[ 鐘鈺發 ]——(2010-8-11) / 已閱48461次
暴力襲警與警察執法權益保障問題研究
鐘鈺發
【摘要】由于警察在維護社會秩序、保持社會穩定中起著至關重要的作用。可是，暴力襲警案件卻在一直呈上升勢頭，其影響公安機關的正常執法和民警的身心健康，破壞了法治國家的執法環境和影響社會主義法制的尊嚴，使老百姓失去了安全感。分析暴力襲警案件頻發的原因，主要是部分群眾法治觀念與意識比較淡薄、立法方面明顯滯后、酗酒滋事嚴重阻礙正常執法、警用裝備保障落后等多方面因素造成的。要有效減少暴力襲警案件的發生，切實維護和保障警察執法權益，必須相應地從加強組織領導、提高民警綜合素質、營造良好的執法環境、完善維權機制等方面入手，為維護警察執法權益提強有力的保障。
【關鍵詞】暴力襲警；警察執法權益；保障
目前，我國正步入法治社會的階段，社會的穩定發展就必須擁有一支強大的隊伍——警察部隊。可是近期許多暴力襲警案件被媒體報道,暴力襲警有愈演愈烈的趨勢。暴力襲警造成的后果是及其嚴重的,這不僅是對警察個體人身權利的傷害,更重要的是對整個社會執法環境的破壞,對國家公權力的公然挑釁。中國已被國際刑警組織稱為警察傷亡嚴重的國家之一，當中廣西也是暴力襲警案件的高發地，暴力襲警已經成為危及公安民警生命安全最重要的因素。如何有效減少暴力襲警案件，切實維護和保障公安民警執法權益，已經成為當前公安機關亟待解決的一大課題。
一、暴力襲警的理解
（一）暴力襲警的特點
襲警是指以某種方式或方法阻礙公安民警依法執行職務且明知是人民警察而故意實施的一種行為，可分為暴力襲警和非暴力襲警。所謂暴力襲警是指用暴力行為，如毆打、捆綁、拘禁等侵犯民警人身權益及侵犯民警生命權的行為。“襲警特別是暴力襲警、聚眾襲警，主要是派出所民警、交警、巡警、刑警在處置突發事件、處理交通違法違章、執行勤務、查緝、處理治安案件、抓捕犯罪嫌疑人過程中遭受暴力阻礙引起的” [1]。從侵襲對象看，多為基層一線單位民警特別是派出所民警。一從侵襲環節看，多發生在民警接處警、處置群體性事件、抓捕違法犯罪嫌疑人過程中，其中發生在接處警過程中的占多數。二從侵襲手段看，暴力化傾向突出，有的抱著“法不責眾”的心態倚仗人多勢眾圍攻民警，有的持械恐嚇、攻擊民警，有的在派出所內推搡打罵民警等。
（二）暴力襲警的原因
1、部分群眾法治觀念與意識比較淡薄。當前，一些群眾法律意識淡薄，不了解警察的辦案程序，往往憑主觀臆斷推測警察執法公正與否，一旦不符自己的想法或達不到預期目的，就認為警察執法不公而進行投訴。有的甚至將警察文明執法視為軟弱可欺，肆意謾罵、侮辱警察，更有甚者圍攻、毆打警察。
2、立法方面明顯滯后。當前，我國現行的法律法規，與國際通行規則相比，對警察執法的法律保護遠遠不夠。我國法律對警察執法權的保護散見于《刑法》、《人民警察法》、《治安管理處罰法》及《城市人民警察巡邏規定》等一些法律法規中。但是，《刑法》沒有將暴力襲警行為單獨列罪論處，只是將行為人實施犯罪后為逃避而暴力襲警作為前罪的一個從重情節處罰，或以妨礙公務罪處罰，量刑明顯偏輕。對其他襲警警察情節輕微的，則依據《人民警察法》或《治安管理處罰法》的規定處罰，其處罰輕微，起不到震懾效果。對無理取鬧、侮辱警察及誣告警察行為的處理，現行法律法規并沒有專門的規定，難以處罰。此外，《人民警察使用警械和武器條例》等法律法規對警察使用警械、武器的規定過于籠統，缺乏與實戰相結合的具體的、操作性強的規定，造成許多警察被襲擊時不敢使用武器警械，無形中助長了襲警人員的囂張氣焰。
3、酗酒滋事嚴重阻礙正常執法。據了解，人醉酒后，由于神志不清、身不由己，一種原始的沖動使人變得野蠻、愚昧、粗暴異常的興奮，又能誘導人為所欲為，出現迷離恍惚而洋洋自得的舉止。人在喝酒過量后會失去理智的狀態，很容易對周圍的人進行破口謾罵、動手毆打等，看什么都不順心或者從事一些莫名其妙、超出常規的破壞活動。如2009年08月23日晚，我在南寧市建政派出所見習期間接觸的案子，在東葛鯉灣路口的一個公交車站處，有一名醉酒男子在公交車上砸爛了兩扇玻璃，使得公交車無法正常行駛，導致該段道路交通堵塞，圍觀群眾越來越多，這時我們接到報警后，馬上趕到現場進行處理，我們上公交車后發現該男子行為極其惡劣，當眾挑釁我們民警，此時我們把該男子強制帶下公交車時，過程中該男子一直向我們民警拳打腳踢的，甚至出格的用嘴咬我們的民警手臂。
4、警用裝備保障落后。目前我國警用裝備的保障和使用存在很多問題。一、基層所隊特別是派出所的警力、經費嚴重不足，出警或巡邏時人數少，裝備落后。受經濟條件的制約，應當配備的槍擊、警械和防護裝備沒有配備或配備不全，在制敵過程中敵我力量懸殊太大，導致民警往往處于劣勢地位，在一定程度加劇犯罪分子暴力抗法的囂張氣焰。二、部分警察認為自己是執法者，代表國家強制力量，缺乏自我防護意識和警惕性，，出警時沒有攜帶必要的武器警械及防護裝備，且個別警察警務技能不高，一定程度上增加了受傷的可能性。
二、當前暴力襲警案件發生的情況
（一）建國至今暴力襲警案件的傷亡情況
1949年至2008年，全國公安機關共有10584名民警因公犧牲，160000余名民警因公受傷。其中，1949年至1980年，全國公安機關因公犧牲1026人；1981年至1989年，因公犧牲1413人，負傷20529年；1990年至2005年，因公犧牲6819人、負傷120783人；2006年至2008年，因公犧牲1326人。平均每天犧牲1.2人、負傷20.7人，幾乎“時時有流血，天天有犧牲”。特別是1995年開始，全國因公犧牲的民警每年均在400人以上，死亡率為萬分之二十以上，遠遠高于歐美發達國家。此外，撕扯警服警號、推搡謾罵侮辱民警之類的行為更是無以數計。[2]從以上數據我們可知，近年來,暴力襲警日益成為社會關注的熱點,各地襲警案件頻繁發生,民警權益屢屢受到多方面嚴重侵害。只有從法律法規體系上、保護措施上、自身素質的完善上尋求警察權益維護的途徑和機制,提高警察的執法水平和自我保護能力,才能有效維護警察的合法權益。
（二）警察在正當執法過程中受暴力侵害的情況
1、警察在處置群體性事件中，遭不明真相的群眾和別有用心的不法人員的攻擊。近年來，隨經濟、政治體制改革的深化，在社會利益再分配過程中引發的各種社會穩定的影響和沖擊越來越大，群體性事件與日俱增。民警作為處置群體性事件的主力軍，不可避免地要與事件參與者進行直接接觸。期間，不少群眾對民警的工作不理解、不支持，認為警察有意阻止他們表達意愿，進而對民警人身進行攻擊：個別人在“法不責眾”的錯誤思想指導下，鼓惑煽動，故意擴大影響，制造事端。
2、警察在接處警，特別是涉及糾紛、打架斗毆等警情時，遭到當事人的攻擊。一直以來，民警通過110處警，有效打擊現行違法犯罪，積極為人民群眾排憂解難，提供救助，受到了社會各界的高度贊揚。但是，民警在處置110警情中，也常常受到當事人的侵害。特別是在處理民間糾紛、打架斗毆等叫棘手的警情時，由于當事人雙方情緒不穩定，且各執一詞，很難開展工作。他們不服從民警的處置，認為民警有意偏袒對方，進而與民警形成對立，有的對民警橫加指責，有的說出一些有辱民警的話，甚至拳腳相加。處置酗酒滋事警情是，酗酒者常常吧苗頭轉向依法執行公務的民警，有的公然謾罵挑釁，有的暴力抗拒警察的約束，對民警進行毆打。
3、警察在查處案件過程中，遇到犯罪嫌疑人暴力反抗，導致警察受傷或在巡邏盤查時，被盤查對象不配合警察工作，個別人對執勤民警謾罵侮辱或使用非法暴力。。民警在日常巡邏和查處案件的過程中，當盤查可疑人和緝拿嫌疑人時，犯罪人員懾于法律的懲治，往往會盡一切辦法掩蓋犯罪事實。當其露出馬腳、自知難以逃脫時，鋌而走險，孤注一擲，對民警進行突然襲擊或暴力拒捕。如2009年08月中旬的晚上，我在南寧市建政派出所見習時發生在我身邊的事，我們巡邏到該路段時，民警看到思賢路某處網吧有一名可疑男子站在網吧門口停車處并四處張望，似乎是想盜竊在場某輛電動車，當我本想隨同民警趕過去對該名男子進行例行盤查時，不妙該男子見到我們時就快速向我們砸來一個小液壓鉗，這液壓鉗剛好砸到民警的左腳上，當場就把民警的腳給砸出血來。
三、暴力襲警對警察執法權益產生的影響
（一）媒體對警察的宣傳與導向發生偏差
其實，每個有過與警察不同程度交涉經驗的人，會對楊佳是不是英雄義士有不同的詮釋，更重要的是了解人們各種情緒折射出來的問題：中國網民在這事件中對警察的普遍不滿，究竟是否反映了真正的民意？沒有能力上網的人（無論是受資源或技術限制），到底是否有其他渠道表露心聲？有媒體報道稱，滬上有民眾把楊佳推崇為手托炸藥包英勇炸敵堡的戰爭英雄董存瑞。更多網友則把他等同于在《水滸傳》里被上司和官差衙役壓制和欺負的林沖，以及“該出手時候就出手”的武松。誠如網民所說的，許許多多市民把警察等同于強拆民宅、暴打上訪民眾、勾結奸商或收保護費者，也就難怪他們聽聞楊佳手刃這么多名警察，不但不怪他草菅人命，還稱他是“英雄”、“義士”。媒體惡意炒作以及正面宣傳、警務公開的不足，導致群眾對警察執法的不理解和不支持。一些新聞媒體從追求新聞“看點、賣點”出發，對公民、組織應該支持和協助警察執行職務以及阻礙執行公務應受到嚴肅處理往往不予重視，反之熱衷于炒作個別警察違法亂紀行為，側重負面報道，破壞了群眾對警察的信任。另外，在執法過程中，一旦警察與執法對象發生爭執，群眾或是不理、或偏向執法對象，經常出現輿論“一邊倒”現象，使警察為眾矢之的。這與警察在法制宣傳、警務公開以及公安工作效果宣傳上做得不夠有較大關系。
（二）警察因公傷殘醫療費得不到保障
據媒體披露，2006年1至10月，全國公安機關共發生因公傷殘醫療費8717.2萬元，其中由國家和單位支付5655.1萬元，占64.9%；由警察支付2197.4萬元，占25.2%；拖欠醫院864.7萬元，占9.9%。據統計，河南省每個縣級公安機關平均每年有4-5名警察因公負傷，許多警察因公負傷后，醫療費無法報銷，只好個人承擔或由所在單位墊支。如洛陽市公安局巡邏支隊李軍，處理治安案件出現場時摔傷，成為植物人，一年后死亡，僅醫療費就15萬元，無法報銷。警察在受到暴力襲擊后受傷，沒有合理得到國家的保障安置，這樣會給警察的身心造成很大的創傷，與此會消弱警察的壯心斗志。
（三）警察的素質和處置能力與暴力襲警的關系
一是個別民警執法思想不夠端正。工作中表現為執法不夠文明，執法方法簡單，存在一定特權思想和“冷橫硬推”現象，一樣容易與處于非常激動狀態的當事人發生沖突。二是公安業務不練。在處置事（案）件中對法律法規的把握不準，宣傳解釋不到位，處置事件的技巧、手段、措施不靈活，以至于引起群眾不滿導致阻撓執法事件發生。通過上海警方透露有關楊佳襲警案前的錄音記錄可知：警察對楊佳進行盤查時，兩者之間的對話語氣充滿火藥味，從中看出警察的執法素質不夠強，也沒有很好的處置當中的矛盾根源。假如當時警察說出根據《人民警察法》第九條規定：為維護社會治安秩序，公安機關的人民警察對有違法犯罪嫌疑的人員，經出示相應證件，可以當場盤問、檢查。那么楊佳心里可能就平衡許多，也不會讓他產生報仇心理。從此提醒我們警察在執法過程中應具有“文明執法，立警為公”的理念和處置事情的能力要強，只有這樣才能避免不必要的矛盾，也不會落下上海“楊佳襲警案”的禍根。
四、警察執法權益的保障
權益指的是公民應當享有的不可侵犯的權利。警察的權益從法律角度來說有狹義和廣義之分。狹義的警察權益，是指由法律規定并受法律保護的屬于警察應該享有的不容侵犯的特殊的權利；廣義的警察權益，還應包括警察作為普通公民的由法律規定并受法律保護的應該享有的不容侵犯的權利。[3]近年來，公安部推出許多措施保障警察的權益。但是，我國的理論研究以及制度建設尚存在諸多空白，給警察權益保護帶來難度，研究警察權益保障問題成了一大熱點。
（一）警察執法權益受到侵害的特點
一是暴力阻撓民警執法辦案、威脅民警人身安全案件增多。部分襲警人員甚至懷有挑釁心理。公然與執法執勤民警相對抗，違法犯罪行為具有故意性。二是受侵害民警以基層民警為多。現在實施的是一名民警帶一名協警巡邏處警制度，在處置群體性案（事）中，協警難以駕馭和控制復雜的局面，一旦沖突，警方往往陷于被動、受害地步。三是襲警案件多發生在警方執法辦案時。基層民警在處理民事糾紛和打架斗毆等一般治安案件時，遭到不法之徒拒絕、阻礙、圍攻的現象日趨增多。四是對醉酒者缺少相應的強制約束措施。據統計部分民警在處理酗酒滋事過程中，發生涉警傷害案件比率也比較高。
（二）警察執法權益受侵害的原因分析
1、過分強調服務功能而削弱執法功能。公安機關近年來在隊伍建設和管理方面加大了力度，嚴肅警察的舉措、服務公眾的社會承諾連連推出，以至于有些人錯誤地認識警察只是一個服務群體，就應該言聽計從，違背了群眾的意愿就以告訴你，更有甚者甚至無視乃至挑戰警察的執法權威。
2、社會對公安工作的認識與理解有偏差。受現行體制局限，當前公安機關除履行自身業務范圍內的職務外，還承擔著大量的拆遷、征遷、拆違等現場安全維護，以及地方黨委、政府臨時布置的非警務工作。和群眾發生矛盾后，他們認為警察是政府機關的一個部門，一旦百姓與政府機關各種原因發生摩擦，警察的立場就是保護政府部門的利益，由此，警察產生了敵對情緒，具體表現為群體性群眾鬧事，群眾與政府部門引起糾紛時，警察在處置時往往作為受攻擊的對象。
3、執法水平有待提高。當前，一些民警對法律知識學習不夠，法律素質不高，方法粗暴，以管理者自居，還為轉變到服務觀念上，在工作上缺乏靈活性，一定程度上容易與當事人的摩擦；其次，一些民警執法行為不規范，對操作程序沒有認真落實，從而產生漏洞，平時疏于訓練，證據意識不強，不注意保護現場收集證據，在執行公務過程中不能隨心應手的運用有關技能采取措施。這保護民警執法權益工作帶來一定的難度。
4、社會轉型期一些矛盾錯綜交織，利益格局調整，導致基層組織職能弱化。當前社會正處于轉型期，伴隨著改革的不斷深入和利益格局的調整，一些社會矛盾錯綜交織，在處理企業破產改制，安置下崗失業人員，調節貧富差距等方面。由于一些基層組織弱化，矛盾糾紛得不到及時化解，逐步衍化升級，使各類群體性事件大量增多。在處置群體性事件中，公安機關常常被推到風口浪尖，成為群眾不滿情緒的宣泄對象。因此，社會轉型期的種種不和諧問題，是導致警察權益受侵害的一個重要原因。
（三）完善警察執法權益保障機制的建議
1、加強組織領導。2002年8月在全國公安機關從優待警經驗交流會上，公安部提出要在全國公安機關中設立“公安民警正當執法權益保護委員會”，通過各級各類職能部門，包括人大、政府、法院、檢察院等部門的共同參與，發揮應有的功效，可使民警的執法維權工作落到實處，真正為民警主持正義，保護執法權威。[4]成立維護公安民警執法權益委員會，有“一把手”親自掛帥其他黨委成員參與，設立辦公室，統一負責全局民警維權工作的組織和協調，從“事前、事中、事后”三個環節對個個涉及的職能部門進一步細化、分解操作執行。同時，制訂《維護民警正當執法權益的實施辦法》，明確維權的職能、范圍、操作程序的工作要求，以制度的形式保障民警執法環境、保障民警正當執法權益得到充分維護。
2、強化教育培訓，提高民警綜合素質。培養民警樹立較高的政治覺悟，善于調查社會現象，分析處理問題。加大民警的教育培訓力度，練好內功，堅決根除特權思想，確實做到執法為民，用自己的實際行動改善執法環境。同時，加強技能和業務培訓，學習法律知識和法學基礎理論，保證對所涉及的法律能夠理解、熟練運用，提高接處警能力和技巧、盤查和捉捕的方法和技能，學會做群眾工作，做到能正確評估現場事態的發展趨勢，既嚴格執法，有靈魂處置，切實提高自我保護能力。同時，調整并完善公安接處警工作范圍，避免民警因超越職權無法解決問題而無辜受委屈。
3、營造良好的輿論氛圍，優化執法環境。公安部門應努力主導公安宣傳潮流，利用各種形式、各種渠道，進一步加大普法教育力度，特別是要結合具體案例，廣泛宣傳《人民警察法》、《治安管理處罰法》以其他有關法律，強化對公民道德意識和法律意識的培養，不斷提高公眾的道德素質和法律素質，使群眾能“懂法、維法”。還有公安機關可以利用“警營開放日”等活動載體，加強與社會各界人士的溝通和聯系，開展法制教育，提高群眾法律意識，努力營造良好的執法環境，增強民警公正執法的理念，在執法中尊重保障人權，時刻履行法律賦予的職責、義務，保護當事人的合法權益，讓警察成為人民群眾的榜樣，樹立其警察在公眾中的良好形象，獲得公眾的理解與支持。對一些暴力抗拒、阻礙民警執行公務的行為，通過借助新聞媒體進行廣泛的宣傳報道，以便震懾那些無視法律不惜以身試法的人，同時理直氣壯地為民警正當執法權益撐腰。
4、完善維權機制。一是成立維護民警維護民警執法權益的專門機構。將民警正當執法權益保護工作制度化建立科學有序的工作程序和方法，對侵害民警執法權益的行為運用法律武器從嚴及時打擊，旗幟鮮明、理直氣壯地維護民警的合法權益。各級紀檢督察部門要在發生襲警案的第一時間到達現場，掌握第一手資料，組織協調有關部門對襲警事件跟蹤督辦。加強與檢察院、法院的溝通和交流，確保襲警犯罪嫌疑人“捕得了”、“訴得了”、“判得了”。二是對民警的不實舉報和投訴，要在認真核實的基礎上，及時澄清事實，消除群眾的誤解和民警的心理壓力。對于惡意誣告、誹謗，對民警名譽造成損害的，要支持和幫助民警通過法律途徑追究有關人員的責任，并通過各級媒體如實報導，以正視聽，安撫警心。三是積極探索建立民警執法中遭受襲擊、傷害的快速救治制度、撫慰金補助制度等。協調有關部門建立公安民警因公受傷緊急救濟機制，開辟救治“綠色通道”，并落實專門的醫療經費。積極爭取社會各界的理解支持，多方爭取和籌集警察維權資金，當民警的合法權益受到侵害時，能夠予以相應的補償。[5]通過合理完善維權機制才能有效保障公安民警的合法權益。
總之，警察對暴力襲警的特征、現象等有了不同層次的認識，在以后公安工作中遇到類似的案件應會科學、合理的處理。制止暴力襲警案件發生必需有系統的保障體制和完善立法系統等，從而保障警察執法權益。我認為：一是在我國《刑法》中增設“襲警罪”。二是根據《中華人民共和國人民警察使用警械和武器條例》的規定，對公安民警使用警械、武器的具體情形或前提條件進行分類明確，使得公安民警在執法過程中能合理科學的處置一些特殊情況，在正當防衛的情況下，公安民警因擔憂而不敢開槍自衛，以致民警錯失良機釀成大錯，對妨礙民警執行公務行為的種類及其處罰的立法更應加以補充完善。通過在立法上的補充與完善，與此同時提高公安民警的各項執法職能，這樣有關暴力襲警等案件會隨之減少，我們離社會主義和諧社會也將不遠了。
【參考文獻】
[1]吳秀榮.從襲警事件看警察權益的保障[J].重慶職業技術學院學報,2007年第16卷第6期
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