[ 趙良劍 ]——(2002-11-25) / 已閱16845次
法官職業(yè)化建設(shè)與漸進(jìn)式改革
趙 良 劍
2002年7月最高法院召開(kāi)的全國(guó)法院隊(duì)伍建設(shè)工作會(huì)議，標(biāo)志著中國(guó)的法官隊(duì)伍必將走出大眾化模式，迎來(lái)職業(yè)化時(shí)代。法官職業(yè)化建設(shè)是一個(gè)十分龐大的系統(tǒng)工程，涉及到方方面面的問(wèn)題：既涉及人民法官和人民法院在當(dāng)代中國(guó)的重新定位，又涉及人民司法的未來(lái)前景；既涉及借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，又涉及走中國(guó)特色法官職業(yè)化道路的問(wèn)題；既涉及黨的人事、財(cái)政政策，又涉及現(xiàn)行法律法規(guī)的修訂完善；既涉及廣大法官和其他工作人員的觀念更新，又涉及審判權(quán)的重組優(yōu)化和人員分流。因此，高歌猛進(jìn)、疾風(fēng)驟雨的改革方式不適于我國(guó)的法官職業(yè)化建設(shè)，我們必須充分考慮中國(guó)的國(guó)情和歷史，立足現(xiàn)實(shí)，實(shí)事求是，以漸進(jìn)式改革推進(jìn)法官職業(yè)化建設(shè)。
一、各地各級(jí)法院的改革不宜搞“一刀切”，東部地區(qū)法院、中高級(jí)法院改革步子可邁得快一些，西部地區(qū)法院、基層法院則從緩為宜。
推進(jìn)法官職業(yè)化建設(shè)，不僅需要強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力作后盾，而且需要廣大法官的觀念更新和積極參與，但在這兩方面東部地區(qū)法院、中高級(jí)法院與西部地區(qū)法院、基層法院差距都較大。一方面，由于我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，而法院經(jīng)費(fèi)又靠地方保障，因而各地各級(jí)法院物質(zhì)保障方面差距明顯，主要表現(xiàn)為東部地區(qū)法院與西部地區(qū)法院差距大，中高級(jí)法院與基層法院、人民法庭差距大。試以法官待遇問(wèn)題論之，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)一個(gè)剛參加工作的書(shū)記員年收入超過(guò)3萬(wàn)，而西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)一個(gè)有三十年工齡的資深法官年收入不到1萬(wàn)。正規(guī)法律院校本科生、碩士生愿到東部地區(qū)法院任書(shū)記員的并不罕見(jiàn)，與此形成鮮明對(duì)照的是，西部地區(qū)特別是民族地區(qū)基層法院、人民法庭法官隊(duì)伍不穩(wěn)定的窘境，不僅正規(guī)院校法律專(zhuān)業(yè)畢業(yè)生很少，而且法律人才流失嚴(yán)重。推行法官職業(yè)化改革，抬高法院“門(mén)檻”，將可能導(dǎo)致這些地區(qū)匱乏人才的矛盾加劇。另一方面，東部地區(qū)與西部地區(qū)法官思想觀念、創(chuàng)新意識(shí)也存在較大的差異。東部地區(qū)法官思想解放，富有創(chuàng)新意識(shí)，競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)強(qiáng)，易于接受先進(jìn)的司法理念，因而推進(jìn)法官職業(yè)化建設(shè)在東部地區(qū)法院遇到的阻力相對(duì)較小。而西部地區(qū)法官思想觀念相對(duì)封閉，創(chuàng)新意識(shí)相對(duì)較弱，習(xí)慣于按部就班，求穩(wěn)怕亂?
蚨平ü僦耙禱ㄉ柙諼韃康厙?guó)法院育_降淖枇σ笠恍Ｋ暈夜姆ü僦耙禱母錚ψ裱傭康厙?guó)法院缔I韃康厙?guó)法院、从中竾`斗ㄔ旱交惴ㄔ漢腿嗣穹ㄍサ乃承蚪ゴ握箍⒁遠(yuǎn)康厙?guó)法詽h橢懈嘸斗ㄔ旱母母錁橥貧惴ㄔ漢腿嗣穹ㄍサ姆ü僦耙禱ㄉ杞獺?
考慮到各級(jí)法院的較大差異，基層法院、人民法庭的法官職業(yè)化改革應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況從緩穩(wěn)妥進(jìn)行。以推行法官員額制度為例。最高法院將綜合考慮中國(guó)國(guó)情、審判工作量、轄區(qū)面積和人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等各種因素，按照法官職業(yè)化的要求確定各地各級(jí)法院法官員額。確定法官員額后，法官人數(shù)將比現(xiàn)在有所減少，一些人將不能繼續(xù)擔(dān)任法官，基層法院、人民法庭將可能出現(xiàn)合議庭難組的問(wèn)題。以宜賓市論之，全市幾十個(gè)人民法庭在編人數(shù)大都為5人，由3名法官、1名書(shū)記員和1名法警組成，尚能在法庭內(nèi)部組成一個(gè)合議庭。但實(shí)際上由于審判任務(wù)連年上升，審判力量相對(duì)不足，無(wú)法組成合議庭、濫用簡(jiǎn)易程序、合議案件數(shù)量偏低的情形普遍存在，審書(shū)不分、法官自審自記、書(shū)記員辦案的現(xiàn)象也屢禁不絕。推行法官員額制度后，這種現(xiàn)象是否有所好轉(zhuǎn)呢？筆者估計(jì)，今后全市每個(gè)人民法庭確定的法官員額一般僅為1名，組成合議庭將更為困難。當(dāng)然法官可與人民陪審員（筆者認(rèn)為讓非法律人士在法庭上享有與法官同等的權(quán)利和義務(wù)，顯然與法官職業(yè)化建設(shè)相悖）或其他法庭的法官組成合議庭合議案件，但并非易事。不僅人民法庭，就是部分縣法院如果不進(jìn)行配套制度改革（如有學(xué)者提出盡量縮減業(yè)務(wù)庭的設(shè)置[1]，成都市高新區(qū)法院在實(shí)踐中已?
廢笈幸滴褳2]），有的業(yè)務(wù)庭也將面臨同樣的處境。有的縣法院部分業(yè)務(wù)庭現(xiàn)只有三四名法官，核定法官員額后可能有1-2名法官，組成合議庭也較為困難。是否我國(guó)所有的人民法庭現(xiàn)在補(bǔ)充法官都需要大學(xué)法律本科畢業(yè)并通過(guò)錄取率極低的統(tǒng)一司法考試的高素質(zhì)法律人才呢？筆者持反對(duì)意見(jiàn)。一方面人民法庭受理案件的類(lèi)型主要為離婚訴訟、鄰里糾紛、輕微刑事案件之類(lèi)，案情簡(jiǎn)單，標(biāo)的也小，涉及的法律法規(guī)有限，提供給會(huì)外語(yǔ)、懂經(jīng)濟(jì)、通曉國(guó)際慣例的專(zhuān)家型、復(fù)合型、精英型法官施展才能的舞臺(tái)并不大，決定了人民法庭的法官素質(zhì)不必向中高級(jí)法院法官看齊，另一方面由于人民法庭所處地往往較為偏僻，在現(xiàn)行經(jīng)費(fèi)保障體制下物質(zhì)裝備落后，工作環(huán)境欠佳，法官待遇偏低，因而不能吸引高素質(zhì)法律人才已是不爭(zhēng)的事實(shí)。筆者主張對(duì)人民法庭法官的素質(zhì)要求不必與中高級(jí)法院的法官齊等劃一，日本和英國(guó)的實(shí)踐可資參考。近鄰日本的法院機(jī)構(gòu)包括最高裁判所、高等裁判所、地方裁判所、家庭裁判所和簡(jiǎn)易裁判所，其中簡(jiǎn)易裁判所約有法官810人，占日本法官總?cè)藬?shù)的36%，其管轄范圍為簡(jiǎn)單的民事案件（如爭(zhēng)議標(biāo)的90萬(wàn)日元以下的民事案件）和輕微的刑事案件（通常是僅處以罰金或罰款的）。簡(jiǎn)易裁判所的法官大都是從地方裁判所的
書(shū)記官或事務(wù)官中裼叛“危沃白矢窠銜厥猓遣揮猛ü細(xì)竦墓宜痙ǹ際裕ü勺罡卟門(mén)興騁幻獾目際裕比緩細(xì)衤適嗆芨叩摹3]耐人尋味的是，作為司法制度中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，富有法治底蘊(yùn)的英國(guó)一直保留有非職業(yè)化的治安官制度，而且治安官數(shù)量大大多于職業(yè)法官。治安官可以由任何人擔(dān)任，但需要具備優(yōu)良人品和衡量證據(jù)的能力等條件，主要審理輕微刑事案件以及鄰里糾紛、家庭婚姻案件、一般債務(wù)等民事案件。由于沒(méi)有深厚的法律功底，他們?cè)诎讣䦟徖磉^(guò)程中，需要在有職業(yè)資格的法院助理的幫助和建議下，確認(rèn)事實(shí)和適用法律。[4]從上述事實(shí)可以看到，法官的職業(yè)化和精英化并不排除法官隊(duì)伍的多層次性，非職業(yè)化存在于職業(yè)化的大格局之中，其中顯然存在某種合理性和必然性。總之，由于基層法院、人民法庭辦理了占全國(guó)80%以上的案件，基層法院是法院工作中的重點(diǎn)，也理所當(dāng)然地是推進(jìn)法官職業(yè)化改革的重點(diǎn)。以符合基層法院、人民法庭實(shí)際的改革舉措逐步推進(jìn)法官職業(yè)化建設(shè)，促使基層法官的素質(zhì)得到有效增強(qiáng)，待遇得到有效提高，形象得到切實(shí)改善，這應(yīng)當(dāng)成為衡量中國(guó)法官職業(yè)化改革成功與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。
二、主要由法院系統(tǒng)內(nèi)部獨(dú)立完成的改革步子可邁得快一些，主要涉及法院外部法官待遇、法律法規(guī)修訂等方面的改革則從緩為宜。
推行法官職業(yè)化建設(shè)，必然涉及法院體制和法官制度中某些十分復(fù)雜的深層次問(wèn)題。有些改革措施法院系統(tǒng)內(nèi)部基本能夠解決，如實(shí)行書(shū)記員單獨(dú)序列管理、改革法官的培訓(xùn)制度和懲戒制度等，改革的步子就可邁得大一些、快一些。有些改革措施需要與有關(guān)部門(mén)溝通，報(bào)請(qǐng)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)制定新的制度或修訂完善現(xiàn)行法律法規(guī)，才能最終解決，就需要從緩。
首先是關(guān)于法官的待遇問(wèn)題。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，法官的社會(huì)地位崇高，收入穩(wěn)定而豐厚，明顯優(yōu)于公務(wù)員、檢察官，也是世界大多數(shù)國(guó)家的通例。但長(zhǎng)時(shí)期以來(lái)，我國(guó)法院無(wú)財(cái)權(quán)，法官的物質(zhì)待遇按照公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)對(duì)待，并受當(dāng)?shù)刎?cái)政制約，工資、福利等都由法官的行政職級(jí)來(lái)決定。雖然從1999年開(kāi)始，全國(guó)各地開(kāi)展了法官的等級(jí)評(píng)定工作，但只是徒具形式，并不與待遇掛鉤。1995年2月28日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)法官法》，第三十四條規(guī)定：“法官的工資制度和工資標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)審判工作特點(diǎn)，由國(guó)家規(guī)定。”2001年6月30日修正的法官法作出了同樣的規(guī)定。從人大制訂法官法至今已有七年，但第三十四條（修正后的法官法第三十六條）的規(guī)定仍是一紙空文，筆者認(rèn)為原因是多方面的。一方面我國(guó)法官隊(duì)伍數(shù)量龐大、素質(zhì)參差不齊。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)法官隊(duì)伍（具有審判職稱(chēng)者）已有21萬(wàn)之巨，堪稱(chēng)世界之最，大約每6000人中便有1名法官，這與西方發(fā)達(dá)國(guó)家如英國(guó)大約11萬(wàn)人中有1名法官、日本4.3萬(wàn)人中有1名法官相比，我國(guó)的法官人數(shù)實(shí)在是太多了，按占人口比例計(jì)算是英國(guó)的18倍，是日本的7倍。法官職業(yè)具有大眾化的特點(diǎn)，法院“門(mén)檻”低，法官素質(zhì)并不比公務(wù)員素質(zhì)高。在這種情況下，大幅提高法官待遇不僅國(guó)力難支，而且有
違社會(huì)公正。另一方面我國(guó)還有一支為數(shù)不少的檢察官隊(duì)伍，選任標(biāo)準(zhǔn)及物質(zhì)待遇與法官一樣，也都按照公務(wù)員對(duì)待，并由地方財(cái)政保障。《中華人民共和國(guó)檢察官法》第三十九條規(guī)定：“檢察官的工資制度和工資標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)檢察工作特點(diǎn)，由國(guó)家規(guī)定。”但國(guó)家同樣沒(méi)有出臺(tái)任何此方面的規(guī)定。法官隊(duì)伍需要推進(jìn)職業(yè)化建設(shè)，檢察官隊(duì)伍亦然；法官隊(duì)伍需要提高待遇，檢察官隊(duì)伍亦然。如果在公務(wù)員、檢察官整體工資水平未提高的前提下，單方面提高法官的待遇必然會(huì)遇到來(lái)至各方面的阻力。所以，今后法官隊(duì)伍的待遇何時(shí)提高，提高多少，與檢察官、公務(wù)員的差距有多大，本質(zhì)上是國(guó)家財(cái)富的再分配，牽涉到的問(wèn)題相當(dāng)多，也相當(dāng)復(fù)雜，顯然現(xiàn)在不是解決的最佳時(shí)機(jī)。只有在大幅精簡(jiǎn)法官數(shù)量的前提下，在法官隊(duì)伍整體素質(zhì)得到有效提高的基礎(chǔ)上，國(guó)家才可能專(zhuān)門(mén)就法官的待遇問(wèn)題作出制度性規(guī)定。所以涉及法官物質(zhì)保障的改革應(yīng)從緩，但這并不是說(shuō)選拔出的法官物質(zhì)待遇與法官助理、書(shū)記員、司法行政人員完全一樣，目前可考慮用法院自有經(jīng)費(fèi)保障法官的物質(zhì)待遇優(yōu)于其他法院工作人員。
其次是法律法規(guī)的修訂問(wèn)題。法官職業(yè)化建設(shè)必然涉及人民法院組織法、法官法等法律法規(guī)、司法解釋的修訂完善，但是我國(guó)的法官職業(yè)化建設(shè)將是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，現(xiàn)在正處在摸索、試點(diǎn)階段，各地推行的法官職業(yè)化改革舉措不盡相同，尚無(wú)統(tǒng)一的結(jié)論，故修訂法律法規(guī)的工作應(yīng)從緩。如從北京市房山區(qū)人民法院、山東省青島市中級(jí)人民法院、上海市浦東新區(qū)人民法院推行法官助理制度改革的情況來(lái)看，不僅稱(chēng)謂不相同，青島中院稱(chēng)“助理法官”，房山區(qū)法院和浦東新區(qū)法院稱(chēng)“法官助理”；而且定位也不相同，青島中院賦予助理法官一定的審判權(quán)，助理法官屬于審判人員，對(duì)庭前結(jié)案或徑行裁判的案件，可與主審法官組成合議庭評(píng)議，作出裁判，房山區(qū)法院則規(guī)定法官助理無(wú)任何裁判權(quán)，法官助理不屬于審判人員。在這樣的背景下，法律法規(guī)、司法解釋等修訂完善的時(shí)機(jī)顯然未成熟。但是，現(xiàn)在及今后新制定的法律法規(guī)、司法解釋對(duì)此應(yīng)予以充分考慮。如最高法院2002年7月30日作出了《關(guān)于人民法院合議庭工作的若干規(guī)定》，與民事訴訟法相比，已將“審判員”的稱(chēng)謂改為了“法官”。
三、改革初期法官、法官助理、書(shū)記員和司法行政人員序列不宜實(shí)行嚴(yán)格的分類(lèi)管理。
推行法官職業(yè)化建設(shè)，將在法院內(nèi)部實(shí)行大面積的人員分流，法官、法官助理、書(shū)記員、司法行政人員將各司其職，按單獨(dú)序列管理，不同序列的人員互不交叉。筆者認(rèn)為，為了維持法院隊(duì)伍的穩(wěn)定性和工作的連續(xù)性，并照顧廣大法院干警的切身利益，在推進(jìn)法官職業(yè)化改革的相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)，對(duì)上述序列人員的管理不必涇渭分明。
首先，核定法官員額應(yīng)允許司法行政處、辦公室、政治部（政工科）、研究室等部門(mén)具有審判員或助理審判員職稱(chēng)的干警參與競(jìng)爭(zhēng)。因?yàn)檫@些部門(mén)的干警思想人品、法學(xué)功底、審判業(yè)務(wù)俱佳者并不罕見(jiàn)，由于輪崗交流、組織安排等諸多原因而未在審判業(yè)務(wù)庭工作。推行法官職業(yè)化建設(shè)的一個(gè)重要目的是吸引社會(huì)的精英從事法官職業(yè)，那么讓這些法院的精英有機(jī)會(huì)從事審判工作自然也在情理之中。
其次，在改革初期應(yīng)允許各序列人員有適當(dāng)交叉。由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的是書(shū)記員晉升法官制度，初分到法院的正規(guī)院校法律本科畢業(yè)生，甚至碩士、博士，都要先從事書(shū)記員工作，以致出現(xiàn)了書(shū)記員素質(zhì)超過(guò)法官的現(xiàn)象。法院招納這部分書(shū)記員的初衷顯然不是讓其長(zhǎng)時(shí)期擔(dān)任書(shū)記員工作，但由于其缺乏審判實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)且未通過(guò)初任審判員資格考試（現(xiàn)在是統(tǒng)一司法考試），暫時(shí)還不能擔(dān)任審判職務(wù)。推行法院隊(duì)伍的單獨(dú)序列管理，應(yīng)當(dāng)尊重歷史，讓這部分書(shū)記員有機(jī)會(huì)成為法官助理和法官，否則將是人才的浪費(fèi)。從四川省西昌鐵路運(yùn)輸法院、中江縣法院、樂(lè)山市沙灣區(qū)法院書(shū)記員管理制度改革的實(shí)踐來(lái)看，書(shū)記員并非終身制，在嚴(yán)格的條件下是有機(jī)會(huì)晉升為法官的。[5]反之，對(duì)違反黨紀(jì)院規(guī)的法官，對(duì)不稱(chēng)職的法官，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)上崗落選的法官，也可考慮另行使用，擔(dān)任法官助理或者司法行政人員等，不必搞法官終身制（我國(guó)的法官法也未確定法官終身制）。當(dāng)然，這并不意味各序列人員可以像過(guò)去一樣輪崗交流，適當(dāng)交叉與輪崗交流性質(zhì)完全不同。
再次是妥善安排資深法官的去向。推行法官職業(yè)化建設(shè)，實(shí)質(zhì)是法院審判資源的重新配置，必然涉及到人員的分流。由于核定的法官員額有限，有些審判人員特別是資歷較深的審判人員多年來(lái)為法院工作作出無(wú)私貢獻(xiàn)，因?qū)I(yè)化訓(xùn)練不足、現(xiàn)代司法技能不強(qiáng)、身體狀況欠佳等原因難以在競(jìng)爭(zhēng)中保持優(yōu)勢(shì)，但因其資歷又可能不愿擔(dān)任法官助理，因而公正安排這些不是十分適應(yīng)法官職業(yè)化要求的資深法官，是推行法官職業(yè)化建設(shè)不能回避的問(wèn)題。從一些法院的改革實(shí)踐來(lái)看，有的專(zhuān)門(mén)成立督導(dǎo)室，安排資深法官專(zhuān)司督導(dǎo)工作，有的則分流到司法行政部門(mén)和執(zhí)行庭從事司法行政和執(zhí)行等工作。北京房山區(qū)法院對(duì)沒(méi)有被選任為法官的，仍然保留了原來(lái)的審判職稱(chēng)。[6]
（作者單位：四川省宜賓市中級(jí)人民法院）
注：
[1]章武生、吳澤勇《司法獨(dú)立與法院組織機(jī)構(gòu)的調(diào)整》（上），《中國(guó)法學(xué)》2000年第2期。
[2]王平、杜玉成《成都高新區(qū)人民法院實(shí)施主審法官制的論證報(bào)告》，四川省高級(jí)人民法院研究室編《“跨世紀(jì)法官話(huà)改革”征文——獲獎(jiǎng)?wù)撐募罚琍407。
[3]董華《日本法官制度》，中國(guó)法院網(wǎng)2002年4月19日。
[4]王晨光《 法官的職業(yè)化及精英化》，中國(guó)法院網(wǎng)2002年6月10日。
[5]劉亞林《改革書(shū)記員管理制度的調(diào)查與思考》，四川省高級(jí)人民法院研究室編《“跨世紀(jì)法官話(huà)改革”征文——獲獎(jiǎng)?wù)撐募罚琍663。
[6]佛法研《法官助理與法官員額問(wèn)題研究》，《人民司法》2002年第8期。
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