[ 劉成江 ]——(2010-9-3) / 已閱13587次
簡要闡述社區警務制度資源問題的對策
劉成江
針對制度開發中的存在的這些問題，有必要從以下諸方面加以調整和完善：
一、確立科學合理的制度衡量標準，抓住推進社區警務戰略的機遇，建立和完善各社區警務制度，確立一個科學合理的制度衡量標準。要從制度的設計、執行、和監督等各個方面加以保證，制度是否科學合理，關鍵是看，制度是否發揮其最大的資源效應，因此，在制度資源開發過程中，不能片面孤立的只從制度上去思考、設計，應當把社區警務制度資源和社區警務其他資源充分的有機結合，以制度資源保障民力、財力、信息等資源的有效開發，同時，社區警務的制度資源是生存在社區這片土壤里，社區警務制度也離不開社區的其他相關制度，只有這樣才能發揮社區的資源效應，只有在社區和社區警務形成良性互動，達到社會資源的最佳配置，才能構成一個科學合理的社區警務制度。
二、保障制度資源供需平衡，通過對制度設計的主體加以調整，保障制度資源效應達到供需平衡。這就需要把社區民眾等所有主體參與進來，與政府、警察通過平等協商、合作行動， 在形成結構合理的利益共同體和社區廣泛認同規則的基礎上， 構建具有有效制度保障的社區“權力——責任”或“權利———義務”共同體，以實現社區警務制度供求平衡與整合 。要使社區警務制度的供給達到均衡、和諧，首先， 要全面清理和修訂與和諧社區建設與持續發展不相適應的治安管理制度和相關的社會政治、經濟、文化制度， 為消除體制性障礙提供必要的前提條件。其次， 要加快治安治理的科學理念、宏觀構思的制度化進程，特別是地方政府、屬地警察和社區公眾同構共建社區治安治理體系理念和宏觀構思的制度化以及社區自治的理念和宏觀構思的制度化進程， 盡快完成由理念、宏觀構思向具體制度安排的轉化。第三， 要正視現階段治安管理制度安排存在的根本問題———警察的治安管理制度供給權力過大與警察推行其供給的治安管理制度和對社區治安的實際控制能力相對不足的矛盾。同時，在社區警務制度安排方面， 政府和警察不應熱衷于扮演制度的唯一供給者， 而應致力于為社區公眾特別是不同群體和集團創造多重博弈的適度的自由選擇空間， 促進社區治安治理體系中的不同群體的制度創新， 以最大限度地降低社區治安治理體系中不同成員間互動(協調與合作) 的交易成本，富有實效地實現社區治安管理制度外部性問題的內部化 。
三、把制度的可操作性作為制度建設的重中之重，要將制度的操作性作為當前制度建設的重要課題進行研究，既注重自身的實踐總結，堅持實踐出真知的原則，在實踐中找答案，也要善于借鑒外單位、外地、乃至國外制度管理的成功經驗，更要吸取基層干部群眾在制度執行上的首創精神和可貴探索，盡快從理論上攻破這一難題，使內容翔實、結構系統化的制度配備一套簡便易行的操作方法和檢測效果手段，最大限度地發揮制度的資源優勢。一是加大社區警務制度的實施貫徹力度，清理不適應社區警務戰略的傳統制度，保障各種制度積極有效的發揮其作用，對于外國和其他各地的一些警務制度，要根據社區實際情況，加以引進和摒棄，充分發揮社區制度資源的最大效益。二是要求社區民警進一步轉變傳統警務理念，深入社區貼近群眾，密切警民關系，同時要求一切基層公安工作都要圍繞社區、立足社區、在社區中顯示生命力�，F代社區警務戰略的目的是有效預防減少違法犯罪和事故，本質在于真心實意為社區民眾服務，保障民眾安居樂業，促進社區經濟、文化、社會全面進步與和諧發展 。因此，要進一步改革和完善社區警務，必須將現代社區警務理論與當地實際情況結合，以科學發展觀為指導，實現社區警務法治化、規范化、人本化和社會化，這也是全面建設小康社會與構建社會主義和諧社會的基礎所在。
四、完善社區警務監督機制，社區警務制度的監督機制本身就是一種制度，因而監督機制必須能保證其有效的運行。對社區警務制度的運行情況的監督，主要有兩種形式：一是公安機關內部對社區警務制度的運行的監督機制；二是人大、其他政法機關、輿論及社區群眾的外部監督機制 。在廣泛的監督主體中，只有社區民眾的利益和社區警務制度直接相關，社區警務制度的需求方是社區民眾，因此，也只有把監督機制的主體擴大到社區民眾，讓社區民眾參與到保障自己權益的鏈條中去，才能保障社區警務制度的監督機制得到有效的發揮。在制度建構上，可以推行新的政績考核制度，建立警民互動的評議制度，讓社區居民為警務人員打分，把會不會做群眾工作及其效果如何作為衡量民警工作的標準之一。
加快社區警務制度資源的制度創新
一、建立社區警務治安預警機制，在社區警務中構建治安預警機制， 應根據社區警務的特點充分發揮治安預警機制的功能， 同時借鑒國內外政府信息公開立法制度的經驗夯實治安預警機制的法律基礎， 建立以警情通報制度為核心的信息通報、披露體系， 并完善與治安預警相關的機制， 進一步擴大其在公安工作中的適用范圍 。
1、是確立和發揮治安預警機制在社區警務中的功能，根據社區警務的特點， 確立和發揮治安預警機制的功能: 一是預測、決策功能。在社區治安管理中，預測未來治安發展趨勢十分重要， 若不能在實踐的基礎上科學把握社區治安發展變化的規律， 就不能有效地對影響社會治安的警情和危機、緊急、突發事件做出充分準備。同時，正確的預警能及時把握社區可能引起矛盾、糾紛激化的誘因， 有針對性地加以教育疏導， 化解可能激化的各類矛盾， 將治安苗頭消滅在萌芽狀態。對已經形成影響的事件， 則妥善處置，將其解決在基層和初始狀態， 并做好善后工作;二是調整、檢驗功能。借助預警本身的反饋作用， 建立社區治安綜合治理的有效調控機制， 實現對治安的有效調節和控制。同時，預警可以檢驗治安管理工作決策是否正確，及時發現管理方式、決策手段存在的問題并及時予以修正。對新出現的影響治安的問題進行分析， 做出進一步決策， 使管理手段和處置過程更具科學性; 三是通報、指導功能。對社區治安問題出現的規律性、經驗性因素及時總結、提煉、篩選并予以通報， 使警情信息公開化、透明化。指導社區公眾自防、自助、自救， 提高防范意識和法制觀念， 減少被害因素。
2、是建立和完善以警情通報制度為中心的信息披露機制。信息公開是治安預警機制存在的基石。及時披露信息， 通過順暢渠道提供權威可靠的防范知識， 對于消除不安定因素、降低治安危機帶來的危害可起到重要作用。通過權威部門公開政府信息， 并給民眾提供詳細指南。如同自然災害預警、突發公共衛生事件預報等， 治安預警的目的之一就是使社區居民提前掌握可能出現危機的信息， 做好防范準備， 避免遭受損失。因而， 信息的公開程度直接關系到公民的合法權益否受到妥善保護。應加強政府信息公開立法， 盡快出臺《政府信息公開法》， 規定信息通報、披露制度，保障公民知情權。同時，由公安部在該法的基礎上規定警情信息的通報、披露措施，具體規定警情通報制度。
3、是構建治安預警化解機制。影響社會治安的危機事件一旦在社區產生， 如果控制不及時不得力， 就會形成連鎖反應， 造成比事件本身更嚴重的后果。根據處置各類危機尤其是突發治安事的經驗和教訓， 制定科學合理的早期應急處置方案是能否成功處置的關鍵所在 。其一，通過建立完備的維護穩定的預測系統， 對社會穩定形勢狀態和可能引發社會動蕩的勢進行宏觀和微觀預測，為決策機關制定政策提供科學的依據， 以便有的放矢地采取有效的防控措施，駕馭社會治安局勢;其二，通過建立完整的社會穩定信息系統， 嚴密掌握社會動向， 及時發現社區內那些帶有苗性、傾向性和群體性的影響社會穩定的問題， 為把尚未形成氣候的事件苗頭迅速控制在初始階段提供預警保障; 其三，通過建立完善的教育疏導與處置系統， 及時把握可能引起矛盾、糾紛激化的誘因， 有針對性地加以教育疏導， 緩解可能激化的各類矛盾， 將苗頭消滅在萌芽狀態。對已經成的影響治安穩定的警情和危機、緊急、突發事件， 則果斷決策，妥善處置， 將其解決在基層和始發狀態。
二、規范警務配置和運作，建立高效的工作體制
第一、建立社區信息工作體制。一是收集各類信息，主要包括與本社區有關的自然環境，風土人情，人口結構，治安狀況，發案信息，災害事故苗頭等；二是加強信息反饋，通過社區警務公開欄《信息通報》等形式，把有關治安信息向民眾發布，實行公安機關與民眾良性互動。第二，建立社區巡邏控制機制，強調社區民警的巡邏，巡查，巡訪為主要值勤方式，延長在社區的工作時間，提高“見警率”，使群眾時刻感受到警察就在身邊，從而增加安全感。要以社區警務室為基礎平臺，實行社區民警、巡警、治安警，刑警“多警合一”，建立起社區值守巡邏接警制，把派出所日常值班備勤與社區巡邏結合起來。同時，把握社區刑事案件發案規律和突出的治安問題，實行彈性工作制，提高勤務活動的針對性。此外，還要開展社區派出所防訪制和警務聯勤制，以緩解社區民警警務不足的問題。第三，建立社區治安警民共建機制。一是要規范設立社區警務室，努力做到硬件，軟件達到一流水平；二是發動群眾開展鄰里守望，以落實“三張網”建設為目標，搞好社區安全防范；三是建立社區治安咨詢協商機制，充分利用社區現有的人務資源共商治安防范的對策；四是定期召開社區會議，與民眾互通情況，研究隨時出現的問題，確定下一步警務工作的重點；五是社區民警要主動出擊，以解決群眾最關注的問題為出發點，做好社區安全服務，融洽警民關系。第四，建立社區警務保障機制。一是要加強社區警務工作的指導，積極爭取黨委、政府的重視和支持，解決好社區警務的用房，經費，裝備等問題。二是要充實社區民警警務力量，調整警務配置，每個社區應配備2名以上警力，這樣才能確保有足夠的警力，足夠的精力從事社區警務工作。三是要保證在社區工作的民警穩定。四是要切實提高社區民警素質，倡導“一警多能”，使廣大社區民警通曉法律，精通公安業務，同時又了解掌握必要的心理學和社會學知識，這樣才能在整體實施“新型”社區警務過程中真正取點實效。
三、著力分流和聯動，完善“110”接處警運行機制
在“110”報警分流方而：一是減少中間環節，在公安內部分流。目前各地安機關大都是建立以市級公安局指揮中心為龍頭的“110”接警機制。由于全市范圍大、接警員對全市的轄區分布、地名、街道巷等不熟悉，報警人報警后，警力不能迅速到達報警現場、影響了接警效率；同時，由于市級公安局指揮中心接警后，需轉至區級公安分局，再由分局轉及派出所、增加了中間環節，延長了出警時間。因此。可以以區級公安分局指揮室為中心，建立“110”接處警網絡。即區內群眾撥打“110”后，由區級公安分局指揮接警，然后通知出警單位出警。這樣就減少中間環節，提高了出警速度，內部分流后，市級指揮中心主要負責重大報警的處警組織、指揮和協調。二是區分不同性質，將報警類型分流。可以仿效其他國家如德國的接處警方式，將“110”報警服務一分為二，設立一般報警電話和緊急報警電話，將兩類報警的內容告之人民群眾、使人民群眾在需要報警時，根據警情內容撥打相應的報警電話。公安機關可將兩類報警的接處警工作要求進行區分，對緊急報警提出較調高的要求。三是根據不同職能。實現公安與政府分流。政府設立求助熱線。受理一般性群眾求助，宣傳群眾“有危難找警察”、“有困難找政府”。在“110”接處警聯動中，可以建立區、街級社會聯動體系，充分發揮民調組織、政府各職能部門的職能作用。受理和處置一般性民事糾紛。一般性群眾求助，緩解公安機關特別是公安派出所的壓力，使派出所全身心地處置刑事警情和治安警情。 在接警方式上，要努力改善交通、通訊裝備條件，實現運動中接處警，縮短出警時間，增強快速應能力，提高駕馭社會面治安的水平。
四、講究深化和創新，建立新型群防群治機制
首先樹立“群防群治”的社區治安治理新理念，創新民意社區治安治理主體設置制度，架構科學的社區治安治理主體結構。派出所由原來的社區治安大包大攬角色轉換為社區治安治理執法、指導、裁判的角色，并在此基礎上調整警察職責結構、優化警察機構、管好必須由警察管理而且只有警察才能管理好的社區治安問題，將警察“不該管、管不好、管不了”的事交給“應該管、能管好、管得了”的社會力量，最大限度地發揮社區公眾在治安領域中自我組織、自我管理、自我服務的作用，擴大社區組織的治安自治功能。探索和開辟以“民本”思想為指導的“無增長改善警力”的路徑，幫助社區居民自愿組建安保隊和低保關照隊，與專業巡邏民警隊、警民巡邏隊相結合，共同組成轄區的網絡式巡邏體系。近幾年來，民意街派出所先后組建了10支“社區安保服務隊”，組織了750名低保人員從事門棟關照、社區巡邏等治安治理工作。目前，該轄區各類群防群治力量已超過7000人，占轄區居民總數的17.5%。 依靠群眾在民意街社區推行了封閉型、半封閉型和敞開型三種防范模式，使之覆蓋率達到91%，并創建“無盜門棟”、“無盜樓棟”、“無盜小院”、“無盜小區”。為了最大限度地實現全方位的社區治安防控，派出所針對少數居民生活比較貧困、防盜鎖具陳舊、安全系數低等問題，拿出上級頒發的10萬元獎金，為居民統一購買、更換了2000把鐵鎖，修建了170個院落鐵門，在民警與社區公眾之間“裝上了連心鎖、滿意門，架起了警民連心橋”。
其次，派出所與地方政府達成共識，制定并推行了“治保主任三權管理制度”（任免建議權、業務指導權和考核獎懲權）。在街道工委、辦事處的領導和支持下，明確了派出所對轄區8個社區治保工作的管理權限，對治保主任實行結構工資制，將治保主任月工資的60%作為浮動工資，按月對各社區治保主任工作進行考核，由派出所按考核結果發放浮動工資。同時按照每名治保主任每月50元的標準設立治保工作專項獎勵基金，對完成任務的治保主任單獨予以獎勵 。
第三，創新社區治安治理激勵機制。在社區治安自治力量激勵方面，除落實“治保主任三權管理制度”外，對于安保隊員亦實行個案獎勵制度。凡安保隊員抓獲一名夠行政拘留處理的違法人員獎勵150元，抓獲一名夠刑事拘留以上處理的犯罪嫌疑人獎勵300元。在派出所民警激勵方面，派出所根據各責任區治安復雜程度，將轄區的13個責任區劃分為4個層次進行招標，把最有工作責任心、最愿意從事安全防范基礎工作的民警配置到責任區的工作崗位上，實行遞增式獎勵與處罰相結合的方式，把業務工作和隊伍建設各項任務指標分別量化記分，將民警每月500元的補貼工資作為考核基金，實行月考核、年考核積累，每月月底前將民警的得分予以公布，接受民警監督。年底依據全年得分情況排出名次，作為對民警考核獎勵的依據。從2002年4月正式推行招標工作后，13名責任區民警中獎金最高的達到5000余元，最少的倒扣260元。
第四，大膽探索和創新警務運行機制，構建以“一融入即責任區民警擔任社區治安指導員，全程融入社區各項工作）、二監督（即責任區民警監督治保主任業務工作；社區居委會和居民代表監督責任區民警）、三權力（即落實派出所對治保主任的三權管理）”和招投標競崗機制、警情研判機制、人機結合機制等為重心的防范工作機制、治安管理機制、治保工作機制、民警勤務機制、服務工作機制和警務監督機制等六大社區警務運行機制，優化了社區警力資源配置，增強了警務工作實效，提升了社區治安治理體系的整體防控能力。
五、建立社區警務工作創新試點機制
1、建立居家式社區警務室。社區警務室是實施社區警務的載體，是家門口的派出所。通過建設居家式警務室更利于民警扎根于群眾之中，更便于與群眾朝夕相處并贏得信任。居家式警務室，就是按照每名民警所管轄的一定人口標準數，在社區選適當位置建設，民警可以攜帶家屬入住，24 小時工作、生活的警務室。作為一種警務室新模式，居家式警是深化社區警務戰略、實現警務前移和警力下沉、夯實基層基礎的創新性舉措 。居家式警務室的優勢，一解決了社區警務全面覆蓋、無縫銜接的問題。原來，社區民警下班了就離開了警務室，居家式警務室民警則實行彈性工作制，24 小時值班備勤，全天候接待群眾報警求助咨詢服務。二是拉近了警民關系。由于和群眾天天生活在一起，確實便于聯系群眾，方便群眾。居家式警務室更具有親和力，吸引社區居民感覺像自家鄰居一樣出入方便，沒有顧慮。三是居家式警務室便于了解社情民意，防控違法犯罪。民警通過拉家�？梢詮闹蝎@取有價值的信息，無疑會對治安防控起到積極的作用。四是居家式警務室還解決了民警的生活實際問題，如民警的住房困難，民警因工作繁忙不能照顧家庭等。五是家屬協助工作，成為民警的好幫手，解決了社區警力不足的問題。居家式警務室適合設在那些規模較小、治安平穩、居民相對集中的社區，對偏遠的農村地區更加適合，因此推廣居家式警務室非常有意義。
2、是建立以民警名字命名的警務室。這也是新社區警務戰略確定的新警務室模式，即為增強警務工作的透明度和民警的責任感、榮譽感，對作出出貢獻的民警，經地（ 市）級公安機關批準，可以用民警的姓名命名的警務室。社區警務室推行實名制，拉進了警民之間的距離，能夠使社區民警把根扎在社區，把工作開展到千家萬戶，讓人民群眾更加直接地了解民警，找民警解決困難更加方便、直接。讓民警更加直接地面對群眾，使警民一家親的傳統得以永久續 。警務室實名制，能夠充分發揮典型示范作用，使樹立公安機關形象有了更直接的標準，改進作風有了更接的參照，這對于營造學先進、趕先進、爭一流的強勢氛圍，對于豐富公安機關形象建設的內涵，對于全面加強公安隊伍建設，具有十分重要的現實意義。警務室實名制，還能加強群眾對民警的監督，增強民警的榮譽感、責任感和自我約束力，提高警務工作的透明度和親和力。警務室實名制使基層民警既有榮譽感，又有責任感，自覺將警務室作為自己生命的一部分長期維護，激發民警的積極性，增強民警開展工作的主觀能動性，變“ 要我做”為“ 我要做”，把警務室當成自己第二個家，更細心地為轄區居民辦實事、做好事、解難事，無愧于群眾的信任和囑托。
北安市人民法院 劉成江
