè)，增強海西建設(shè)的法律支撐
在《憲法》和《立法法》授權(quán)范圍內(nèi)，做好行政立法工作，認真抓好海西發(fā)展急需的規(guī)范性文件制訂修訂工作，切實加強對臺交流與合作相關(guān)領(lǐng)域的立法研究，加強立法調(diào)研，先行先試，勇于創(chuàng)新，不斷改進和創(chuàng)新立法方法，努力提高涉臺工作立法水平，為兩岸經(jīng)貿(mào)往來和人員交流提供法律服務。提高規(guī)范性文件的質(zhì)量。完善重要規(guī)范性文件征求意見和意見采納情況反饋制度，確保規(guī)范性文件的合法性和可操作性。推行規(guī)范性文件后評估制度，有重點地選擇一至兩項重要規(guī)范性文件進行后評估。嚴格執(zhí)行《福建省行政機關(guān)規(guī)范性文件備案審查辦法》，強化規(guī)范性文件備案審查；繼續(xù)做好規(guī)范性文件清理與匯編。
這里的規(guī)范性文件就是指國家行政機關(guān)為執(zhí)行法律法規(guī)和規(guī)章，對社會實施管理,依法定權(quán)限和法定程序發(fā)布的規(guī)范公民、法人或者其它組織行為的具有普遍約束力的政令。它屬于抽象行政行為，是具有法律效力的國家政令。它非常切合中國實際，能解決社會現(xiàn)實問題，而且數(shù)量多如牛毛，各級政府及其工作部門都有權(quán)制定。全國2053個縣區(qū)、40161個鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要靠它來解決基層問題。嚴格來講，行政規(guī)范性文件不屬于行政立法范圍。但今天的行政規(guī)范性文件明天就可能上升為規(guī)章而成為行政立法。
（五）規(guī)范權(quán)力運行，推進行政執(zhí)法公開透明
依法行政的重心是制約行政權(quán)力，必須全面開展規(guī)范行政權(quán)力活動。制定《規(guī)范行政權(quán)力運行工作方案》，在各行政機關(guān)開展規(guī)范行政權(quán)力運行工作，出臺配套的規(guī)范行政權(quán)力運行公開制度、查訪制度、考評制度、責任追究制度，深化廉政風險防控機制建設(shè)。全面落實《關(guān)于進一步規(guī)范行政執(zhí)法行為的通知》，嚴格行政執(zhí)法行為，規(guī)范行政執(zhí)法程序，建立行政執(zhí)法相關(guān)制度，維護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。推進電子政務建設(shè)，構(gòu)建陽光電子政務網(wǎng)上運行平臺。將規(guī)范行政權(quán)力運行納入平臺集中運行，大力推進電子監(jiān)察。依法規(guī)范行政自由裁量權(quán)行為。針對實施過程中存在的問題和不足，研究出臺相關(guān)的監(jiān)管制度；在條件成熟的執(zhí)法機關(guān)把規(guī)范事項從行政審批、行政處罰逐步向行政征收、行政強制、行政確認等領(lǐng)域拓展。繼續(xù)推進相對集中行政處罰權(quán)工作。加強指導條件成熟的縣（市）開展相對集中行使行政處罰權(quán)；加強對林業(yè)等部門綜合行政執(zhí)法試點工作的指導。完善行政執(zhí)法主體資格制度，進一步清理行政執(zhí)法機關(guān)聘用合同工、臨時工執(zhí)法問題，及時換發(fā)新的執(zhí)法證，完善行政執(zhí)法人員資格及證件信息管理系統(tǒng)，并統(tǒng)一在政府門戶網(wǎng)站上對外公示，接受監(jiān)督。進一步建立健全行政執(zhí)法責任制的相關(guān)配套制度。制定行政執(zhí)法案卷評查方案，探索建立行政執(zhí)法案卷評查機制、行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機制及行政執(zhí)法評議考核和責任追究機制，進一步完善重大行政處理決定、行政執(zhí)法委托等備案審查工作。強化行政執(zhí)法監(jiān)督，積極運用法律措施保障行政權(quán)力規(guī)范運行。
（六）積極拓寬渠道，強化行政行為的監(jiān)督問責
行政問責制度對政府及其公務員追究責任的制度。其本質(zhì)在于對公共權(quán)力進行監(jiān)督以及對過失權(quán)力進行責任追究，是責任政府的具體體現(xiàn)形式，其最終目的在于保證政府系統(tǒng)的正常運行，遏制權(quán)力腐敗以及保障公眾利益不受損失或損失最小化。目前，涉及行政問責的黨紀國法、行政法規(guī)有《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《公務員法》、《行政許可法》、《全面推進依法行政實施綱要》和《公共衛(wèi)生突發(fā)條例》等。行政問責制度在我國起步較晚，還不夠完善，存在主體缺位、對象不清和事由太窄等問題。哪里突發(fā)公共事故，哪里的官員就會被免職。
必須逐步建立由黨內(nèi)外人士、立法、行政、司法機關(guān)、人民群眾及新聞媒體、互連網(wǎng)絡(luò)等組成的全方位、多層次多渠道的行政問責體系。把行政問責與行政監(jiān)察、效能監(jiān)督相結(jié)合。各個政府部門必須自覺接受人大的法律和工作監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督、人民法院依法實施的監(jiān)督，加強與人大代表、政協(xié)委員的聯(lián)系與溝通，主動接受質(zhì)詢。認真落實《行政機關(guān)行政應訴管理規(guī)定》，養(yǎng)成依法辦事的良好習慣，推動行政機關(guān)負責人出庭應訴，增強法制觀念，維護法律尊嚴。完善政府法制與行政審判的良性互動機制，共同化解行政爭議；建立科學的審計監(jiān)督機制，強化民生審計和績效審計，注重從體制、機制、制度以及政策措施層面發(fā)現(xiàn)和分析研究問題。強化政府法制監(jiān)督，繼續(xù)開展直接涉及廣大人民群眾利益的法律法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查和專項監(jiān)督。
（七）預防和化解矛盾糾紛，維護社會穩(wěn)定
認真貫徹《信訪條例》，繼續(xù)推行依法辦理信訪事項的“路線圖”，全面落實抓預防、抓排查、抓化解、抓查處、抓責任的工作機制，進一步形成齊抓共管的合力，實行綜合治理，創(chuàng)建平安社區(qū)。認真落實預防和處置醫(yī)患糾紛的醫(yī)院內(nèi)部溝通調(diào)解、應急處置聯(lián)動、醫(yī)患糾紛第三方調(diào)解、醫(yī)療責任保險、醫(yī)療救助機制，扎實推進“五位一體”長效機制建設(shè)。強化行政復議組織機構(gòu)建設(shè)，加大行政復議工作力度，進一步暢通行政復議渠道，創(chuàng)新工作機制，改進審理方式，提高辦案質(zhì)量，有效化解行政爭議，充分發(fā)揮行政復議意見書和建議書的作用。完善行政復議與信訪工作的協(xié)調(diào)機制，解決群眾“信訪不信法”、“找市長不找法院”的現(xiàn)實問題，引導群眾通過法律途徑解決矛盾糾紛，減少赴省進京上訪和突發(fā)群體性事件。積極開展相對集中行政復議權(quán)試點工作。進一步拓展人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解的銜接領(lǐng)域，深化大調(diào)解理念，構(gòu)建大調(diào)解格局，探索建立以人民調(diào)解為基礎(chǔ)、司法調(diào)解和行政調(diào)解緊密結(jié)合的社會矛盾糾紛調(diào)處工作機制。
（八）加強組織領(lǐng)導，持續(xù)推進依法行政
各級黨委政府要加強組織領(lǐng)導、提高思想認識。辦事講法律依據(jù)，執(zhí)法按法定程序，處理問題考慮法律后果。繼續(xù)開展“普法”宣傳教育，全面落實各級政府常務會議學法制度。認真學習《人大監(jiān)督法》、《物權(quán)法》、《侵權(quán)責任法》和《政府信息公開條例》等重要的法律法規(guī)。繼續(xù)加強對行政機關(guān)工作人員依法行政基本法律知識的培訓。建立健全干部任職前和新錄用公務員的法律知識測試制度；加強對法制機構(gòu)工作人員及行政執(zhí)法人員進行業(yè)務培訓。可以邀請法學專家學者開展法制教育培訓，特別是對各級領(lǐng)導干部開展專題法制講座，提高領(lǐng)導干部依法執(zhí)政和依法行政的能力。在政府新一輪機構(gòu)改革中全面加強政府法制機構(gòu)和干部隊伍建設(shè)，重點解決縣級政府法制機構(gòu)不健全的問題。根據(jù)省政府的部署，開展縣級政府工作部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府配備兼職法制員試點工作。按照分級負責的原則，制定詳細的培訓計劃，進一步加強對市縣政府法制機構(gòu)、有關(guān)部門法制工作人員的培訓，提高其業(yè)務工作能力和執(zhí)法水平。認真落實推進依法行政工作情況定期報告制度。繼續(xù)開展推進依法行政工作督導檢查，及時總結(jié)、交流、推廣依法行政工作經(jīng)驗，提高政府依法行政水平。
總之，依法行政是政府工作的基本準則。行政執(zhí)法是依法行政的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督是依法行政的核心。全面推進依法行政，涉及政府工作的方方面面，需要各系統(tǒng)、各部門互相配合、共同努力、強化責任，嚴格依法辦事，執(zhí)法必嚴、違法必究。要努力做到有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償。為海西建設(shè)護航保駕。
[參考資料]
1、《國務院法制辦公室關(guān)于支持福建省加快海峽西岸經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的意見》，國法〔2009〕62號。
2、《福建省2010年推進依法行政工作要點》載于《福建省人民政府網(wǎng)站》www.fujian.gov.cn/zwgk/gzjh/sjgzjh/...2010-06-13//2010-07-26.
3、尚文杰，張淑惠：《關(guān)于“海西經(jīng)濟區(qū)”的法律問題研究》，載于《法律論文網(wǎng)》http：//law1954.com/ 2008-07-04//2010-07-26.
4、董玉明，王彤慧：《關(guān)于制定區(qū)域經(jīng)濟基本法的幾個基本問題》，載于《政府法制》，1999年第3期。
作者：洪碧華，男，中共漳州市委黨校副教授， E—mail：dxyhbh@126.com
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