[ 閆鳳翥 ]——(2010-11-15) / 已閱36535次
第一步：修改規劃
依據《城鄉規劃法》第47條規定：有下列情形之一的，組織編制機關方可按照規定的權限和程序修改省域城鎮體系規劃、城市總體規劃、鎮總體規劃：1、上級人民政府制定的城鄉規劃發生變更，提出修改規劃要求的；2、行政區劃調整確需修改規劃的；3、因國務院批準重大建設工程確需修改規劃的；4、經評估確需修改規劃的；5、城鄉規劃的審批機關認為應當修改規劃的其他情形。
組織編制機關修改省域城鎮體系規劃、城市總體規劃、鎮總體規劃前，組織編制機關應當對原規劃的實施情況進行總結，并向原審批機關報告；修改涉及城市總體規劃、鎮總體規劃強制性內容的，應當先向原審批機關提出專題報告，經同意后，方可編制修改方案。沒有《實施情況總結》或《專題報告》組織編制機關不得編制修改方案。
組織編制機關為本級人民政府。
第二步：報批規劃
規劃的審批因規劃內容和規劃級別不同，審批的權限不同，依據《城鄉規劃法》第13、14、15、16條規定，國務院、省級、市級、縣級均有批準權限：
國務院負責審批的有：省、自治區人民政府組織編制省域城鎮體系規劃、直轄市的城市總體規劃、省、自治區人民政府所在地的城市總體規劃、國務院確定的城市的總體規劃（由省、自治區人民政府審查同意后報國務院審批）。
省級政府負責審批的有：省級政府管轄的行政區域除省會城市以外的城市總體規劃。
城市政府負責審批的有：城市轄區內的縣政府所在地鎮的總體規劃。
縣級政府負責審批的有：除縣政府所在地鎮以外的鎮的總體規劃。
省級政府組織編制的省域城鎮體系規劃，城市、縣政府組織編制的總體規劃，在報上一級人民政府審批前，應當先經本級人民代表大會常務委員會審議。鎮政府組織編制的鎮總體規劃，在報上一級人民政府審批前，應當先經鎮人民代表大會審議。
第二步：公示規劃
城鄉規劃直接涉及公眾生產、生活，財產權益等問題。因此，《城鄉規劃法》第26條規定，城鄉規劃報送審批前，應當依法將城鄉規劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時間不得少于三十日。第8條明確規定，城鄉規劃組織編制機關應當及時公布經依法批準的城鄉規劃。
第三步：實施立項
市縣鎮府為實施總體規劃還應制定五年近期規劃，依據城鄉規劃及土地利用規劃，根據本級財政投資能力和上級財政支持政策水平，編制項目建議書或項目條件交給有關單位或公司實施。
第四步: 拆遷許可
項目承接單位或項目公司，按照《城市拆遷條例》規定有關拆遷程序辦理拆遷行政許可，獲得許可后及時公告。
第五步：補償安置
按照城市拆遷條例的規定，經有資質的房地產評估公司對房屋和土地依法按照市場交易價格進行評估，依據評估確定的標準簽訂補償協議，給予安置。《城市拆遷條例》第24條規定：“貨幣補償的金額，根據被拆遷房屋的區位、用途、建筑面積等因素，以房地產市場評估價格確定。” 需要遷移的被拆遷企業還應當為其提供遷移場地，因遷移營業損失還應補償。
有償“收回”方式的，征地補償費、拆遷補償費、征地規稅費和剩余年限的土地出讓金，應該由政府返還，其價格標準則應區別情況處理：因國家方面的原因，如為了公共利益、實施城市規劃而收回土地使用權的，應按現時市場價格計算、返還四項費用，土地的增值歸土地使用者所有，以體現“有償”收回的法律規定。
第六步：拆除收地
實施補償完畢后，由國土資源部門將土地收回，注銷登記。政府再依據新的規劃確定土地用途，以招拍掛方式向社會公開出讓土地，原使用人仍然有權參與招拍掛，但必須按照新的土地出讓條件使用土地。
2,、“無償”收回國有土地使用權程序
第一步：查處違法用地立案
國土資源部門依據職權或舉報，發現土地使用人：1，已經辦理審批手續的非農業建設占用耕地，連續二年未使用的；2，以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的，必須按照土地使用權出讓合同約定的土地用途、動工開發期限開發土地。滿二年未動工開發的；3，未按合同規定的期限和條件開發、利用土地情節嚴重的。應當按收回國有土地違法案件立案調查。
第二步：處罰前履行告知、聽證
無償收回國有土地是一種嚴厲的行政處罰行為，因此應依據《行政處罰法》規定的程序，處罰機關履行告知、聽證等法定義務，確保處罰的公正性。
第三步：下達無償收回行政處罰決定
在履行了法定處罰程序的前提下，依法由市縣人民政府作出處罰決定，決定收回國有土地使用權，同時就有關補償事項作出決定。
第四步：執行決定收回土地
下達決定后，告知被處罰人行政爭議的救濟途徑。處罰決定在法定期限內被處罰人沒有提出行政復議或行政訴訟，或者經復議或訴訟維持了處罰決定的，處罰決定生效。生效后被處罰人拒不履行的申請法院強制執行。
（三）“無償”收回補償原則
1、行政處罰性“收回”方式，作為對土地使用者違法行為的懲罰措施，從理論上講，不應向其支付任何費用，即“無償”收回。但如果土地使用者在取得土地使用權前單獨替政府承擔了征地補償費、征地規稅費的，筆者認為；因為這些費用依法應由政府承擔，因此，應按土地使用者已經支付的費用標準由政府返還。而拆遷補償費、土地出讓金在行政處罰性“收回”土地使用權方式下，不應返還。
2、土地使用權期滿的“收回”，由于是依據《土地使用權出讓合同》的約定收回土地使用權，且土地使用者原支付的各類土地成本已在其數十年的土地使用過程中折抵完畢，即土地成本的現值為“零”，因此不應向其支付任何費用。然而，土地成本的現值為“零”并不等于土地沒有價值。在土地增值并可能是現時價值數倍于原土地價值，且房屋仍有實際價值和使用價值的情況下，雖然《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第40條規定“土地使用權期滿，土地使用權及其地上建筑物、其他附著物所有權由國家無償取得”，但是，對因購買商品房而取得土地使用權的購房人來講，該規定顯然與現行《物權法》有抵觸，依據《物權法》規定屬于“自動續期”的使用權人，不應無償收回應給予補償。
【參考文獻】
1， 中華人民共和國土地管理法；
2， 中華人民共和國物權法；
3， 中華人民共和國城市房地產法；
4， 中華人民共和國行政處罰法；
5， 中華人民共和國城鄉規劃法；
6， 國務院《城市拆遷條例》；
7， 國土部《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》
文/閆鳳翥 國務院經濟研究中心特邀研究員 河北冀港律師事務所 主任
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