[ 徐平 ]——(2002-10-12) / 已閱73075次
第四、法官選任制度的改革是科學技術發展的結果。以生命科學、太空技術、計算機技術為標志的當代科學技術的發展，不僅使法的內容和形式發生了很大的變化，而且使法的適用也發生了很大的變化，如采用科學技術對事實的確認，必然導致法官的工作機制發生變化，因此，法官選任制度應該適應這種發展。同時，科學技術發展也為法官選任制度的進一步科學化和規范化創制了新的物質條件。
最后，法官選任制度的改革是加速與國際接軌，履行國際公約的需要。中國現在正在全力加入世界貿易組織，如何迅速研究、掌握和適用WTO相關規則及國際間的貿易慣例處理各種法律事務，提升我國的國際競爭力，顯然是今后一段時間擺在我們面前不可回避的重要課題。利用加入WTO這一外界的強有力沖擊，去根除司法上的一系列痼疾，我國法官選任制度的改革對此應當有所作為。
第四章、改革我國法官選任制度的若干建議
法官既然是法院內唯一的審判職能的履行者，在司法管轄范圍內，對有爭議的法律問題是最終裁決者，當然也是法院司法行政的決策者。22因此，對于我國法官選任制度的改革，就必須從確保法官依法、公正、公開履行審判職能為出發點：
一、抵制地方保護主義，確保司法獨立與公正。
（一）嚴格法官任用制，保障法官不受地方干涉和影響。
關于法官的產生方式，大多數國家采用任命制，由國家立法機關或最高行政機關任命，而不采用選民投票的選舉制。為了防止地方勢力對司法活動的干涉，防止他們通過對法官的任命而干涉法官所辦理的案件，也為了防止法官出于對任命者的感恩或恐懼而不得不屈服于這種干涉，西方國家幾乎毫無例外地把法官的任命權集中由中央統一行使。例如，英國各級各類法官均由最高法院大法官提名，英王委派或任命。美國所有聯邦系統的法官（包括最高法院、上訴法院、地區法院的聯邦法官）均由總統任命，參議院批準。日本簡易法院、地方法院和高等法院的法官由最高法院提名，內閣任命，天皇批準；最高法院院長由內閣提名，天皇任命。另一方面又無一例外地對任用提出了高標準，即只有精通法律，熟悉業務的人才能擔任法官。
當然，我國法院的法官任用應該由自己的特色，不能完全照搬西方的一套。筆者認為，在我國，法官的人員編制應按省級行政區域為單位，由全國人大確定，并由最高法院監督指導、各高級法院統一掌握使用，取消地方人員編制，堵住帶編制安排人員進人法院等現象的發生。同時，對《法官法》中規定的法官條件應正確認識。我國《法官法》規定，法官的任職學歷僅限于大專文憑，從現有司法人員的三部分主要來源考察，從人數比例來看，復轉軍人和通過社會招干途徑進入的高中畢業生的人數遠遠超過政法院校的畢業生的人數，現行司法隊伍中的非專業化的傾向不容忽視。23正因為《法官法》的制定有其時代的局限性，所以對其中法官條件的認識應注意四點：一是《法官法》規定的法官條件，應是法官任職的最低條件；二是應當明確《法官法》中規定的法官條件，僅是法院中進入法官序列的人員的條件；第三宜將《法官法》中規定的條件擴大解釋為作為法官序列人員在進入法院時和在法官準備任職時同時具備的條件；第四最高法院可以授予各高級法院（地域特別大的、發展又特別不平衡地區，高級法院可以經最高法院的專門批準授權中級法院）根據本轄區內的人才供應狀況、法院自身的實際人員結構及隊伍建設的規劃，確定一個在本地區適用的、高于法官法最低要求的本地區法官的最低任職條件。
（二）法院的進人權應收歸法院統籌行使。
法院的進人權應統一使用，也就是說，應將地方組織人事部門掌握的法院進人權收歸法院自已行使。主要分兩個層次：一是我們可以考慮，取消基層法院的進人權，而以省高級法院（區域大、發展不平衡的可以授權中級法院）統一行使。從上海情況看，可以考慮全市區縣法院的進人招考權由高院統一行使，并由高級法院集中提請上海市人大任命。而上級法院的所有法官只能從下級法院的法官中選調或直接向社會招考高層次人才。同時，在法官的配置中，應當重視基層法院的建設，特別是為基層法院配備高素質的法官，因為平常的糾紛和案件絕大多數都要由基層法院作出。如果法院的級別越高，法官的素質就越高，那么當事人就可能表現出對基層法院法官的不信任，許多本來可以不提起上訴的案件也有可能要提起上訴，增加了訟累。24二是對中級以上法院的所有法官的選任均統一由最高法院行使，并由最高法院集中提請全國人大任命。這樣做至少有四個方面的好處：一是有利于阻斷法官與任職地各種關系之間的聯系，確保法官獨立的實現；二是有利于任職回避、定期輪崗制度的實現，防止廉政問題的出現，提高司法的公信度；三是彌補現行兩審終審制實施過程中，因終審機構審級太低、人員組成中屬地化現象太過嚴重，而使社會公眾過多產生的對“法院地方化”之憂慮；；四是有利于全國法院隊伍建設的平衡，為實現各地區之間執法尺度的真正統一提供人員保證，抵制地方保護主義的侵蝕，樹立司法的權威。
在統一行使法院的進人權時也應注意靈活性，堅持進人標準的多樣化。對法院中法官、書記員、法警、司法行政、后勤管理服務等不同人員確定不同的標準，對于法官的招錄應該重點放在具有較高學歷、豐富工作經驗的現職法律工作者，如在職律師、檢察官、公務員、法律院校的教師及研究生等；同時，既要考慮由于四級法院面臨不同的工作要求、自身具有不同的條件，其各自對人才的要求可能存在的區別；又要注意各級法院的法官在選任標準上保持大致的一致，薪俸上保持較小的差距，使得在低層法院的法官對于升遷至更高級別法院的動力不那么強烈，從而減少由于法官希望升遷的心理對司法獨立所可能帶來的損害，同時能夠吸引優秀的人才從事低層法院的司法工作，最終達到提高司法產品總體質量的目的。25
（三）在法院內部，應建立以分層招考制為主的擇優機制。
所謂分層招考即在法院的書記員、法官助理、法官等實際接觸案件的各層次的人員如發生缺額需要進行招考時，均應向社會公開進行，并且確定不同的標準。應該杜絕目前由書記員熬成法官的現象，設置專門的書記員招考方式與條件，不能把人員招進法院后一律從書記員開始作起，再向法官轉變，書記員的招考條件應該低于法官，只要學過法律，文字功底好，能夠熟練操作計算機的都可以參加考試。出現法官職位空缺時，既可以考慮院外人士，也可以考慮法院內較低層次的人員，但需要注意的是法院內的較低層次的人員想得到該崗位，必須與院外人士同場公平競爭。
二、通過嚴格法官選任條件，造就一批真正意義上的法官。
（一）提高法官素質不僅是行使法官職權的必然要求，也是要使法官職業成為一個社會普遍性尊重職業的必要條件。
現在，我國的法官隊伍龐大，整體素質不高，已為人所共知的事實。西方資本主義國家的法官可謂“少而精”，法官數量不多，但一般均具有精深的專業技能，淵博的學識，強烈的社會正義感和良好的個人品格，在社會生活中享有崇高的地位，倍受世人尊重，被譽為“法律的保管者”。中國的法官素質、意識相比之下還有很大的差距，雖然目前我國尚不能像美國那樣完全從優秀的律師中選任法官，但是日本的經驗卻可以借鑒。在日本，法律專業的大學畢業生首先要通過淘汰率高達95%至98%的司法考試，通過第一次考試的少數幸運者，還要接受司法考試審查委員會主持的第二次考試，才能成為司法所研修生。司法所研修生成為法官前，還必須在司法研修所學習和培訓兩年，然后還要參加并通過第三次考試，這才有資格進入法官行業。26正是由于司法任命是法官們歷盡各種苛刻的考試、考查而得來的，所以被任命或推選為法官，常被看作是一生中姍姍來遲的輝煌成就，也是對隨之而來的尊敬和威望的形式上的承認，所以與其說法官是一種新職業的開始，倒不如說是從事司法職業之事業達到了頂峰。27
在我國，近期可采用法學院的優秀畢業生先參加國家統一的司法考試，合格者再接受專門的司法訓練，結束后方有資格被選任為法官的方法。可以嘗試由最高法院設立全國性的司法研修中心，統一安排對未來法官的大學后培訓，這種統一訓練有助于法官群體的形成。
從長遠角度出發，應當設置法官執業資格證書制度，可以借鑒律師資格考試的辦法，將通過全國統一的初任法官資格考試作為進入法院從事審判工作的前提條件。對于法官執業資格應當包括學識、資歷、道德三個方面。為了便于操作，對學識程度采用書面考試的方法，可以設想：一是參加考試者應達到本文前述之法官任職資格的條件；二是法官執業資格證書考試可以與目前的全國律師資格考試并軌，采用同卷、同標準、同要求。對于資歷主要考查考生的司法實踐經驗，一般應當規定所有參加并通過全國律師資格考試后，從事司法工作不得少于七年，其中至少有兩年法院工作經歷的人方可自已申請參加法官任職資歷的考查，考查主要采用公開答辯的形式進行，由資深法官、法學專家、社會知名人士、學有所長的律師代表組成評估組，根據事先確定的擬錄人員數圈定通過考查的人員名單。道德評定主要是將通過學識、資歷考查的人員名單張榜公布，公開接受社會各界對其有關道德方面的檢驗，一般公告期應為一年。公告期中未發現任何有損法官形象的道德問題的人員，發給法官執業資格證書，并填妥自己想要從事的審判領域，在法院出現法官空缺時，直接任命為法官。
同時，應對不同等級的法院及不同地區的法院的法官學歷資格、司法能力的條件作出相應的最低要求，以提高建議的可操作性。在大中城市，基層法院的初任法官必須具有法學學士學位，上級法院法官從政治表現良好，業務能力突出、品德操守優秀的大學法學教授、副教授中選拔；法院級別越高，對法官的資格、資歷、素質要求越高、越嚴；農村地區、經濟文化落后地區的基層法院的初任法官可以放寬到擁有法律大專文憑，同時也要從有一定執業年限、表現良好的律師中選拔一批法官；隨著我國法學事業的不斷發展，逐步提高初任法官的學歷資格，使農村地區、經濟文化落后地區的基層法院初任法官的學歷資格上升為法學學士，大中城市基層法院初任法官的學歷資格上升為法學碩士或接受過相當于法學研究生教育、培訓的學歷資格，上級法院初任法官的學歷資格亦應如此，但其政治、業務素質、品德操守、工作年限要求應適當提高。28
（二） 法官應具備的基本素質。
概括起來，作為一名稱職的法官，其基本素質應當包括以下幾個方面：
1、公正品格是法官這一社會角色應具有的基本倫理價值要求，同時也是其追求的最高基本倫理價值要求。
對法官來說，公正品格包含兩方面的內容，一是公正的角色意識，二是公正的審判行為。在不同的社會制度和不同的審判方式中，法官的公正品格都是必須的。可以說，法官的權威很大程度上不僅僅是來源于國家權力，而更重要的是來源于法官公正地執法。
2、法官必須有對法律很高的認知能力。
法官的法律認知過程是遵循法定的程序，在控辯雙方控訴和辯論或者說當事人雙方之間陳述和辯論的基礎上，運用一定的法律知識，查明案件事實，適用法律，做出裁判的過程。
在新的審判方式中，對法官的法律認知能力提出了新的要求：（1）從法律性上看，在新的審判方式中，由于強化了當事人的舉證責任和辯論質證，這就強化了法官認知能力中的法律性要求。舉證、質證、認證都必須嚴格依照法律的規定，法官必須全面地理解和掌握并適用法律，對當事人的辯論意見必須以準確、充分的法律根據或理論加以說明，才能使裁判在法律公正的角度上令當事人信服。（2）從程序性上看，新的審判方式強化了公開審判和庭審功能。法官對案件事實的認識主要在庭審中進行，任何訴訟材料，都必須經過當事人在庭審中的質證、辯論程序才能作為定案的根據，法官要在庭審中完成對案件事實的認知，必須具有較高的通過程序操作來達到認知真理性的能力。（3）在訴訟中法官處于中立的地位，當事人為了各自的利益，常常出示對己有利的證據和對對方不利的證據，法官就要在眾多的訴訟材料中判斷是非，對案件做出處理。
3、法官必須有更高的訴訟指揮能力
在整個訴訟中，雖然當事人是訴訟的主體，但是法官的指揮地位依然牢固。在雙方的對峙過程中，法官必須注意發言的次序，以及發言的言語攻擊性與否。什么時候可以向當事人發問、如何問、問什么，需要法官具有較高的法律素養和公正意識。
我國《法官法》對法官任職資格條件的規定遠不如國外嚴格，然而當前我們所面臨的更為嚴峻的現實是，已晉升為法官和正在準備晉升為法官的人員尚未達到《法官法》規定的資格和條件。所以應采取加強培訓著力提高、統一標準分期考核、激勵競爭優勝劣汰的方式，一并解決這個問題。
（三）弱化法官等級，確保法官獨立。
因為法官作為一項特殊性的職業，其權力的行使具有兩大特性：一是均等性，法官之間不存在權力的高低、大小之分；二是終局性，法官之上不允許再有法官凌駕。現在我們把法官的級別分為四等、十二級，等級的劃分過于細致和繁瑣，可能造成法官對級別問題過于敏感，產生嚴重的級別意識。法官與行政機構或者軍隊的情況不一樣，它是一種反等級的職業，法官有資格深淺之別，但并不意味著資深法官就可以命令資淺法官。30
在對法官隊伍進行分流和淘汰后，通過選任，建立一套競爭激勵機制。西方國家，由于歷史文化傳統的差異，在管理司法制度方面有所區別：一類是大陸法系國家，如法、德、意、日等，法官與公務員的區別并不大。通常在大學法律系畢業后，一個做法官的人先要通過專門的司法考試和專門的大學后培訓，然后到某個基層法院開始他的司法職業生涯。這種管理制度具有濃厚的官僚制色彩。另一類是英美法系國家，它實行的是一種精英制，即只在執業最成功的律師和檢察官中選任法官。這樣，法官就不是一項職業生涯開始時就能從事的行業，或者可以這么說，與其說法官是與律師及檢察官不同的行業，不如說它是律師和檢察官生涯的頂峰。在英美法系國家，法官享有極高的尊榮，享有極大的權力，同時又保持了高度的廉潔，主要是法官的這種獨特的選任方式使得法官職位的取得變得如此不易，以致于從業者自然地產生很高的職業榮耀感，為了維護其內心生成的對職業的美好形象，法官們便表現出極強的自律。
基于國情，我國可分階段進行改革，對現職法官（具有法官職稱的）進行嚴格考核、適當分流，以減少法官總體數量，提高坐堂辦案法官的素質；設置科學嚴格的審查程序，努力營造選賢任能、優勝劣汰的機制，把優秀人才選出來，委以重任；把不適崗的人員選下去，培訓提高。
同時，法院還應科學的配置審判資源，實行科學的案件流程管理。法院的設立，不可避免地帶來法院的行政管理事務。法院行政管理制度的設置有其自身的合法性，但又可能侵入、侵蝕審判制度，造成正式審判的變形，法院的審判職能與行政管理職能的混淆與錯位也是當前法院工作中存在的不可忽視的問題之一。應當說，法院的行政管理職能與審判職能都有其自身的合理性，但就法院在社會中的基本功能而言，其行政管理職能應當是輔助性的，是為了支撐法院實現其審判職能而存在的。因此，審判方式改革應首先從法院制度功能的分離入手，才可能真正實現法院的職能轉換。31
美國聯邦法院法官愛德華茲認為：復雜而成熟的司法機構在受到精心設計的制度約束的同時可以擁有極大的權威。在司法制度發達的國家（如美國），法官之所以擁有極大的權威和極高的地位，原因是他們擁有的權力極為有限。32而相比來說，正因為水平并不高、能力并不強的法官擁有如此大的權力面，在行使時又如此地主動和投入，所以我國公眾很容易對他們的裁決的合法性、公正性自然而然地產生信任危機。所以在當前對法官選任制度進行改革時，如何將一個法官的權力限制在合理范圍內就顯得特別重要。目前可以考慮借鑒工廠流水線操作的方式，使每個法官只能負責一個程序段的審理，實現“立案與審理分開、審理與執行分開、審判與監督分開、調查與審理分開、送達與審理分開”，從制度上防止法官獨權專斷，確保司法公正。在人員配置上，考慮到現實狀況可采取這樣的模式，即負責審查立案的法官，可以是年齡較大，工作經驗豐富，具有一定審判經驗的老法官；搞流程管理的可以是較為年輕的法官，要求是熟悉訴訟程序、熟悉計算機操作、具有一定組織協調能力、具有一定社會經驗的人；坐堂審判的人要求是具有扎實的法學理論功底、具有豐富審判經驗、具有很強的文字寫作能力的中青年法官；搞審判監督的人，應該是審判經驗豐富、為人正直的資深法官。但是，從總體上講法官最好都是精通法學理論和司法審判業務的理論家和實踐家，即法官的專家化。在現階段要特別注重和強調法官應當具有豐富的社會實踐經驗，以糾正偏面強調學歷的不當傾向。美國聯邦法院大法官霍姆斯曾斷言：法律的生命不在于邏輯，而在于經驗。正因為司法是一項專業性、實踐性很強的職業，如果不讓具有豐富司法經驗的人充任，將會因司法裁決的低劣質量以及司法的腐敗和不公，而使司法權陷入危機。
同時，探索法院內部人員多序列管理的體制，合理配置人員，這點也很重要。法院內法官和書記員、執行人員、司法輔助人員、司法警察等應單獨序列管理。法院內除法官編制獨立外，其他人員均應列入國家行政機關的公務員編制；對各序列人員規定不同的任職條件和技能要求，設置不同的上升通道，確定不同的管理模式。對法官實行司法管理模式，而對其他人員采用行政管理模式；對不同序列的人員在法院內部的流動作出限制，法院不能自行安排不同序列人員在內部流動，本人要求流動的必須通過向社會公開舉行的招考。
對全國法院系統正在實施的法官等級制度，可以通過最高法院重新作出司法解釋的方法，采用老人老辦法、新人新辦法，達到模糊法官行政級別、減少同級法院法官之間的等級設置，最終設法解決我們現行法官管理制度中的行政化和官僚化問題。可以借鑒采用美國聯邦法院法官的薪金領取辦法，即考慮一旦成為法官，在同一法院中法官無論年資，都領取一筆固定的薪金；但可以在高等級法院法官與低等級法院法官之間有所差別，也可以在院長與其他法官之間有所區別，但區別不宜過大；法官的薪金普遍比現行同級公務員提高一個檔次，并且將此法定化，不得隨意降低。隨著經濟的發展，由任命法官的人大在每年的會議上對法官的本年度薪金作出決定并付諸實施。在法院中，也要明確區分法官與法院中其他輔助人員的職業界限，最主要的是只選任最優秀的法律界人士擔任法官；當然象法官服這一體現法官職業特殊性地位的標志，只能由法官享用也是非常必要的，以迅速促成法官共同體的形成，防止法學家賀衛方先生所耽心的“劣幣驅逐良幣”現象的發生。
為隆法官地位、優法官待遇，迅速形成法官職業群體，提高法官內心的認同感、榮耀感，增強群體自身的約束能力，應當對現行的法院內部機構設置作出變革。具體為逐步淡化審判庭功能、模糊現有審判庭間的工作區分，最終取消現有審判庭的設置，建立法官辦公室，使承辦法官直接對案件的處理負責。法官辦公室的建立可以采取如下方式：首先，根據現行司法工作量由全國人大對最高法院、最高法院對中級以上法院、高級法院對各區縣法院確定法官編制，由最高法院平衡后報全國人大批準后實施。其次，對每個法院中現有法官及社會上有志從事法官職業并取得法官任職資格的人統一進行考評，優中選優確定具有責權利統一的真正意義上的法官，按本文前述之設想提請人大（中級以上法院法官由全國人大、基層法院法官由省級人大）重新任命。再次通過雙向選擇由本法院法官聯席會議決定任用，并為每位法官配備助手（設想高級法院以上法官每人配置法官助理5名、辦公文員1名、法警2名、司機1名，中級法院法官每人配置法官助理3名、辦公文員1名、法警2名、司機1名，基層法院法官每人配置法官助理2名、法警1名、文員1名），組建完整的法官辦公室。法官辦公室的運作機制應當是法官只負責庭審、法律文書制作，并對案件的法律處理承擔全部責任；法官助理負責庭前準備、訴中調解、為法官斷案收集法律依據、草擬法律文書、根據法官要求辦理與案件處理有關的相關事宜；法警負責法律文書送達、維持法庭秩序；辦公文員負責案件收轉、資料保管、文書打印。法官辦公室的全體人員對法官負責，法官可以在規定幅度內決定職員的薪金、簽署職員的工作表現意見書、對職員的晉升提出推薦意見。
最后，還應進一步深化審判方式改革，將裁判權完全交給合議庭與獨任法官。做到有權判案的人審案，審案的人才有權判案，法院內部的所有監督只能是裁判本身之外（廉潔自律、審判紀律、審判作風）、并在裁決作出之后（包括檢察院的個案監督）進行。檢察院以外的其他部門不能對法院作個案監督，法院內部的院庭長只能對案件審理過程進行監督，但不能對案件的處理作出決定。
（四）切實實行法官淘汰制，精簡現有法官隊伍。
一方面要“還權”于法官，使法官擁有完整的審判權利，在實踐中鍛煉和提升自己。但另一方面，我們也不能無視一部分法官水平過低，素質不高這一客觀事實。為此必須建立和實行嚴格的監督機制和法官淘汰機制，以便與之配套，還要切實依照《法官法》的規定淘汰無能法官。對此《法官法》已有明確的規定，該法第46條規定：法院設立考評委員會，對法官審判工作成績，思想品德，審判業務和法學理論水平進行全面的考核，對經考核確定為不稱職者應提請免除其法官職務。現階段對法律明文規定的法官淘汰制實際中并未嚴格執行，對法官的考核、評定基本上流于形式。一方面說法官素質不高，不夠法官資格和條件。另一方面，經考核確定為不稱職者，被提請免除法官職務的法官數量卻極少，低素質的法官仍然占用著大量的法院編制和審判職位。可以考慮對擁有法官任職資格但經考核后未給予法官職位的，分別不同情況作出安置：一部分司法業務素質及道德水準達到法官要求、因法官編制所限未能取得法官職位、本人仍想從事法官職業的人員，先由人大按權限免除原法官職務，再由上級法院（基層法院由高級法院、其他法院由最高法院的法官選任委員會）任命為法官助理；另一部分司法業務素質及道德水準未達到法官要求的人員，先由人大按權限免除原法官職務后清理出法院。只要切實貫徹《法官法》，淘汰不合格的法官（具體可以按前述之辦法，結合法官辦公室的建立一并完成），盡快建立一支高素質的法官隊伍。
三、建立法官的交流、輪崗及業務培訓制度。
（一）逐步實行法官任職回避制度，樹立公正的外部形象。
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