[ 鄧久發 ]——(2010-11-1) / 已閱12260次
論民事執行實施權和裁決權兩權分立機制的構建
鄧久發 李周珍
[摘要] 隨著我國司法改革不斷推進，全國法院系統積極開展執行工作改革，建立執行分權機制已是大勢所趨。本文通過對民事執行權概念及特征的把握，從執行實施權和執行裁決權兩權分立運行改革的意義、分權模式等方面進行了論述，并闡明了執行實施權和裁決權的內容、機構設置、人員配備、兩權制約等方面的內容，探索建立符合法院執行工作規律的執行分權運行機制，以執行公正為核心，以公開、高效、廉潔為目標，從體制上加強對執行權的監督和制約。
[關鍵詞] 執行權；裁決權；實施權；兩權分立
長期以來，由于對執行工作的特殊性、獨立性缺乏足夠的認識，我國在司法實踐中往往將執行工作作為審判工作的延伸，采取超職權主義的執行模式，過分強調執行權實施的結果。執行權的高度集中行使，一方面造成社會對法院執行工作期望值過高，不管什么原因出現執行不能，當事人都歸咎于法院；另一方面，執行案件分配到承辦人后，從調查被執行財產到采取執行措施，從變更、追加執行主體到審查處理案外人異議，從采取民事制裁措施到審查對民事制裁措施的復議申請等，都由執行員一人作主，缺乏必要的透明度和公開性，無法從權力運行機制上保證執行公開、公正，容易造成執行權的濫用，損害當事人的合法權益。權力不受制約監督必然導致濫用和腐敗，要防止濫用權力，就必須以權力制約權力。[1]在執行權運行機制改革過程中，對執行權進行合理配置，將傳統的執行權分解為實施權和裁判權并分權行使非常必要，是構建執行權監督制約機制，防止執行權濫用，最終實現執行的公正和效率的關鍵。
一、民事執行權的概念及特征
（一）民事執行權的概念
民事執行權，指國家民事執行機關在特定的條件下為落實已生效法律文書確定的內容所依法享有的．指向性明確且極具強制性的一種權能。[2]
（二）民事執行權的特征
民事執行權依我國現行法律規定由人民法院行使，主要具備以下幾個特征：
1.強制性。民事執行權是當義務人拒不履行生效的法律文書確定的義務時，執行機關以國家強制力為后盾，以強迫債務人履行義務為手段，實現債權人債權的一種國家權力，與當事人主動履行義務相對應。強制性是民事執行權最為重要的特征，是執行程序得以順利進行的重要保證。
2.專屬性。民事執行權是國家統治權的一部分，因此，民事執行權是專屬于國家的。但是，作為一個抽象的政治實體，國家無法直接行使民事執行權，所以需要以法律形式將該權力授予專門的國家機關，由其直接行使，其他任何組織和個人均不能成為行使民事執行權的主體。民事執行權的專屬性特征，能夠保證國家統治權的完整性，與其他國家權力共同實現國家職能。
3.制約性。雖然民事執行權是一種國家權力，但其作用于私權領域，是公權力對私權利的干涉，因此在運行過程中必然受到私權的制約，以體現公權對當事人處分權的尊重，防止公權力侵犯私權利。比如在民事執行權的啟動方面，除了法律規定的幾種案件由審判員移送執行員執行外，其他案件一般必須由當事人申請才能啟動執行程序。不僅民事執行權的啟動要受當事人處分權的制約，而且在執行過程中，當事人也能對權力運行產生實質的影響，例如，申請人表示可以延期執行、申請人撤銷執行申請等行為能夠產生相應的中止執行及終結執行的效力。
二、 構建執行權兩權分立運行機制
建立執行兩權分立制度，就是使傳統執行權一分為二，行使執行實施權和執行裁決權的人各司其職，各負其責，互相監督，互相制約。縱觀世界上大部分國家，執行裁決權和執行實施權也都是分立行使的。[3]
（一）執行實施權的主要內容
1.調查權。調查權是實施強制執行的一項重要權力，是保障執行實施的重要條件。執行程序中的調查權包括：查證、調查被執行人的財產狀況；責令被執行人據實報告財產狀況和履行能力；執行人員在進行調查和調查遇阻時，有權采取必要的強制措施排除妨害等。
2.實施強制措施權。執行人員經調查發現被執行人有可供執行的財產時，可根據金錢、動產、不動產和財產權利等不同的執行對象，分別采取查封、扣押、凍結、劃撥、提取收入等強制執行措施。
3.執行財產處分權。對已經實施查封、扣押、凍結等強制執行措施的財產，行使實施權的執行人員可根據具體情況在依法委托評估后決定采取強制拍賣、變賣、以物抵債等處分性措施。
4.其他執行實施權。執行程序中的其他執行實施行為還包括：執行財產變現后價款的發放；執行款項的收取與支付；參與執行中分配方案的制定與財產的分配；送達執行中的各種法律文書；對執行案件提出執行中止、執行終結的建議等等。
（二）執行裁決權的主要內容
1.審查權。執行機構接到執行案件后，首先要對執行依據進行審查，其主要內容包括：提起執行的手續是否完備，執行法院對案件有無管轄權，申請執行的法律文書是否符合條件、是否已生效，執行當事人是否合格，申請執行是否超過了法律規定的期限，當事人之間是否已經達成和解協議等。經審查確定申請執行的權利確實存在，即作出執行裁定，開始對債務人的執行。
2.執行異議裁決權。執行當事人和利害關系人在執行過程中提出的程序異議和實體異議，如對執行人員違法執行的異議、案外人就執行標的物主張所有權的異議等，執行人員有權在執行程序中予以裁決。
3.參與分配裁決權。參與分配中需裁決的事項主要有：對執行標的物享有法定優先權、法定抵押權和擔保物權的其他債權人申請參加分配，是否準許的決定；執行債權人、其他債權人或債務人對分配有不同意見時進行裁決。
4.中止執行、終結本次執行程序及終結執行的裁定權。在執行過程中，當發生民事訴訟法上規定的應當中止執行或終結執行的情形時，執行法官有權裁定中止執行、終結本次執行程序或終結執行。
5.復議決定權。按民事訴訟法第105條之規定，當事人或負有協助執行義務的單位對執行法院作出的拘留、罰款決定不服的，可以向上一級法院申請復議。為充分保障有關當事人的權利，許多法院在有關規定及流程管理中還增加了對執行裁決不服的復議程序。
6.其他重大事項裁決權。執行程序中的其他重大事項還包括：被執行主體的變更和追加；執行擔保的審查和接受；公證債權文書和仲裁裁決的不予執行；決定暫緩執行等。
7.執行復查權及糾錯權。目前因執行救濟制度不健全，當事人或利害關系人的權利在執行中受到侵害時，更多的是向本院院長或上級法院，以及向人大、檢察院提出執行申訴，申請救濟。對這類申訴，應有專門的機構、專門人員進行復查，如發現錯誤，依照法定程序進行糾錯。這些也應屬于執行裁決權的范疇。
（三）執行機構設置及人員配置構想
構建執行權兩權分立運行機制，將執行實施權和執行裁決權交由不同的部門行使，貫徹分權運行的理念，進行兩權分工與合作，能在更高層次上實現公正與效率的統一。要確保兩種權能的有效發揮，執行實施機構與執行裁判機構必須分離，即執行局與執行裁判庭并列。[4]筆者認為，法院內應設職級并列的執行庭和執行局，二者互相獨立互不隸屬，分別行使執行裁決權和執行實施權。同時，要按照行政權與司法權的不同屬性，遵循其權力運行規律，對行使執行實施權與執行裁決權的組織與人員進行合理安排。
1.設立執行庭。執行中不可避免地存在著裁判活動。[5]裁決權的行使對實施權起決定和引導作用。[6]執行裁判權由專門設立的執行庭行使，對執行過程中出現的實體和程序爭議進行裁決。上下級法院執行庭各自獨立行使裁決權，不存在行政上的隸屬關系，上級法院執行庭只能通過審判監督程序對下級法院的裁決進行事后監督，以保證執行法官的獨立性。執行庭遵循少而精的原則，配備一定數量的執行法官，歸入法官序列，與其他審判庭室的法官按照同一標準選拔和任命。為避免法院機構膨脹，執行庭可由原執行程序中進行執行裁決的人員組成，并將其從原執行機構中剝離出來，列入審判序列。民事執行裁決機構獨立設置，較之于其在執行局內設置，優勢在于保證民事執行權的有效分權，發揮民事裁決權對民事執行權的監督作用；執行裁決權由專門的執行法官行使，較之于民事執行裁決權由其他業務庭的法官兼任行使，最大的優勢就體現在效率上。執行法官熟悉執行工作，熟悉案情，沒有其他審判業務分散精力，能夠在發揮專業優勢的基礎上迅速做出判斷和裁決，提高執行工作的效率。同時，在執行裁決庭配備一定數量的書記員，輔助法官并從事文書送達等事務性工作，保證執行法官的專業性和中立性。
2.設立執行局。在法院設執行局，由執行員負責民事案件的具體執行工作，其組織機構及工作原則遵循行政權運行的規律。執行局與法院內其他審判庭室互相獨立，上下級法院的執行局之間實行統一領導，垂直管理，便于集中各局資源，保證執行工作的順利開展，形成統一管理、統一部署、統一指揮的局面。上級法院執行局可依法對下級法院執行實施權的具體行使情況進行事前和事后監督，發揮內部監督的效率優勢。執行員列入公務員序列，按照公務員標準統一進行選拔、任命和考核。執行局實行首長負責制。根據各地執行權行使的實踐及法律的規定，可以在執行局配置一定數量的司法警察，聽令于執行員，不具有獨立的意志。這種制度安排可以在保證執行改革穩定性(即執行權仍由法院行使)的前提下，在法院系統內進行最大程度的分權，達到執行權內部制約的目的，同時也為執行權配置今后的發展打下了基礎。
三、實行執行權兩權分立運行機制的意義
執行分權模式，是執行機構改革中重要組成部分，民事執行實施權和執行裁決權兩權分立運行，打破了原有的集權式的封閉的運行機制，使民事執行權的行使更具民主性和開放性，其合理的分工，是提高工作效率的基礎，通過分權形成權責明確、各司其職的良性運行機制，是權力運行更加順暢的保證。執行實施權和執行裁決權兩權分立運行機制的意義主要有如下幾點：
（一）實現執行資源優化配置
在兩權分立的機制運行模式下，根據不同案件的不同特點，依據不同權能的特征配備不同的執行人員，根據其個人的不同特點安排不同的執行任務，使其各司其職、各負其責，有效取得執行代價與執行收益的最優化平衡。兩權分立運行確保了高效辦案，主要表現為：
1.實現資源優化組合。對于有執行條件且不須進行裁決的案件，由有執行實施權的辦案組依照法定程序實施強制執行，從而實現最大的經濟效益。
2.依法保護執行當事人的合法權益。對于執行難度較大，且需要做出裁決的案件，投入相對精干的執行力量，由執行裁決組依照法定程序公開、公正地行使審查、裁判權。
3.具有節約司法資源的質效。對不具備執行條件的案件，受被執行人履行能力的限制，被執行人確無可供執行的財產或申請人不能提供被執行人下落或財產的線索，可以采取中止執行或發放《債權憑證》的方式，對當事人享有的債權和強制執行請求權依法確認，中止執行或終結本次執行活動，將繼續查找被執行人下落或財產線索的責任轉由申請人承擔，同時明確告知當事人在被執行人具備履行能力時，可以隨時行使強制請求權并恢復執行。對此類情況的案件除恢復執行的外，不再投入執行力量，以避免因進一步無效投入造成執行資源的浪費。
（二）最大限度確保執行程序公正
在執行程序中，程序法具有優于實體法的地位，執行程序具有高于執行結果的意義，執行程序公正與否可以作為評判執行結果的依據。對涉及執行異議、監督機構關注、當事人上訪、變更追加被執行主體、執行案件涉及的法律關系沒有明文規定等情況，一律經過執行聽證，依法賦予當事人充分的舉證、質證、辯論的權利，有利于執行當事人的直接參與，平等地保護了雙方當事人的合法權益，也便于監督機關以及社會公眾對執行程序的監督。
（三）改善辦理執行案件過程中權力過于集中的問題
傳統的執行權運行模式存在的弊端就是執行權的高度集中。一起執行案件交給執行員后，整個執行過程均由執行員一個人說了算。由于執行員手中的權力過大且集中，又缺乏有效的監督和制約機制，具有很大的主觀性和隨意性，容易造成錯誤執行，甚至違法執行，同時也使外來的不法干預有機可乘，致使執行的司法獨立無司法保障。實行兩權分立機制，分流過于集中的權力，能有效改善這一問題。
（四）強化內部監督，促進案件質量的提高，杜絕執行干警違法辦案、實現執行公正
沒有制約的權力容易導致腐敗，任何權力都有被濫用的可能，執行案件由一個人說了算，監督軟弱無力，導致執行亂、亂執行的現象普遍存在，執行員或怠于行使執行權滋生執行難，或濫用執行權出現執行亂。金錢案、關系案和人情案也沒有從根本上得到遏制，執行效率和執行質量低下。因此必須改變執行權集中行使的狀況，分解執行權，實現權力制衡。執行分權，不但有兩權的制約，而且也帶來了執行的透明度和公開性，從而促進執行工作的廉潔性。
（五）提高了執行法官依法執行的水平和能力，增強了執行法官的責任心
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