[ 孫兆林 ]——(2010-11-18) / 已閱11926次
試論司法警察管理體制改革
周立峰
我國人民法院司法警察的設置與發展從無到有，從小到大，經歷了曲折起伏的發展進程。建國前，在中國共產黨領導的各革命據地相繼建立了人民審判機關。如土地革命時期的中央工農民主政府臨時最高法庭，中華蘇維埃共和國裁判部和抗日戰爭期間邊區法院等等。這一時期沒有明確規定人民審判機關設專職司法警察，但規定人民審判機關調用赤衛隊、警衛員、民警等人員執行司法警察職務。建國后，1950年中央決定將執行不同任務的警察統一命名為中國人民警察。1951年9月中央人民政府通過《中華人民共和國人民法院暫行組織條例》統一了人民法院的組織體系，其中規定：“縣級人民法院設法警，省級人民法院設法警若干人”。這是首次從法律上對人民法院司法警察設置做出明確規定。1954年9月21日第一屆全國人民代表大會第一次會議通過《中華人民共和國人民法院組織法》，又取消了人民法院設置司法警察的規定。雖然法律上予以取消，但仍然有一些法警在法院開展工作。1956年5月，公安部、財政部、司法部、國家人事局聯合下達通知，決定自1956年7月1日起將各級人民法院司法警列為中國人民警察的警種之一。1957年6月25日國家公布了《中華人民共和國人民警察條例》，其中對司法警察的職責做了明確規定。為人民法院司法警察依法執行職務提供了法律依據。在文化大革命的十年動亂中，公檢法的工作遭到嚴重破壞，司法警察隊伍也難逃扼運。黨的十一屆三中全會以后，我國的民主與法制建設步入了新的發展階段。1979年7月1日五屆人大第二次會議通過了新的《中華人民共和國人民法院組織法》明確規定：“各級人民法院設置司法警察若干人”，正是這一明確規定推動了人民法院司法警察隊伍的發展壯大。1983年9月2日第六屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議通過了關于修改《中華人民共和國人民法院組織法》的決定，保留了關于人民法院司法警察設置的條款。1992年7月人民法院司法警察與其他警種的人民警察一樣實行了警銜制度，標志著司法警察隊伍建設步入了正規化、現代化的發展軌道。
據統計截止1998年底，全國法院共有司法警察24559人，占全國法院干警總數的8％，司法警察隊伍的發展壯大，對于確保審判工作的順利開展，對于維護法律尊嚴，保證生效判決文書得到及時公正實施，對于妥善處理發生在審判環節的突發事件，保障訴訟參與人及人民群眾合法權益的實現做出了積極的貢獻。特別是近幾年來，人民法院司法警察工作空前發展，機構建設初具規模，職能日益廣泛，管理開始規范，素質有所提高。但是，隨著依法治國方略的實施，法院各項改革的深入，法警工作中存在的問題更顯突出，舊的問題沒有解決，新的問題不斷出現，這些問題集中表現在法警隊伍現狀與法院工作的四個不適應。
一是與法院改革發展的總體形勢不相適應。近幾年來，人民法院以公正、公開、公平、高效廉潔為目標，展開了涉及面廣、力度大的重大改革。在全面實行公開審判，深化審判方式改革，理順合議庭、審委會職責，建立符合審判工作特點和規律的管理體制以及加快人事制度改革和法院內部機構改革方面都有具體措施，讓人耳目一新。與此相比，法警工作整體改進不大，工作仍沿著舊思路、舊體制運行。盡管也有一些探索和試驗，但都是在原有基礎上的修補和完善，改革步伐明顯滯后。法警體制改革尚沒有引起有關方面足夠的重視，也沒有切實可行、改革創新的有力舉措，法警工作落后于法院整體工作。
二是法警錄用機制不適應。我國人事制度改革的方向是建立競爭、擇優、公開公正、能上能下的用人機制，而現行法警錄用缺乏公平競爭、擇優錄用，隨意性很大。而且法警的國家干部身份和較低的門檻，使該崗位成為某些權力部門及干部安置子女的熱門崗位。造成錄用人員魚龍混雜，良莠不齊。法警隊伍出口不暢，又使一些不適宜做法警工作的人調不出去，影響法警整體素質，法院僅憑自身能力化解這一矛盾，顯然力不從心。
三是法警素質不適應。一是體能、技能不適應。由于沿用機關干部管理模式進行管理，法警體能弱，技能低，年齡老化，軍事素質不高，戰斗力不強的現象相當普遍。以我院為例，現有法警36人，其中年齡在40歲以上的16人，占總人數的50％，25歲以下的僅有2人。在他們中間部隊復員的占64％，但最短的也離開部隊10年。年齡偏大，訓練困難，越來越難以承擔繁重的執法任務。二是知識水平不適應。現有法警中文化程度偏低的占有相當比例，由于工作性質和自身條件限制，提高文化水平，學習法律知識，擴展知識面，鉆研業務難度較大。三是工作能力不適應。法警兼職過多，有的兼司機，有的兼行政管理，有的甚至常被派出去參加治安管理、計劃生育、催糧派款等額外工作，法警不能專司本職業務，造成忙于事務的多，研究業務的少，沒有機會鍛煉提高自己的業務水平和工作能力，無法做到人盡其才。
四是管理體制不適應。按現行體制，法警進了法院門便是國家正式干部，端上了鐵飯碗。年齡超出規定后必須轉崗從事其他工作，法院崗位不多。定員編制有限，安置大齡法警壓力很大。由于轉崗安置又在工資、警銜、福利、待遇方面引伸出不少問題，影響法警工作積極性和法院隊伍穩定。
二、改革的方向與思路
困擾法警隊伍建設諸多問題的關鍵癥結在于用人機制與管理體制的錯位，人民法院司法警察管理體制必須改革。改革的方向是：改革長期沿用的招收錄用法警為聘用法警或者取消法院的法警編制，在武警部隊內設立法警總隊，承擔法警職責。改革長期存在的行政管理方式為軍事管理方式，建立起符合審判工作規律和特點的法警管理體制。思路是：在現有《人民法院組織法》不做修改的前提下，突破法警是國家正式干部的舊觀念，對司法警察實行類似兵役制的用人機制。面向社會招聘符合法警條件的人員擔任，法警職務，實行二至四年的聘用期限，服務期滿或者不具備法警任職條件的人員可以依合同予以解聘。法院的司法警察機構僅保留少量骨干擔任管理工作，對招聘法警進行教育訓練，組織管理，指揮他們完成法律賦予的任務。
改革是解決法警隊伍建設存在問題的唯一出路。一條思路是將現行的錄用制法警改為聘用制法警。另一條思路是在法院取消法警編制，在武裝警察部隊內設法警總隊。這兩條思路都可以解決法警職能從終身任期為有限任期，從行政管理為軍事管理的問題，是法警管理體制改革比較可行的辦法。首先，按照現行《人民法院司法警察條例》的規定，法警是法院干部隊伍重要的組成部分，是參加訴訟活動的法定成員。必須由年齡25周歲以下，高中以上文化程度的人員擔任該職務，同時又規定法警在年滿35周歲時應予轉業，不再擔任法警工作(管理人員除外)，這就明確了法警任職的階段性。實行聘用制，不再給予國家正式干部身份正是為了適應任職階段性。其次，按慣例大齡法警或被轉為書記員、執行員、行政管理人員，有的還轉入審判庭工作。但是隨著法院各項改革措施的逐步到位，司法警察、書記員單列體系已成定局，越來越多的法律本專科學歷的人員將從事這項工作。1996年頒布的《中華人民共和國法官法》又對初任法官確定了必須通過專業考試的規定。擔任法官職務的條件更加嚴格，法警直接轉為書記員、法官已不可能。而由于法警工作性質和自身條件影響，能夠通過初任法官資格考試的人并不多。不改革法警用人機制，法警隊伍建設必將走入死胡同。第三，如果實行武裝警察擔任法警工作，就從根本上解決了法院法警隊伍的老化，體能和軍事技能不高的問題。對于法警所需的法律知識問題，通過學習不難解決。無論是實行武警履行法警職能還是實行對法警實行聘任制，只有實行軍事管理才能保持這支準軍事化隊伍始終具有較強的戰斗力。也才能實現最高法院提出的上下左右形成一體，有利于統一指揮，統一管理，集中調度，提高整體戰斗力的奮斗目標。而實行類似兵役制的錄用制度為實行軍事化管理創造了條件。
三、改革效果分析
1．改革法警錄用機制實現了公開公正，公平競爭，擇優錄用，符合干部人事管理制度改革的方向。實現了用人上的規范化和選擇性。法院可以根據各自對法警的要求，依據《人民法院司法警察條例》規定，制定嚴格的標準，選擇符合條件的人員擔任法警職務，從而較好地解決了法警來源的問題。
2．改革法警錄用機制可以保證法警個體的高質量、高素質。聘用法警年齡結構合理，軍事技能基礎好，知識水平較高，隊伍充滿生機。由于實行聘期界定的方式，實現了能者上、劣者下的競爭態勢，法警感受到工作有壓力，學習有動力，充滿了危機感和緊迫感，奮發向上將成為主旋律。競爭意識增強，綜合素質提高。保持法警隊伍始終具有較強戰斗力就有了可靠的保證。
3．改革法警錄用機制可以促進法警隊伍管理更加現代化。最高人民法院對司法警察管理工作的要求是：隊伍建設革命化，管理制度正規化，教育訓練經常化，警務裝備現代化。法警整體素質的提高，為實現上述目標創造了條件。用人機制的改革使法警管理增加了強度和力度，管理手段也更加靈活有效。完全可以嚴格要求，嚴格訓練，嚴格管理，實現法警隊伍的革命化、年輕化、正規化。
四、聘用法警的法律地位
《中華人民共和國人民法院組織法》第四十一條第三款明確規定：“各級人民法院設司法警察若干人”。這是對于法警法律地位的確認。只要被人民法院依法任命擔任司法警察職務的人員，就有權依法履行法警職權，其合法權益受法律保護。至于法警的任職方式、身份，法律并無明確規定，法律也沒有規定司法警察必須具備國家正式干部的身份。法警任用條件只在文化程度、年齡、政治思想、身體狀況等方面有明確要求。任何社會青年只要符合法警任職條件均有權競爭這一職位，一旦與法院聘用合同關系成立，在合同有效期內就是司法警察，有權依法履行法警職權，恪守法警義務，享有法律賦予法警的合法權益。所以說聘用法警與任用法警、武警與法警在依法履行職責上的法律地位完全一致，是不容置疑的。
對于武警部隊擔任法警工作的人員，和聘用法警一樣都可以依法授予警銜。當然，由于武警和聘用法警年齡較輕，工齡及其他條件影響不可能授予較高警銜。他們的經濟待遇，應該依據工作強度、難度及危險程度給予考慮，還應該按有關規定為他們辦理養老、醫療、意外傷害保險，以使他們免除后顧之憂，全身心地投入法警工作之中去。
司法警察管理制度的改革是一項全新的事業，必須解放思想，實事求是，打破舊觀念，沖出舊框框，用改革創新的精神大膽探索，勇于實踐，同時積極借鑒國外作法為我所用。只有這樣才能走出符合審判工作規律，具有中國特色的司法警察隊伍建設的路子，為依法治國做出更多的貢獻。
黑龍江省東方紅林區基層法院孫兆林 周立峰
