[ 彭江民 ]——(2002-9-11) / 已閱33866次
廣告法律問題及對策思考
彭江民
本文將探討三個問題：廣告管理必須堅持鼓勵與規范并重的方針；當前廣告立法與執法中存在的問題；解決問題的對策。其中，問題與對策將是本文探討的重點。在對重點部分的探討中，又涉及到鼓勵與規范兩個方面的問題。
一、廣告管理必須堅持鼓勵與規范并重的方針
在市場經濟條件下，廣告的重要作用是無庸置疑的；同樣，違法廣告的社會危害也是不容忽視的。國家藥品監督管理局就違法藥品廣告發布的第一期公告表明，2001年上半年，藥品監督管理部門共收回違法藥品廣告批準文號316份，查處未經審批刊播、使用失效文號、偽造批準文號等各類非法藥品廣告139份。①違法廣告的危害由此可見一斑。
廣告的本義在于廣而告之，其直接目的在于使盡可能多的人知悉廣告內容，其直接結果是將人們置于一個廣告無所不在的社會環境。基于這一特征和現實，合法廣告的積極作用能夠得以充分彰顯；違法廣告的社會危害也同樣得以迅速擴散。因此，既積極鼓勵廣告業的健康發展，又嚴格規范廣告行為，防止違法廣告的社會危害，就成為廣告管理中缺一不可的兩個方面。
當前我國廣告管理中存在的問題也表現為兩個方面。對廣告活動限制太多則不利于廣告業的發展；違法廣告大量出現，不僅使廣告受眾深受其害，同時還關系到商業信譽、經濟秩序、法律尊嚴等問題。這些問題的產生，反映出我國目前在廣告立法和執法當中還存在不足之處。解決這些問題，仍有賴于廣告立法與執法方面的進一步完善與改進。
二、當前廣告立法與執法中存在的問題
我國現行的廣告法律體系主要包括以下三個效力不同的層次：一是《廣告法》以及《消費者權益保護法》等相關法律中有關廣告的內容；二是《廣告管理條例》以及《廣播電視管理條例》等相關行政法規中有關廣告的內容；三是有關廣告管理的行政規章。我國目前的廣告監督管理機關主要是工商行政管理部門，另外，有關行政部門對相應的廣告（如藥品監督管理部門對藥品廣告、農業行政部門對種子廣告等）都負有一定的管理職責。目前的立法體系和執法機制存在的主要問題有：
(一)法律與行政法規的協調問題
制定于1994年的《廣告法》和制定于1987年的《廣告管理條例》都是現行有效的法律、行政法規。但《廣告法》的調整對象僅限于商業廣告，《廣告管理條例》則調整所有形式的廣告，這就有個協調的問題。舉例來說，《廣告法》對酒類廣告僅要求其內容必須符合衛生許可的事項，并不得使用醫療用語或與藥品混洧的用語。但《廣告管理條例》卻規定只有獲得國家級、部級、省級各類獎的優質名酒，經工商行政管理機關批準后才可以做廣告。此外，《廣告管理條例》中關于標明獲獎的商品廣告應當在廣告中注明頒獎部門的規定，以及標明優質產品稱號的商品廣告應當在廣告中注明授予稱號部門的規定等等，同《廣告法》中關于廣告不得使用國家機關名義的規定，都有一個協調的問題。
（二）廣告管理行政規章的效力問題
規章包括國務院部門規章和地方政府規章，本文僅討論國務院部門規章的問題。
從嚴格意義上講，規章不屬于法的范疇，但依法制定的規章卻具有法的效力。依據《立法法》的規定，規章應當符合下列基本要求：規章的制定必須以法律、行政法規、國務院的決定或命令為依據；規章的內容不得超過本部門的權限范圍；規章規定的事項應當屬于執行法律、行政法規、國務院的決定或命令的事項；規章不得同憲法、法律、行政法規相抵觸。規章的效力必須依據上述基本要求來確定。目前有關廣告管理的規章并不完全符合上述要求。現就其無效之情形舉例詳述之。
1、沒有法律依據的規章無效。《房地產廣告暫行規定》第一條規定：發布房地產廣告，應當遵守《廣告法》、《城市房地產管理法》、《土地管理法》及國家有關廣告監督管理和房地產管理的規定。該規定純屬畫蛇添足，因為依法辦事乃是不言之理、當然之義。而且，相關法律法規既未對房地產廣告作出特別規定，也未授權工商行政管理部門制定房地產廣告的管理規章。因此，該《規定》是無效的。
2、規章內容超出部門權限范圍的無效。《廣告顯示屏管理辦法》規定：未經工商行政管理機關批準，任何單位不得設置廣告顯示屏。該規定顯然是混淆了廣告行為與廣告媒介的概念。廣告是一種行為或活動，而顯示屏則是一種媒介或設施。工商行政管理機關只是廣告監督管理機關，而不是廣告媒介監督管理機關。廣告顯示屏在設置完成之前，其設置者與工商行政管理機關之間根本不存在廣告監督管理關系。因此，規定廣告顯示屏的設置須經工商行政管理機關批準，顯然超出了其權限范圍。《辦法》第九條關于廣告顯示屏播放非廣告信息（新聞、電影、電視劇等）的規定，也存在類似的情況。
3、規章規定的事項應當屬于執行事項，而不得創設新的行為規范。《藥品廣告審查標準》規定治療腫瘤的藥品不得發布廣告，但廣告、藥品管理等方面的法律法規并沒有此項禁止性規定。因此，禁止腫瘤藥品作廣告顯然不屬于執行事項，而是新的行為規范。該項規定不僅直接違反了《廣告法》關于廣告行為的禁止和廣告內容的審查必須以法律、行政法規為依據的原則，同時，由規章來創設行為規范也不符合《立法法》的精神和行政法的原理，因為“依法行政作為依法治國基本方略的重要組成部分，反映了行政機關運作方式的基本特征，……是從全局上、長遠上統管各級政府和政府各部門的各項工作的”。②也就是說，對行政機關而言，法未規定不可為，行政行為對個人權利的限制不得超出法律法規規定或授權的范圍。
4、與憲法、法律、行政法規相抵觸的規章無效。關于戶外廣告問題，《廣告法》明確規定：戶外廣告的設置規劃和管理辦法，由當地縣級以上地方人民政府組織廣告監督管理、城市建設、環境保護、公安等有關部門制定。《廣告管理條例》也有類似的規定。由國家工商行政管理局單獨發布《戶外廣告登記管理規定》，顯然違反了上述規定。
（三）廣告管理中的行政審批問題
在法律層面上，《廣告法》就行政審批問題確立了非常明確的原則，即審批的設立和審查的依據必須是法律、行政法規。根據此項原則，凡在法律、行政法規之外設立的審批事項和審查標準都是無效的。舉例來說，煙草廣告無疑是一種受到嚴格限制的特殊廣告，但法律、行政法規只是禁止在特定媒介和特定場所發布煙草廣告，并未完全禁止煙草廣告。因此，在法律、行政法規禁止范圍之外的媒介和場所發布煙草廣告，應當是允許和不受限制的。《煙草廣告管理暫行辦法》要求發布煙草廣告須經一定級別的廣告監督管理機關批準，顯然違反了上述原則。
在監管層面上，把行政審批作為廣告監管的一種方式是可以的，但這卻是典型的計劃經濟管理思維，不能適應市場經濟發展的需要。國務院已經明確要求：“加快清理政府審批事項，大幅度減少行政性審批，主要發揮市場在資源配置中的基礎作用。對沒有法律、法規依據，或可以用市場機制代替的行政審批，堅決予以廢止。依法需要保留的行政審批，要程序公開，手續簡便，除法定規費外，一律不得收費。”③廣告管理中的行政審批問題也應依此精神進行精簡和改革。
（四）廣告關系中的民事責任問題
《廣告法》中對民事責任的規定是不完善的。首先，將承擔民事責任的前提確定為“發布虛假廣告”，不能解決全部違法廣告的民事責任問題，因為虛假廣告與違法廣告兩個概念的外延是不同的；其次，將承擔民事責任的條件確定為“使購買商品或者接受服務的消費者的合法權益受到損害”，不能解決受到違法廣告侵害但卻沒有購買商品或接受服務的廣告受眾的權利保護問題，而這正是《廣告法》應當解決的問題，因為消費者在購買商品或接受服務時如果受到欺騙和誤導，僅依據合同關系就可以追究對方的民事責任；第三，規定社會團體或者其他組織在廣告中推薦商品或服務，使消費者的合法權益受到損害的，應依法承擔連帶責任，這是非常必要的，但應負連帶責任的推薦者不應限于社會團體和其他組織，而應包括所有單位和個人。該規定將個人推薦者排斥在責任主體之外是毫無道理的。
由廣告主來承擔違法廣告的民事責任是正確的，因為廣告主是廣告的發起者，合法廣告的利益直接歸于廣告主，違法廣告的責任也應當由廣告主來承擔。廣告經營者和發布者只是在“明知或應知”廣告違法仍設計、制作、發布的情況下才依法承擔連帶責任。認定“明知或應知”的依據應當是《廣告法》中關于廣告經營者和發布者依據法律、行政法規“查驗有關證明文件，核實廣告內容”的規定，只要其在程序上、形式上盡到了“查驗有關證明文件，核實廣告內容”之義務，就可以在違法廣告中免責。因為要求廣告經營者和發布者在事實上確認廣告內容和證明文件的真偽，超出了其能力范圍，是不現實的。至于廣告經營者和發布者不能提供廣告主真實名稱和地址的，應當先行承擔全部責任，但應賦予其向廣告主追償的權利。
（五）廣告執法機制的問題
違法廣告的大量存在同執法機制有很大關系。從客觀上講，工商行政管理部門作為廣告監督管理機關，其人員編制是有限的，具體到廣告執法職能機構，人員就更少。但廣告卻是無處不在的。以有限的人員去監管無處不在的廣告，其結果是顯而易見的。從主觀上講，僅僅依靠審批、審查、登記、備案等來實施對廣告的監管是不能適應現實要求的。依靠擴大執法隊伍來加強廣告監管，既不現實，又非治本之策。因此嚴格執法，依法加強廣告監管，必須要有新的思維，新的機制。
三、解決問題的對策
（一）修改完善廣告法律法規，建立權威、統一、協調的法律法規體系。《廣告法》權威性較高，但僅調整商業廣告。《廣告管理條例》比較全面，但沒有明確廣告的含義，而這卻是關系到《條例》的調整對象和調整范圍的重要問題。明確廣告的含義應當表述廣告行為的基本特征，而不論其通過何種媒介發布。比如，凡是直接或間接通過一定媒介宣傳其企業、商品或服務，向不特定的社會公眾告知特定事項等，均應視為廣告。至于公益廣告，可通過特別規定界定其特征。權威、統一、協調的法律法規體系是依法管理廣告的基礎。
（二）寬嚴適度，明確禁止性規范、義務性規范、許可性規范、任意性規范的界限。禁止性規范是指廣告中不得出現之情形，如商業廣告不得使用國家機關的名義等。義務性規范是指廣告中必須表明之情形，如煙草廣告中必須標明“吸煙有害健康”等。許可性規范是指經有關部門許可才能發布廣告之情形，如藥品廣告必須事先經有關部門審查批準等。任意性規范是指不違背法律、行政法規即應不受限制之情形。上述四種規范應當做到概念科學、含義清楚、范圍明確。禁止性規范和義務性規范應當有明確的依據、目的和社會導向意義。許可性規范的設立必須由法律、行政法規規定之，不得在法律、行政法規之外為廣告設立任何程序性和實體性規范。設立許可性規范還必須做到“行政機關行使職權要與經濟利益徹底脫鉤”。④因為職權與利益掛鉤，不僅是滋生腐敗的溫床，也是行政權力擴張的源動力，而行政權力的擴張必然會限制和剝奪應當屬于自治、自主范圍內的權利。
（三）突出誠實信用原則的重要地位。在廣告立法和執法中突出誠實信用原則的地位和作用，不僅有明確的法律依據，而且有重要的認識基礎。廣告在本質上屬于一種民事行為，具體說屬于一種要約邀請或要約行為。誠實信用原則不僅在《廣告法》中有明確規定，而且也是民法的一項重要原則（有人稱之為霸王條款）。同時，在主觀認識方面，廣告受眾可以對廣告內容的真實情況一無所知，但廣告主卻恰恰相反，其對廣告真實情況的掌握應當是最全面、最準確、最客觀的。有鑒于此，我們可以引用誠實信用原則非常容易地解決廣告中的“虛假”、“欺騙”、“誤導”等問題。當然廣告主也要因此而承擔更為嚴格的責任，但這卻是十分必要的。
（四）建立規范的違法廣告公眾舉報制度。廣告違法行為同其它違法行為的重要區別在于廣告違法行為的公開性和其它違法行為的隱蔽性，這就是建立違法廣告公眾舉報制度的依據和意義所在。建立這一制度必須解決四個問題：一是要有明確的受理機關和舉報方式，以解決向誰舉報和如何舉報的問題；二是要有負責的查處結果反饋公告制度，這是對舉報者負責態度的對應；三是應有必要的物質獎勵措施，以調動舉報者的積極性；四是應當依舉報者意愿建立相應的保密制度。國務院有關文件中已經規定了類似的舉報獎勵制度，可資借鑒。⑤我相信，這將是對廣告活動實施動態監管的有效措施，也是根治違法廣告的良策。
（五）賦予廣告受眾對違法廣告的起訴權。首先，從廣告目的、廣告行為、廣告結果三個方面可以確定，廣告主與廣告受眾之間的直接法律關系是客觀存在的。其次，違法廣告必然會有社會危害性，否則法律不應確定其違法。因為“法律只能禁止對于社會有害的行為；它只能規定對于社會有益的行為”。⑥廣告的對象是廣告受眾，違法廣告的危害性也必然及于廣告受眾。第三，廣告受眾在受到違法廣告侵擾時出現的精神不愉快、反感甚至憤怒等，就是其權利受到侵害的客觀表現。權利受到侵害，就應當明確權利主體尋求司法救濟的途徑。至于該種權利的性質，可依據《廣告法》關于“廣告內容應當有利于人民的身心健康”、“廣告不得損害未成年人和殘疾人的身心健康”的原則來確定。因此，賦予廣告受眾對違法廣告的起訴權，在法理上是可行的，在實踐中是有益的。
綜上所述，只有切實解決當前廣告立法和執法中的問題，做到依法做廣告，依法管廣告，才能使廣告業在法治軌道上健康發展，才能充分發揮廣告在社會主義物質文明建設和精神文明建設中的積極作用，同時，也才能使社會公眾免受違法廣告之害。
①《法制日報》，2001年7月11日第三版。
②《國務院關于全面推進依法行政的決定》，1999年11月8日。
③《國務院關于整頓和規范市場經濟秩序的決定》，2001年4月27日
④《國務院關于全面推進依法行政的決定》，1999年11月8日
⑤《國務院關于禁止在市場經濟活動中實行地區封鎖的規定》，2001年4月21日
⑥《革命法制與審判》，法國，羅伯斯比爾。
（河北三和時代律師事務所 彭江民）
