[ 蔡仕強 ]——(2010-11-9) / 已閱13857次
預防安全生產領域瀆職犯罪的對策思考
蔡仕強 黃國雄
近年來，社會各經濟主體之間的競爭壓力越來越大，一些人為謀取暴利鋌而走險，違規操作、盲目生產、忽視安全，致使各種安全生產責任事故頻頻發生，給國家和人民的生命財產造成重大損失。究其原因，很大程度上與負有安全生產監督管理職責的一些國家機關工作人員工作嚴重不負責任，尤其是個別黨政干部、行政執法人員受利益驅使玩忽職守、濫用職權等有著直接關系。作為國家法律監督機關的人民檢察院，特別是肩負立案查辦重大生產安全責任事故所涉瀆職等職務犯罪重任的反瀆職侵權部門，如何發揮職能作用，更好地打擊和預防安全生產領域瀆職犯罪，深入推進“三項重點工作”，責無旁貸，迫在眉睫。筆者所在的五華縣檢察院組織人力到部分行政執法單位和鄉鎮深入調研，試圖對安全生產領域瀆職犯罪的特點、原因有一個更清晰的了解，更好地思考預防對策。
一、當前安全生產領域瀆職犯罪案件的特點
1、發案領域比較廣。民爆物品與煙花爆竹、道路交通、煤礦、非煤礦山、建筑、危險化學品、消防、旅游、特種設備、學校和電力等領域均有發案。在我縣，非煤礦山生產、煙花爆竹及民用爆炸器材監管、消防及公共安全管理領域的瀆職犯罪是多發地帶。2008年至今，我院共初查此類案件6件6人。
2、不作為犯罪突出。個別國家機關工作人員責任心不強，工作要求不嚴，日常工作督促不夠，對現場檢查不及時，所以對存在的安全隱患不能及時發現和排除，導致出現責任事故。如某鎮出現非法偷采鎢礦，造成1死1傷的嚴重事故。自該非法礦場開采以來，該鎮分管國土資源的副鎮長鐘某和國土所長田某嚴重不負責，不認真履行職責，從未組織人力進行巡查，未能發現其偷采行為，致使釀成大禍，造成人員傷亡。我院以宗玩忽職守罪立案查處了鐘某、田某2人。
3、社會危害性大。安全生產領域瀆職犯罪造成的犯罪后果除了財產損失之外還有常有人員傷亡現象發生，影響面之廣、程度之深都遠遠超過在其他領域發生的瀆職犯罪。安全生產領域無疑成為了瀆職犯罪的重災區。廣東近5年共立案偵查包括安全生產領域瀆職犯罪在內的案件1590件1729人，為國家和集體挽回經濟損失近12億元。這些數字表明，包括安全生產領域瀆職犯罪在內的瀆職犯罪給國家和人民所帶來的經濟損失遠遠大于貪污賄賂犯罪和其他犯罪所帶來的經濟損失。另一方面，官員的違法犯罪對法治的破壞比普通百姓違法犯罪要更為嚴重，甚至部分瀆職犯罪涉及權錢交易，尤其是徇私舞弊、濫用職權犯罪大多與賄賂犯罪交織在一起。而且很多官員本身就是執法者和司法者，知法犯法，后患無窮。
4、查處工作普遍存在“三難一大”的問題。“發現難、取證難、處理難、阻力大”，成為制約反瀆職侵權工作的突出問題。社會公眾特別是一些領導干部對包括安全生產領域瀆職犯罪在內的瀆職侵權犯罪的危害性認識不足，導致此類案件線索來源缺乏；而瀆職侵權案件在刑法構成上多屬于結果犯，只有發生特定結果后，司法力量才能介入，這種滯后性往往造成一些證據已經滅失，犯罪現場已遭破壞，取證難度極大；由于此類犯罪主體為國家機關工作人員，社會關系復雜，而且一部分犯罪屬于過失犯，容易引起周圍領導和同事的同情，因此辦案阻力大，處理難。尤其是重大責任事故中相關法律規定確定官員的責任比較抽象，存在“危害后果難以認定”的問題。加上官本位、官民不平等的傳統思想的作祟，社會對瀆職侵權行為有一定的容忍度，時間久了犯事者容易得到人們的寬恕和原諒。以上種種因素導致包括安全生產領域瀆職犯罪在內的瀆職侵權犯罪難以得到處理，很多瀆職侵權官員最后往往被給予黨紀或政紀處分，被判處免刑或適用緩刑，真正被判實刑的較少。
二、安全生產領域瀆職犯罪發生的原因
1、認識不到位。一是有些領導干部對安全生產領域瀆職犯罪的危害性認識不到位，重視不夠。“不把瀆職當違法，不把瀆職當犯罪”，認為只要不牟私利、不揣腰包，就不應以犯罪論處，甚至為嫌疑人公開說情、偏袒庇護，此種“口袋為界論”給檢察機關反瀆偵查工作帶來難度。二是安全生產意識不到位。一些企業在貫徹執行安全生產方針政策、法律法規時不認真、不負責，意識淡漠，思想麻痹，安全隱患多，導致監管人員心有余而力不足，安全生產事故時有發生。
2、監管不到位。部分負有安全監管責任的國家機關工作人員責任意識淡漠，沒有真正樹立“安全第一”意識，各項規章制度更多是寫在紙上，掛在口頭上，落實不到行動上。安全檢查流于形式，即便對在檢查中發現的安全隱患，也只是以口頭或書面形式責令整改，沒有對整改情況跟蹤監督，更沒有采取果斷措施消除安全隱患。如某鎮主管安全生產的領導對某石場已發生過的安全事故視而不見，對縣安監局給該石場下達的責令停產整改通知書督促執行不力。企業整改不徹底，一意孤行違規作業，導致采石工曾某在剝離石場表土時，由于沒有安全保護措施，誤踩松石，造成連人帶泥石一起從高處墜落，經搶救無效死亡。
3、管理上存在有法不依，執法不嚴的情況。部分地區地方保護主義有所抬頭，明知企業在安全生產設置上有一定問題，有的甚至是不具備安全生產條件，非法生產。但受經濟利益的驅使，有關部門不去明令禁止關停，采取不聞不問的態度，造成了地方政府在安全管理上軟弱無力。甚至有的受金錢等利益誘惑，淪落為犯罪分子的“保護傘”， 部分瀆職犯罪涉及權錢交易，尤其是徇私舞弊、濫用職權犯罪大多與賄賂犯罪交織在一起。如某鎮村民張某在其表兄弟家里配制火藥準備非法生產爆竹時發生爆炸，造成張某1人當場死亡，部分房層倒塌。張某生產爆竹的作坊非法在政府的眼皮底下存在多年，作為該鎮主管安全生產的張某章對此卻一無所知，一次都沒有到該村巡查，事故發生后，我院對張某章涉嫌玩忽職守的案件進行立案偵查。
4、人力、財力、物力投入不足。一是部分企業慘淡經營，特別是小型企業，安全經費長期投入不足，安全生產設施設備落后，部分企業對陳舊的廠房、設備，落后的生產工藝的維護更新不及時，存在一定的事故隱患。二是部分企業對從業人員安全技能培訓不到位，高風險、重體力勞動行業和領域違章指揮、違規作業、違反勞動紀律現象突出。三是基層安監力量不足，如我縣16個鎮雖然都設有安監辦，但人員幾乎都是兼職的，人數少，沒經費，沒補助，沒專業技術，僅去年至今，16位安監辦主任就有8人辭職不干。
5、部門配合、聯合執法機制不健全。一是合執法機制尚未建立健全。各相關部門互相之間沒有制約關系，遇到關鍵問題只能通過協調。二是聯合執法部門配合不夠。目前安全生產聯合執法，各相關部門之間沒有建立穩固的協作關系，大多是在需要聯合執法時臨時聯系，致使各執法環節不能有效地銜接，“執法鏈”上的漏洞給不法分子以可乘之機。三是聯合執法覆蓋面不廣。由于聯合執法參與人員都是從各執法單位臨時抽調組成的，他們在聯合執法行動中還要承擔本部門的一些工作，往往精力和時間都無法滿足聯合執法的要求。同時由于經費、車輛緊張等方面的問題，致使大部分執法行動持續時間都不會很長，監管的覆蓋面僅是冰山一角，特別是對偏遠鄉鎮的一些違法行為，往往便成聯合執法的空白。
三、預防安全生產領域瀆職犯罪的對策建議
安全生產領域瀆職犯罪引發了一系列的社會矛盾，一些人因對安全事故和安全責任人的處理結果不滿而頻頻上訪，甚至做出一些不理智的行動。筆者認為，從“社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法”三項重點工作出發，必須從如下幾方面著手預防安全生產領域瀆職犯罪：
1、深入開展安全生產宣傳教育工作，提高對安全生產監管的認識。各級政府、各相關部門要進一步提高對安全生產監管的認識，從維護社會穩定、促進經濟發展的大局出發，從維護黨和政府形象出發，把安全生產工作放在突出位置，加強領導，落實責任，強化措施，確保安全。在責任追究問題上，實事求是，不諉過，不護短，及時處理，公開曝光，讓人民群眾看到黨和政府懲治腐敗的堅定決心和堅決行動，真正把責任追究落到實處。筆者認為，目前廣東在梅州試點實行的“一崗雙責”制的做法很好，黨委和單位“一把手”也應承擔相應的安全生產責任，不能只要求政府和單位分管領導單方面承擔責任。
2、建立和完善執法無縫銜接機制。要繼續深入貫徹《關于加強行政機關與檢察機關在重大責任事故調查處理中的聯系和配合的暫行規定》，加強與有關行政執法機關的協調配合，加強與事故調查組的協調配合，進一步理順檢察機關的檢察調查與行政調查的關系，共同做好重大責任事故調查處理工作。從目前情況來看，很多事故發生后，行政機關都能在第一時間通知檢察機關介入事故調查，為拓寬線索來源渠道提供了有力的制度保障。但是，仍有一些地區和部門，在發生重大安全生產責任事故后，檢察機關沒能在第一時間介入調查工作中去。因此，檢察機關要進一步加強與行政機關的緊密聯系，建立健全事故通報、案件線索移送和案件信息共享制度，緊緊依靠行政執法機關的支持和配合，發現和查辦隱藏在重大安全生產責任事故背后的國家機關工作人員瀆職等職務犯罪。更要積極建立起快速的事故調查反應機制，在接到事故信息后能實現反應迅速、及時介入重大責任事故調查。
3、充分發揮法律監督職能作用，進一步嚴肅查辦重大生產安全責任事故涉及的職務犯罪。檢察機關要充分發揮檢察職能作用，嚴厲打擊安全生產領域刑事犯罪和與之相關聯的職務犯罪，堅決遏制重大安全生產事故的發生。檢察機關在查辦重大生產安全責任事故犯罪中要堅持兩個拳頭出擊：一只拳頭嚴厲打擊重大生產安全事故刑事犯罪，一只拳頭嚴肅懲治打擊重大生產安全責任事故所涉的瀆職等職務犯罪。要把反瀆職侵權工作納入深入推進三項重點工作的總體格局，始終為社會矛盾化解、社會管理創新和公正廉潔執法服務，突出重點，進一步加大工作力度，集中精力查辦大案要案，提高辦案質量和效率。要增強大局意識、機遇意識、憂患意識、責任意識，認清形勢，把握規律，主動出擊，通過依法辦案和積極預防，有效化解各種社會矛盾，及時發現和促進解決引發矛盾的源頭性問題。要通過以案件剖析、預防咨詢、檢察建議等形式，幫助發案單位建章立制，促進社會管理創新。要通過開展法治宣傳、警示教育等活動，教育引導國家機關工作人員強化責任意識和法治意識，幫助督促司法人員、行政執法人員公正廉潔執法。
4、形成工作合力，堅持綜合治理。安全生產事關人民生命和財產安全，事關社會穩定和經濟發展。整頓和規范安全生產秩序，營造安全的生產環境，僅靠行政機關不行，僅靠司法機關也不行，需要政府職能部門與司法機關的通力合作。各鄉鎮、相關部門必須互相協調，形成聯合執法機制，努力構建黨委、政府統一領導，部門依法監管，企業全面負責，群眾參與監督，全社會廣泛支持，社會齊抓共管的安全生產工作格局。就司法機關而言，一是司法部門要與行政監管部門形成工作合力，健全行政監管制度、行政與司法的協作、移送制度和檢察監督制度；二是公安、檢察、法院要形成司法合力，統一執法思想和執法標準，加大司法打擊力度；三是檢察機關要主動了解社情民意，對那些影響和破壞科學發展的突出問題，要積極向黨委政府提出有針對性的檢察建議，當好參謀助手與法律顧問，為安全生產營造良好的法治環境，推動經濟社會的科學發展。
5、提高執法水平，促進嚴格執法。要盡快完善安全生產行政執法體制，建立監督管理體系，健全省（市）、縣、鄉（鎮）、行政村和生產經營單位的安全生產機構，改善安全生產監督管理的薄弱狀況。首先，加強對生產經營單位教育。安全生產監督管理部門要開展經常性的宣傳教育，各相關部門要給予密切配合，督促生產經營單位或事故單位搞好制度建設，保障《安全生產法》的正確實施，從源頭上預防瀆職犯罪。其次，要抓好對負有安全生產監管職責的執法監管人員的教育。特別是有關的領導干部、安全監督、監察執法人員的安全生產業務和法制宣傳，促其認真學習，樹立責任行政的觀念，提高嚴格執法的自覺性，杜絕不作為或亂行為。最后，要加大媒體宣傳力度，將重大責任事故犯罪及其背后的瀆職犯罪的責任追究和處理情況通過新聞媒體公之于眾，在全社會形成一種“遵紀守法，依法行政”的社會氛圍，有效地防止和減少安全生產領域瀆職犯罪的發生。
五華縣檢察院 蔡仕強 黃國雄
