[ 張嘉琦 ]——(2010-11-2) / 已閱7825次
參保和欠繳社保糾紛的受理研究
張嘉琦
摘要:由于我國(guó)立法機(jī)關(guān)、最高人民法院、有權(quán)制定行政法規(guī)和規(guī)章的國(guó)務(wù)院以及勞動(dòng)保障行政機(jī)關(guān)在對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的參保和欠繳社保費(fèi)引發(fā)的糾紛能否受理問題上，均缺乏明確的規(guī)定。這就導(dǎo)致了實(shí)踐中對(duì)因欠繳社保費(fèi)引發(fā)的糾紛能否受理，仲裁機(jī)關(guān)與法院之間、各地法院之間甚至同一法院內(nèi)部掌握尺度不一，從而引起法律適用的混亂。因用人單位拖欠繳或者拒繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)發(fā)生的爭(zhēng)議不屬于勞動(dòng)爭(zhēng)議案件，不應(yīng)該進(jìn)行勞動(dòng)仲裁以及訴訟。如果因單位未繳納某項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，而造成勞動(dòng)者無法享受相關(guān)待遇，則單位應(yīng)予賠償，此時(shí)雙方發(fā)生糾紛，法院應(yīng)予受理。
關(guān)鍵詞:勞動(dòng)社會(huì);保險(xiǎn)社會(huì);保險(xiǎn)制度;社會(huì)保險(xiǎn)基金
改革開放以來，經(jīng)過20年的改革和探索，在我國(guó)已經(jīng)初步建立了獨(dú)立于各類單位之外、資金來源多元化、保障制度規(guī)范化、管服務(wù)社會(huì)化的社會(huì)保險(xiǎn)制度。但是，我們還應(yīng)當(dāng)看到，我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)還不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，具體表現(xiàn)為：一是由于我國(guó)正處于改革階段，一些社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種尚處于探索試行中，社會(huì)保險(xiǎn)立法相對(duì)滯后；二是由于我國(guó)客觀上存在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，在城鄉(xiāng)之間、不同人群之間社會(huì)保險(xiǎn)制度還存在差異、制度銜接方面存在問題；三是社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次不高，影響了統(tǒng)籌效果的發(fā)揮；四是社會(huì)保險(xiǎn)基金的管理、監(jiān)督還不夠規(guī)范、有效。
關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)的參保和欠繳社保費(fèi)引發(fā)的糾紛能否受理及審理問題，各地法院做法不一。即使在同一法院內(nèi)部，有時(shí)在具體案件處理上也存在差異。《勞動(dòng)法》第9章有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)和福利的規(guī)定中，只是原則地規(guī)定勞動(dòng)者享有社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)利，但對(duì)保護(hù)的措施和手段沒有具體的規(guī)定。《中華人民共和國(guó)企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理?xiàng)l例》第2條規(guī)定因執(zhí)行國(guó)家有關(guān)工資、保險(xiǎn)、福利、培訓(xùn)、勞動(dòng)保護(hù)的規(guī)定發(fā)生的爭(zhēng)議屬于勞動(dòng)爭(zhēng)議。同時(shí)，勞動(dòng)部在《〈中華人民共和國(guó)企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理?xiàng)l例〉若干問題解釋》規(guī)定，其中的“保險(xiǎn)”是指社會(huì)保險(xiǎn)，包括工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、待業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和病假待遇、死亡喪葬撫恤等社會(huì)保險(xiǎn)待遇。由此，對(duì)法規(guī)條文中所說因“保險(xiǎn)”發(fā)生的糾紛是指因?qū)嶋H“保險(xiǎn)待遇”發(fā)生的爭(zhēng)議，還是因未繳納保險(xiǎn)費(fèi)而可能影響到將來的保險(xiǎn)待遇而發(fā)生的爭(zhēng)議，就會(huì)產(chǎn)生歧義。按照前一種理解則法院對(duì)因欠繳社保費(fèi)引發(fā)的糾紛不能受理，而按照后一種理解則可以受理并作出實(shí)體審理。最高人民法院《關(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律若干問題的解釋》第1條人民法院受理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件范圍的第3項(xiàng)“勞動(dòng)者退休后，與尚未參加社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌的原用人單位因追索養(yǎng)老金、醫(yī)療費(fèi)、工傷保險(xiǎn)待遇和其他社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)而發(fā)生的糾紛”的規(guī)定，只規(guī)定“勞動(dòng)者退休后”追索社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。而沒有規(guī)定勞動(dòng)者退休前或解除勞動(dòng)合同時(shí)勞動(dòng)者提出補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的案件是否應(yīng)當(dāng)受理。“而在審判實(shí)踐中勞動(dòng)保險(xiǎn)糾紛案件的95％屬此類情況”。
通過對(duì)以上法律法規(guī)以及司法解釋的分析，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)、最高人民法院、有權(quán)制定行政法規(guī)和規(guī)章的國(guó)務(wù)院以及勞動(dòng)保障行政機(jī)關(guān)在對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的參保和欠繳社保費(fèi)引發(fā)的糾紛能否受理問題上，均缺乏肯定而明晰的規(guī)定。這也是導(dǎo)致實(shí)踐中對(duì)因欠繳社保費(fèi)引發(fā)的糾紛能否受理，仲裁機(jī)關(guān)與法院之間掌握尺度不一，各地法院之間甚至同一法院內(nèi)部掌握尺度不一，從而引起法律適用的混亂。最高人民法院《關(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律若干問題的解釋（續(xù)一）（征求意見稿）》第二條規(guī)定，用人單位與勞動(dòng)者因1999年2月1日以后，因用人單位欠交養(yǎng)老、工傷、失業(yè)、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)發(fā)生的糾紛當(dāng)事人不服勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)裁決，依法提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)予以受理。該條對(duì)這一問題做出了明確的規(guī)定，但該司法解釋“征求意見稿”公布已久，迄今未能正式頒行，并不能改變目前對(duì)這一問題無法可依的尷尬局面。
筆者認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)目前社會(huì)保險(xiǎn)制度剛剛發(fā)展而很不成熟的現(xiàn)狀，因用人單位拖欠繳或者拒繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)發(fā)生的爭(zhēng)議不屬于勞動(dòng)爭(zhēng)議案件，不應(yīng)該進(jìn)行勞動(dòng)仲裁以及訴訟。首先，我國(guó)法治社會(huì)的建設(shè)任重道遠(yuǎn)。在我國(guó)法治社會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)未臻成熟的現(xiàn)實(shí)情況下，要準(zhǔn)確定位法院功能，慎重界定案件受理范圍。勞動(dòng)爭(zhēng)議案件有很大比重是因?yàn)闅v史遺留問題而引發(fā)，或者因政府行為或政策變化而造成。對(duì)于這類案件的審理，司法審判顯得力不從心，爭(zhēng)議往往難以及時(shí)解決，也不能取得良好的社會(huì)和法律效果。對(duì)此最高人民法院民一庭紀(jì)敏庭長(zhǎng)指出，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到法院并非是萬能的。在切實(shí)保障和維護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益的同時(shí)也要清楚司法審判的功能，準(zhǔn)確界定勞動(dòng)爭(zhēng)議案件的受案范圍。廣東省高院和福州市中院認(rèn)為，政府主導(dǎo)的國(guó)有企業(yè)改制引發(fā)的下崗、整體拖欠工資；住房公積金的繳納糾紛；社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的繳納和發(fā)放發(fā)生的糾紛；以及當(dāng)事人已簽收勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁機(jī)關(guān)的調(diào)解書又反悔的四類案件法院不應(yīng)受理。
其次，現(xiàn)代法理理論一般認(rèn)為，社會(huì)保險(xiǎn)法屬于社會(huì)保障法的主要組成部分，而社會(huì)保障法以強(qiáng)制性作為其實(shí)施手段。在私法領(lǐng)域中，涉及的是私人之間的關(guān)系，以私法自治為其基本原則，私人之間發(fā)生糾紛，法院自應(yīng)予以調(diào)處。但在社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系中，既包括國(guó)家與個(gè)人之間、國(guó)家與用人單位之間的關(guān)系，也包括勞動(dòng)者與用人單位之間、用人單位與社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系等。凡依照法律規(guī)定必須參加投保的勞動(dòng)者和用人單位都必須參加保險(xiǎn)，勞動(dòng)者和用人單位也要按照規(guī)定繳納各自的費(fèi)用，當(dāng)事人沒有任意選擇的權(quán)利。《勞動(dòng)法》第七十二條規(guī)定，用人單位和勞動(dòng)者必須依法參加社會(huì)保險(xiǎn)，繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》第二十六條規(guī)定，繳費(fèi)單位逾期拒不繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、滯納金的，由勞動(dòng)保險(xiǎn)行政部門或者稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院依法強(qiáng)制征繳。上述法律、行政法規(guī)的規(guī)定，說明交納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)主體是用人單位和個(gè)人，收繳單位是社會(huì)保險(xiǎn)金機(jī)構(gòu)。用人單位不繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，違背的是行政管理法，其法律關(guān)系是國(guó)家征繳部門與用人單位之間管理與被管理的行政關(guān)系，并非勞動(dòng)爭(zhēng)議當(dāng)事人之間的民事關(guān)系。勞動(dòng)爭(zhēng)議當(dāng)事人對(duì)用人單位應(yīng)交繳而欠繳保險(xiǎn)費(fèi)無直接請(qǐng)求權(quán)。所以，因欠繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)發(fā)生的爭(zhēng)議，不屬于勞動(dòng)者與用人單位之間的民事糾紛，不應(yīng)該屬于勞動(dòng)仲裁和法院受理的勞動(dòng)爭(zhēng)議案件的范圍。當(dāng)然，如果因單位未繳納某項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，而造成勞動(dòng)者無法享受相關(guān)待遇，則單位應(yīng)予賠償，此時(shí)雙方發(fā)生糾紛，法院應(yīng)予受理。對(duì)于加大和拓寬解決社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)覆蓋面窄、欠繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的力度和渠道問題，筆者認(rèn)為主要應(yīng)當(dāng)采取以下措施：一是盡快出臺(tái)《社會(huì)保險(xiǎn)法》。社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)由國(guó)家立法強(qiáng)制推行，但由于立法滯后，僅靠規(guī)章和政策支撐運(yùn)行，不能從根本上解決社會(huì)保險(xiǎn)投保率低的問題。因此必須盡快出臺(tái)《社會(huì)保險(xiǎn)法》，加強(qiáng)勞動(dòng)保障制度推行的強(qiáng)制力。二是加大對(duì)違反社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)的處罰力度。按照現(xiàn)行勞動(dòng)保障部頒發(fā)的《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳監(jiān)督檢查辦法》的規(guī)定，對(duì)不參加社會(huì)保險(xiǎn)或欠繳社會(huì)保險(xiǎn)的，只能對(duì)用人單位處以5000元以下罰款，對(duì)用人單位而言，這點(diǎn)罰款根本無關(guān)痛癢。繳納不過5000元的罰款顯然比社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)少的多，且對(duì)同一違法行為，《辦法》規(guī)定不得給予兩次以上的罰款行政處罰。因此會(huì)出現(xiàn)用人單位寧愿受處罰，也不愿意為職工辦理社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的現(xiàn)象。建議修改相關(guān)規(guī)定，對(duì)拒交社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的單位加大處罰力度。三是加大法院非訴強(qiáng)制執(zhí)行力度。對(duì)拒交社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的單位，由勞動(dòng)行政主管部門依法對(duì)其進(jìn)行行政處罰，繳費(fèi)單位拒不執(zhí)行的，人民法院應(yīng)行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)，依法加大非訴強(qiáng)制執(zhí)行力度，堵住欠繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的源頭。
在目前整個(gè)社會(huì)就業(yè)狀況不佳的情況下，作為勞動(dòng)者往往為了保住工作，在職時(shí)不敢提出異議，在這種情況下，只有依賴行政執(zhí)法部門定期主動(dòng)對(duì)用人單位進(jìn)行監(jiān)督檢查，才能使社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的繳納落到實(shí)效的保護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益。另外，法律、法規(guī)應(yīng)對(duì)勞動(dòng)監(jiān)察部門不作為的行為作出相關(guān)規(guī)定，對(duì)于勞動(dòng)者向勞動(dòng)監(jiān)察部門投訴單位未繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，行政執(zhí)行部門理應(yīng)查實(shí)后予以處理。對(duì)不予核實(shí)以及查明單位未繳納又不責(zé)令補(bǔ)繳或罰款的，投訴人可以就該行政機(jī)關(guān)提起要求其作為的行政訴訟。近幾年來人民法院審理的勞動(dòng)爭(zhēng)議案件增長(zhǎng)較快，并且新型、疑難、復(fù)雜的勞動(dòng)爭(zhēng)議案件大量涌現(xiàn)，一些新類型的案件沒有法律規(guī)制，一些較低層次的法規(guī)、規(guī)章與司法解釋之間存在矛盾，勞動(dòng)爭(zhēng)議案件的審理面臨諸多的問題，實(shí)務(wù)界一些法官也有許多困惑。而勞動(dòng)爭(zhēng)議和勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)問題，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化逐漸成為一個(gè)越來越突出的社會(huì)問題，該問題已經(jīng)成為正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者關(guān)系的結(jié)合點(diǎn)和關(guān)鍵。改進(jìn)和加強(qiáng)勞動(dòng)爭(zhēng)議案件的處理工作，推動(dòng)勞動(dòng)法制的不斷完善，是當(dāng)前人民法院面臨的一項(xiàng)重要工作。討論建立什么樣的勞動(dòng)爭(zhēng)議處理體制，是加強(qiáng)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理的重要工作之一，這也是近年來理論界和實(shí)踐中討論較多的一個(gè)問題。筆者就上述熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題予以闡述，提出了相關(guān)見解，旨在從勞動(dòng)爭(zhēng)議處理體制改革方面找出一條出路，對(duì)新型、疑難問題予以求解，緩解人民法院因勞動(dòng)爭(zhēng)議案件上升而面臨的壓力，統(tǒng)一勞動(dòng)爭(zhēng)議案件在處理上的標(biāo)準(zhǔn)。
注釋：
1.如據(jù)筆者所在法院（河北省唐山市路北區(qū)人民法院）對(duì)欠繳社保費(fèi)引發(fā)的糾紛一般均予以處理；但2006年7月經(jīng)本院審判委員會(huì)討論決定，在對(duì)（2006）北民初字2143號(hào)勞動(dòng)爭(zhēng)議案件的處理中，認(rèn)為欠繳社保費(fèi)在性質(zhì)上應(yīng)屬勞動(dòng)保障行政機(jī)關(guān)的行政管理行為，而不屬人民法院受理民事案件的范圍，故對(duì)溫某等三人要求單位補(bǔ)繳欠繳社保費(fèi)的訴訟請(qǐng)求未予支持。
2.2000年最高人民法院副院長(zhǎng)李國(guó)光在全國(guó)民事審判工作會(huì)議上的講話中認(rèn)為，“企業(yè)職工下崗、整體拖欠職工工資是在企業(yè)制度改革和勞動(dòng)用工制度改革中出現(xiàn)的特殊現(xiàn)象，不是履行勞動(dòng)合同中的問題，由此引發(fā)的糾紛應(yīng)當(dāng)由政府有關(guān)部門按照企業(yè)改制的政策規(guī)定統(tǒng)籌解決，不屬于勞動(dòng)爭(zhēng)議，不應(yīng)以民事案件立案審理。”社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)多為整體拖欠，似乎也可以參照該講話精神而不予受理。
3.根據(jù)筆者對(duì)本院行政庭的了解，自1999年《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》實(shí)施以來，該庭尚未受理過國(guó)家征繳部門對(duì)欠費(fèi)單位的非訴執(zhí)行申請(qǐng)案件，也沒有勞動(dòng)者狀告國(guó)家征繳部門不依法履行職責(zé)的行政不作為案件。沒有此類案件不等于沒有欠費(fèi)違法的情形。上述這種情況說明，我們需要繼續(xù)加大行政執(zhí)法的力度，加大對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)的宣傳和貫徹執(zhí)行力度。
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