[ 孟慧萍 ]——(2010-10-16) / 已閱13306次
淺談檢察機關提起公益訴訟的幾點思考
孟慧萍
隨著社會法治建設的進一步完善，檢察機關體現國家利益提起公益訴訟愈加迫切。近年來，我國司法實踐中已有一些檢察機關在提起公益訴訟方面作了一些有益的償試，取得了明顯的效果。但是隨著我國經濟體制改革的逐步深化，新情況新問題不斷出現，尤其是近年來國有資產嚴重流失、環境污染、政府行政行為對國家和社會公共利益造成較大侵害的事件時有發生。而這類案件往往無合適的訴訟主體，或有主體無力起訴、起訴不力，致使案件得不到及時有效的司法干預。很顯然，運用民行抗訴方式已不能解決這些問題了。鑒于此，筆者在本文中就檢察機關代表國家提起公益訴訟這一新型的監督方式作一些膚淺的探討。
一、檢察機關提起公益訴訟的概況
（一）檢察機關提起公益訴訟得定義
我國對檢察機關提起的公益訴訟的定義通說是：檢察機關對損害國家利益和社會公共利益的違法案件,在沒有行政相對人或相對人不愿、不敢起訴的情況下,代表國家向法院提起公益訴訟,以維護國家利益和社會公共利益的制度。
（二）檢察機關提起公益訴訟的案件范圍
檢察機關提起公益訴訟的案件范圍主要限于以下類型的案件：1.侵犯國家利益和社會利益的案件；2.環境污染的案件(比如公害案件)；3.妨害社會主義市場經濟秩序和管理秩序的案件(包括壟斷案件等)；4.侵犯公民個人權利的案件中，被侵害主體法律地位較弱或無主體的案件；5.損害公共設施，破壞自然資源的案件；6.違反公序良俗的案件等等。
（三）檢察機關在提起公益訴訟的方式
檢察機關在提起公益訴訟時以何種方式向法院提起，法律沒有明確規定，從目前檢察機關已開展的民事公益訴訟活動的司法實踐來看，主要有以下幾種方式：
1 、檢察機關以原告身份提起訴訟
即當國家利益和社會公共利益受到侵害，而因各種原因無人提起訴訟時，檢察機關可以作為原告以國家的名義直接提起訴訟。具體又分為兩種：（l）對于雙方當事人惡意串通，損害國家利益、社會公共利益的案件，檢察機關作為原告，將雙方當事人列為被告。（2）在公民、企業、社會組織等單方直接侵害公共利益的案件中，檢察機關作為原告，將侵犯公益的當事人作為被告提起訴訟。這一訴訟方式多適用于侵害不特定的公眾利益的案件，在這類案件中，受害的主體數量眾多，沒有特定的原告提起訴訟，如環境污染、自然資源破壞等案件。以原告身份直接提起訴訟，是近年來檢察機關參與公益訴訟的最主要方式。
2 、以從當事人的身份參與訴訟
在此類訴訟中，有明確的起訴原告，檢察機關僅作為從當事人。這一做法在河南有許多實例。如在國有資產流失案件中，國有資產管理局或直接受損害的企事業單位作為一方當事人，檢察機關作為從當事人，造成國有資產損失的責任人與受益人為另一方當事人。在案件訴訟中，檢察機關有權提出訴訟請求，提供證據，對法院判決不服的，可以聯合或單獨提出上訴。
3 、以法律監督機關的身份支持有關機關提起訴訟
即當國有資產受侵害，而受害單位沒有起訴時，檢察機關作為支持起訴機關支持受損害單位向法院起訴。此時，原告為受損害單位，與案件有直接利害關系。檢察機關與案件沒有直接的利害關系，不能作為案件的原告，僅作為支持機關活動，對當事人提起訴訟的后果不承擔責任。
（四）檢察機關提起公益訴訟的幾個特點：
檢察機關在提起公益訴訟的幾個特點：其一，公益訴訟的目的是維護國家利益和社會經濟秩序，追求社會公正，實現社會正義；其二，提起訴訟的主體的特殊性：顧名思義，檢察機關提起公益訴訟的主體當然是檢察機關，是檢察機關以國家名義提起的民事訴訟。因為檢察機關的特殊性，使得這類公益訴訟有別于其他的公益訴訟。而檢察機關在訴訟中的地位和作用，也是目前此類訴訟中討論的焦點。其三，保護對象的特殊性和不特定性：公益訴訟要保護的對象不光是國家或集體的財產權利，不特定人群的健康權、生命權也是它包含的對象。第四，公益訴訟成立的前提既可以是違法侵權行為造成現實的損害，也可以是尚未造成現實損害，但有損害發生的可能。
（五）檢察機關提起公益訴訟的優越性
1．檢察機關提起公益訴訟具有憲法上的最高依據。憲法規定，檢察機關是國家的法律監督機關。任何主體對于公益的損害，都是違法行為的表現；對此違法行為，檢察機關擁有監督權，提起訴訟即為該監督權的行使形式之一。
2．檢察機關提起公益訴訟，享有證據調查權。其他主體在提起公益訴訟的問題上，通常會遇到調查事實的取證難的問題。但這一點對于檢察機關來說并非障礙。因為檢察機關對于違法情節是否存在，享有為憲法所保障的證據調查權。因為倘若無此職權，則其法律監督職能便無法實現。在此意義上說，檢察機關提起民事公益訴訟，更容易克服訴訟中的技術性障礙，更容易獲得勝訴的結果，從而更有利于社會公益的司法保護。
3．檢察機關擁有訴訟主體地位上的特殊身份。在訴訟過程中，由于檢察機關是國家的法律監督機關，它在訴訟中，不可能是簡單的原告身份，同時它還具有法律監督者的特殊身份。這兩種身份的競合，特別適合公益訴訟的領域。一方面，雙方當事人地位的平衡關系更容易確保，另一方面，在公益訴訟中，也需要司法機關發揮積極的能動作用。法院審判需要發揮能動性，同時檢察院的監督也內在地含有能動因素，共同的訴訟目標和司法使命將檢、法兩種能動性高度融合在一起了，由此也更加直觀地呈現出我國二元司法機制的特征。
4．我國檢察機關的專業能力能夠提起公益訴訟。檢察機關的民事行政檢察監督部門經過十幾年的發展，民事、行政檢察監督能力不斷提高，且在民事、行政領域培養了大批人才，已具備了提起公益訴訟的現實能力，為檢察機關行使公益訴權奠定了基礎。
二、檢察機關開展公益訴訟過程中有待解決的幾個問題
（一）檢察機關提起公益訴訟的法律依據
第一，雖然我國《民事訴訟法》總則第15條規定：“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴”。但是《民事訴訟法》的分則中，對支持起訴缺乏具體規定，使得目前檢察機關開展公益訴訟活動缺乏具體的操作規范，在較大程度上制約了這一工作的深入展開。但從我國現行《民事訴訟法》和《行政訴訟法》在總則中規定的有關檢察機關監督民事審判、行政審判活動的原則以及《人民檢察院組織法》第4條的這些規定，可以看作是法律對檢察機關提起、參與民事訴訟的一種概括性授權。但是檢察機關開展公益訴訟活動僅有法律的有關概括性授權還不夠，還需要法律對檢察機關開展公益訴訟活動的具體操作規范和訴訟權利做出具體規定，以便更有效地維護國家利益、社會利益以及公民個人的合法權利。
（二）檢察機關在提起公益訴訟沒有程序保障
近年來，我國在訴訟的程序設計上已逐步形成比較完善的法律體系，但綜觀三大訴訟法，關于檢察機關如何參與公益訴訟的相關程序卻沒有規定，這就構成了檢察機關通過提起公益訴訟以維護國家利益和社會公益的程序上的障礙。公益訴訟主體的特定性和對象的廣泛性，以及訴訟目的的公益性都使得其訴訟程序有別于其他訴訟形式。因此，不能類推適用國家公訴或其他私益訴訟的程序規定，更不能以此為由忽略程序，否則就會使公益訴訟活動在混亂中進行，實體權利當然也就難以充分實現。
（三）檢察院提起的附帶民事訴訟勝訴后利益的歸屬問題
法律并未明確由檢察院提起的附帶民事訴訟勝訴后利益的歸屬問題。在實踐中的操作方式也很不統一。一般來說，檢察院在受侵害的國有、集體單位怠于提起附帶民事訴訟的情況下提起的公益訴訟，都是以國家的名義提出，但是勝訴后所獲得的賠償款的處置卻有爭議。有的主張應當返還受侵害對象，理由是基于民事公益訴訟的理論：公益訴訟的提起乃是為了公共利益，并不是為了提起者的利益，依據誰受損害誰獲賠償的原理，理應由受侵害單位獲得勝訴后的賠償利益。但這種看法顯然忽略了刑事公益訴訟的特殊性,檢察院也是代表了國家，從某種角度也可以算是公共利益的代表者。所以也有主張應該由檢察院或法院上交國庫從而收歸國有的。雖然看似都是國家獲得賠償利益，但其中的差別顯然不言而喻。
（四）檢察機關在訴訟過程中是否享有強制措施的權利
檢察機關在公益訴訟過程中是否享有強制措施的權利是一直存在爭議的問題。筆者認為，檢察機關之所以提起公益訴訟，就是為了保護國家利益和社會利益免遭不法侵害，而檢察機關享有的強制措施的權利正是完成這一職責的重要手段。檢察機關與公民個人和其它組織提起民事訴訟的主要區別之一就是檢察機關在依法定職權在搜集和保全證據過程中，包括搜集證據、保全證據、勘驗、鑒定、財產保全和強制措施等具有強制性質，當事人、證人、有關組織和個人有配合的義務。但由于對檢察機關開展公益訴訟，我國法律尚沒有具體明確的規定，因此目前迫切需要從立法上賦予檢察機關開展公益訴訟的調查取證權。
三、對檢察機關提起的民事案件公益訴訟的幾點建議
（一）通過立法的方式，對公益訴訟制度進行科學的設計。
首先，在立法上確立檢察機關在公益訴訟中原告的地位，并要增強其權威性。檢察機關起訴不是為了本單位的利益，而是為了維護國家利益、社會利益和不特定多數人利益；所以檢察機關在行使這種權利的時候，本來就是一種維護公共利益的代表行為，也是一種十分神圣的行為。在筆者看來，在立法上明確規定檢察機關的公益訴訟原告資格，是整個公益訴訟制度確立和完善的基本保證。其次，要對檢察機關開展公益訴訟活動的具體操作規范和訴訟權利做出具體規定。（1）在實體法方面，應在有關民事、經濟(商事)實體法、行政法中規定檢察機關具有相應職權，如在民法總則部分，賦予檢察機關對違反法律、法規規定，損害社會公共利益、破壞社會公德，擾亂社會經濟秩序的民事活動的檢察監督權，為檢察機關提起公益訴訟，代表國家以司法手段主動干預民事生活確定法律基礎；在合同法中，規定檢察機關對損害國家利益、社會公序良俗的合同可以申請法院宣告無效等等。（2）在程序法方面，可對現行《民事訴訟法》、《行政訴訟法》和《人民檢察機關組織法》進行修改，明確賦予檢察機關提起民事訴訟、行政訴訟的權力，并規定具體的條件、范圍和程序，使檢察機關真正做到嚴格依法提起公益訴訟。
（二）明確訴訟利益的歸屬
在我國當前立法沒有明確規范利益歸屬問題的情況下，訴訟利益的歸屬有必要被明確。筆者認為，在檢察機關對侵害國有財產、集體財產的案件中所獲得的訴訟利益應由法院收歸國有。理由如下：首先，依據《刑事訴訟法》七十七條的規定，被害人由于被告人的犯罪行為而遭受物質損失的，在刑事訴訟過程中，有權提起附帶民事訴訟，可見檢察院在提起附帶民事訴訟的情況下，極其有可能是由于受侵害單位怠于提起訴訟（這里應該還有一個明確是否“怠于”的前置程序，在下文中會提到），因為受損害者的放棄訴求，自然也就不能享受權益。這也體現了權利與義務的對等原則。第二，依照現有的訴訟情況來看，很多這類型的附帶民事訴訟后勝訴的都伴隨者執行程序，受損害的單位連提起都不積極，又怎么能奢望其在更為艱難的執行程序中積極主張國家或集體的利益？所以采取由法院直接提交國庫的做法更為妥當。比如在法定期限內，附帶民事訴訟的被告未履行賠償義務，法院可直接將本案移送執行，這樣不僅更為簡便有效，也很大程度上節約了司法資源。當然并不是每種情況下的這種類型的公益訴訟所獲利益都歸屬國庫，在這里也有例外情況。比如當企業已進入破產程序，訴訟所得的賠償就可以算做破產財產予以分配。除了此類案件，其他的公益訴訟的案件（如環境污染、消費者損害等），首先也應將訴訟利益歸屬國家，再由相關部門對此進行再分配。如環境污染的案件，除了給受害者相應的賠償款之外，可以用來做治理污染的專項基金等等，這還需要各部門出臺一系類的規章、條例，并結合實際情況靈活處理。
（三）檢察機關提起公益訴訟，需要動員盡可能多的國家和社會力量。目前，“公益訴訟的組織化程度很低、動員資源的能力低下。”一般來說，一項新的制度在實踐摸索階段，總會出現各種各樣的問題。的確，檢察機關提起公益訴訟，還面臨諸多問題，比如級別管轄、訴訟時效、反訴、訴訟費用等等。要解決這些問題，需要理論界和司法實務界的法律人士的親密合作。檢察機關內部有許多理論修養高、業務素質好的檢察人員，但是對于公益訴訟這一新的訴訟制度，也難免遇到這樣那樣的難題。所以，有必要組織這些人員進行系統培訓和相互交流。公益訴訟制度關系到國家和社會公共利益，是可以得到廣大公民理解和支持的，但還是需要進行大力的宣傳并廣泛地爭求意見。
