[ 王勝宇 ]——(2010-11-22) / 已閱8965次
試論當前基層政府依法行政的現(xiàn)狀和對策
王勝宇
（一）行政立法步伐加快
八十年代以前，我國的行政管理基本上是以“人治”為主，行政機關(guān)及其工作人員主要是依政策辦事，依領導人的指示、命令辦事，當時人們大多只知道有刑法、民法和經(jīng)濟法等一些法律，而不知道應有行政法；只知道司法機關(guān)應依法辦案，而不知道行政機關(guān)應依法辦事。直至八十年代開始，這種狀況才逐漸改變，國家開始制定法律法規(guī)，逐步以依法辦事取代依政策、依領導人批示辦事，及至八十年代中期仍缺乏規(guī)范行政行為、行政責任、行政救濟的基本法律，行政管理的大多數(shù)領域尚無法律調(diào)整，行政機關(guān)及其工作人員行使職權(quán)所遵循的仍然主要是政策性文件。此后，國家立法步伐加快，截止目前，全國人大及其常委會通過了近200個法律和決議，其中大多數(shù)是行政管理方面的法律；國務院制定了700多個行政法規(guī)，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及經(jīng)國務院批準的較大的市的人民政府，省、自治區(qū)所在地的市人民政府也制定了30000多個行政規(guī)章。現(xiàn)在，我國的政治生活、經(jīng)濟生活和社會生活水平基本上已經(jīng)有法可依。
（二）行政管理向法治化過渡
近十多年來尤其是黨的十五大以來，黨和國家實行依法治國方略，推行依法行政，使行政管理逐步朝法治化方向邁進。黨中央領導指出：“干部依法決策，依法行政是依法治國的重要基礎”。據(jù)統(tǒng)計80%的法律都有賴行政機關(guān)執(zhí)行，行政機關(guān)在依法行政治國中擔負著重大責任，通過十幾年的不懈努力政府各職能部門和執(zhí)法隊伍逐步樹立了法制意識，推進了依法行政和依法治國的進程。這主要表現(xiàn)在：一是行政機關(guān)及其工作人員的法治意識有所增強，尤其在高中級行政機關(guān)，這方面的轉(zhuǎn)變更為明顯，更為突出；二是行政管理決策層在行政決策過程中開始注重在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進行，注重決策的合法性、科學性；三是在行政管理的實施過程中，不僅僅依靠政策辦事，而且更要依靠法律、法規(guī)、程序辦事；四是行政救濟渠道開通，一些違法和不當行政行為所造成的不良后果得到補救，在一定范圍內(nèi)和一定程度上改善了黨、政府和人民群眾的關(guān)系；五是行政管理隊伍改革已取得了初步成效。1993年8月，國務院常委會審議通過并頒布實施《國家公務員條例》，各級公務員制度已初步建立，直至2006年執(zhí)行的《中華人民共和國公務員法》，人事管理很多制度的改革取得突破性進展，行政機構(gòu)改革正在穩(wěn)步推進。自黨的十五大以來，國務院已經(jīng)實施了機構(gòu)改革，部分省、市的機構(gòu)改革也已進行，整個行政機構(gòu)改革正在穩(wěn)步推行。
（三）行政訴訟制度已建立
我國法制史有幾千年，訴訟制度也有差不多同樣長的歷史。但我國法制史主要是刑法和刑事訴訟史，民法和民事訴訟在國家法制史中地位很低，行政法則只是“官”對“民”的統(tǒng)治工具，行政訴訟幾乎沒有地位。1982年，五屆全國人大常委會第二次會議通過的《民事訴訟法（試行）》，首次規(guī)定人民法院可以按照民事訴訟程序?qū)徖矸梢?guī)定的行政案件，這是我國行政訴訟制度的雛形。1989年4月4日七屆全國人大第一次會議通過的《中華人民共和國行政訴訟法》，標志著我國行政訴訟制度的正式建立。該法自1990年10月1日正式實施以來，在我國政治、經(jīng)濟、社會生活中發(fā)揮了極其重要的、不可替代的作用。據(jù)最高人民法院統(tǒng)計，《行政訴訟法》實施十年來，全國各級法院共受理一審行政案件58.6萬余起，其中約有40%的案件原告勝訴。
（四）行政監(jiān)督網(wǎng)絡初步形成
行政監(jiān)督，它是國家行政管理中的重要環(huán)節(jié)，又是國家行政機關(guān)行政行為的基本手段，是政府職能實現(xiàn)的有力保證，是防止濫用權(quán)力、以權(quán)謀私、權(quán)力異化的重要措施，是保證國家機關(guān)正常、協(xié)調(diào)和高效運轉(zhuǎn)的主要條件。推行依法行政以來，我國已基本形成了縱橫交織的行政監(jiān)督網(wǎng)絡，即有以綜合監(jiān)督、職能監(jiān)督、主管監(jiān)督、行政監(jiān)察等主要形式構(gòu)成的國家行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督；又有黨的監(jiān)督、國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、司法機關(guān)的監(jiān)督、人民群眾的監(jiān)督、社會團體的監(jiān)督、輿論的監(jiān)督等形式多樣、范圍廣泛的外部監(jiān)督。實踐證明，有效的監(jiān)督，對于及時糾正行政機關(guān)及其公務員的錯誤行為，對于行政機關(guān)及其工作人員克服推諉扯皮、無人負責的現(xiàn)象，提高行政效率，對于保障國家行政管理工作的順利進行、平衡發(fā)展，對于行政機關(guān)及其工作人員的清正廉明建設已經(jīng)并將繼續(xù)發(fā)揮重要作用。
二、我國依法行政主要存在的問題
從上述情況可以看到，我國的依法行政狀況總體上已大為改觀，并在逐步向良性化方向發(fā)展。但是，目前我國的依法行政還處于初步階段，如果按照依法行政的內(nèi)涵所揭示的原則要求去做，則還存在一些不容忽視的問題：
（一）“人治”殘余思想普遍存在，“法治”意識比較淡薄
我國是一個有著兩千多年封建專制統(tǒng)治、十多年的軍閥統(tǒng)治、二十多年蔣介石獨裁統(tǒng)治的國家，使我國人治、特權(quán)思想十分嚴重，“官本位”觀念突出，依法行政意識和公民依法維護自己合法權(quán)益的意識不夠強。建國后，我國長期實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制，黨和國家雖然也著手過法制建設，但人們主要是依靠政策辦事。“文化大革命”十年內(nèi)亂，法制建設被中斷，國家行政管理遭受嚴重破壞，社會處于嚴重混亂狀態(tài)，人們的“法治”意識蕩然無存。這種先天的不足加之后天的缺陷，使得我國“人治”殘余思想至今仍普遍存在，“法治”思想萌芽艱難，依法行政阻力不小。部分領導干部認為，依法行政不管用，按法定程序邏輯辦事太麻煩，弄得不好還得當被告上法庭，遠不如開會、發(fā)文件，甚至打電話方便快捷，因而總是抱著“人治”觀念不放，習慣于“以言代法”、“以權(quán)壓法”，置法律于不顧；有的認為，“法治”是治“民”的而不是治“官”的，依法行政就是“依法治老百姓”，美其名曰“法律是人制定的，歸根到底還是人治”，因而往往把自己凌駕于法律之上，凌駕于老百姓之上，頤指氣使，耀武揚威，為所欲為；有的則把法作為當前一種為“我”所用的工具，對已有利時就執(zhí)行，對已不利時就拋至一邊，我行我素。如此等等，致使依法行政原則難以貫徹落實。
（二）行政立法缺乏協(xié)調(diào)，立法工作仍顯滯后
改革開放以后，我國的立法工作包括行政立法步伐已經(jīng)大大加快，步入了法制建設的“快車道”，但行政立法缺乏協(xié)調(diào)的問題比較突出，行政立法滯后的問題不可忽視。這突出表現(xiàn)在：一是中央國家機關(guān)各部門之間、中央國家機關(guān)與地方國家機關(guān)之間所制定的法規(guī)、規(guī)章之間缺乏協(xié)調(diào)，形成權(quán)利范圍擴張，甚至相互“打架”，在執(zhí)法過程中一個問題數(shù)個部門管理，并且管理不徹底，這樣降低了政府的公信力；二是除在計劃經(jīng)濟條件下制定的《國務院組織法》、《地方各級人民政府組織法》已不能滿足當前形勢需要；《行政許可法》頒布時間不長，從中央到地方各級政府機構(gòu)、職能、編制和工作程序都沒有法定化，造成有法但沒有相對實施的條件。這與貫徹依法治國方略，推行依法行政原則的要求是不相適應的；三是有些法律、法規(guī)對某些行政機關(guān)設置的職權(quán)過大，尤其對自由裁量權(quán)規(guī)定的幅度過大，沒有顧及到公民權(quán)利一旦受到侵害后的法律責任，容易造成少數(shù)行政執(zhí)法人員毫無顧忌地行使行政權(quán)，導致行政權(quán)的濫用，甚至是亂用。
（三）行政執(zhí)法體制不順，行政越軌屢見不鮮
我國現(xiàn)行的執(zhí)法體制存在不順的問題，既有部分政企不分（行政管理部門辦企業(yè)），政事不分（一些事業(yè)單位行使行政職能）的問題，又有行政執(zhí)法部門縱向集權(quán)、條塊分割、部門壁壘、缺乏協(xié)作的問題，還有部門管理交*過多，職責不消，甚至產(chǎn)生“利益型”（即為本部門、本單位的小團體利益）執(zhí)法的問題。行政越軌，主要表現(xiàn)為越權(quán)執(zhí)法、不作為違法、濫用行政權(quán)、亂施處罰，以及“權(quán)權(quán)交易”、“權(quán)錢交易”等等。行政越軌行為，損害黨群、干群關(guān)系，損害黨和政府的形象，對黨的建設、政權(quán)建設、行政機關(guān)建設都是極其有害的。
三、加強與完善依法行政的幾點設想和對策
（一）更新觀念，牢固樹立行政法治意識
意識指導行動，行動受制于意識。沒有行政法治意識，就不可能依法行政。針對當前的實際情況，需要從以下幾個方面來更新觀念，樹立依法行政意識：一是要革除“人治”思想，樹立“法治”意識。“人治”是專制主義的產(chǎn)物，與現(xiàn)代社會的“法治”要求是格格不入的；“法治”是現(xiàn)代法治國家普遍適用的準則，是社會文明進步的標志。為了社會的長治久安，我們必須牢固樹立“法治”意識，摒棄以言代法、以權(quán)壓法、違法行政等陋習，維護法律權(quán)威，切實做到依法管理國家政治、經(jīng)濟、文化和社會事務，切實維護和保障廣大公民參與管理國家事務的權(quán)利；二是要革除法律治民不治官的錯誤思想，樹立法律面前人人平等，依法行政重在依法“治官”的意識。所謂依法“治官”，就是要依法規(guī)范行政機構(gòu)行政職能、行政編制、行政運行方式和程序、行政人員的行政行為、各監(jiān)督主體對行政監(jiān)督，使行政機關(guān)的行政活動做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，提高政府威望和行政效率，使行政管理走向“法治”軌道；三是要革除單純的法律工具主義觀念，樹立法律工具主義與法律目標主義同時并重的意識。就是說，既要明確依法行政、依法治國的理想目標，又要考慮依法行政、依法治國的現(xiàn)實性，在將法律視作既管老百姓又管政府、管“官吏”的同時，把重心轉(zhuǎn)向人民權(quán)益的保障和政府的實現(xiàn)上來，促進社會的文明進步。
（二）理順體制，切實規(guī)范行政行為
這里所講的體制，是僅從行政執(zhí)法角度講的行政執(zhí)法體制。要在深化行政管理體制改革過程中，按照條塊結(jié)合、適當分權(quán)、便于執(zhí)法、講求實效的思路，理順行政執(zhí)法體制。如前所述，我國現(xiàn)行的執(zhí)法體制存在政事不分、政企不分、層級職責不清和執(zhí)法交*過多等問題。為使行政執(zhí)法行為進一步規(guī)范，應積極推行行政執(zhí)法責任制。這種責任制要求各行政執(zhí)法主體要以現(xiàn)行的法律法規(guī)為依據(jù)，明確其在行政執(zhí)法方面的權(quán)力義務；要從領導機關(guān)到基層執(zhí)法部門、從領導者到一般執(zhí)法人員，逐步建立執(zhí)法崗位責任制，分解落實行政執(zhí)法任務，定期地、逐級逐人地、嚴肅認真地、實事求是地進行考核，并將考核結(jié)果與公務員制度考核掛鉤；各行政執(zhí)法主體要建立健全內(nèi)部管理的配套制度，嚴格實行過錯追究制度。
（三）創(chuàng)新制度，強化監(jiān)督，努力形成有效的行政監(jiān)督機制
《行政許可法》頒布以來國務院有關(guān)部門共清理規(guī)章和規(guī)范性文件1360余件，其中廢止和修訂了630余件，對行政機關(guān)清理后確定了83個國務院部門和有關(guān)單位有權(quán)實施行政許可，地方各級政府對規(guī)章和規(guī)范性文件進行了清理在很大程度上緩解了行政體制中的矛盾和弊端。歷史經(jīng)驗證明，權(quán)力不受制約和監(jiān)督，必然導致濫用和腐敗，建設法制政府，確保執(zhí)政為民必須強化對行政權(quán)力的監(jiān)督，使權(quán)力運行公開透明，置身于人民群眾的監(jiān)督之下。只有人民群眾監(jiān)督政府，政府才不會懈怠，執(zhí)法和行政人員才不會濫用手中的權(quán)力。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和時代的進步，社會公共事務不斷增多，行政機關(guān)的管轄范圍越來越大，行政權(quán)力也相應增加。權(quán)力還有擺脫束縛自我擴張的特性，因此靠行政機關(guān)及其公務員自律依法行政是不夠的，更重要的是要有一套真正強大有效的監(jiān)督體系去制約行政主體的權(quán)力擴張和濫用。可見，強化行政權(quán)力監(jiān)督，是依法行政的保證。為此，我們一是要確立人大監(jiān)督的核心地位，制定切實可行的人大監(jiān)督法規(guī)，使監(jiān)督內(nèi)容、程序及后果明確清晰，便于操作，有效落實；二是要加大其它外部監(jiān)督的力度。黨的監(jiān)督、民主黨派的監(jiān)督、司法機關(guān)的監(jiān)督、社會團體的監(jiān)督、人民群眾以及新聞媒體的監(jiān)督都要充分發(fā)揮應有的作用，對各級各類行政機關(guān)及其公務員的行政行為依法實施監(jiān)督，在共同服務于人大監(jiān)督這個中心的基礎上形成監(jiān)督合力。比如監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督，要從體制上解決監(jiān)察機關(guān)的人權(quán)、財權(quán)、物權(quán)受地方行政機關(guān)制約問題，使其能夠沒有后顧之憂地行使監(jiān)督職權(quán)，同時應擴大下載監(jiān)察范圍，賦予監(jiān)察權(quán)以法律監(jiān)督的權(quán)威性；放寬行政訴訟的起訴資格，使行政權(quán)力受到普遍監(jiān)督而得到廣泛控制；賦予檢察機關(guān)對行政機關(guān)及其公務員的行政違法行為提起訴訟和支持訴訟的權(quán)力，以追究違法行政的法律責任。又比如新聞媒體的監(jiān)督，應制定相關(guān)的法律，以保障輿論機構(gòu)獲取信息、發(fā)布信息的權(quán)利，保障公民的知情權(quán)，使輿論監(jiān)督成為行政監(jiān)督一個重要渠道、重要手段。如此等等，才能充分發(fā)揮現(xiàn)有監(jiān)督網(wǎng)絡的應有作用，保障依法行政的公正透明切實可行。
誠然，我國要實現(xiàn)依法行政，需要進行多方面的、長期的、艱苦的努力和大量的探索，對于一個法制建設幾十年的國家來說是在不斷探索和借鑒過程逐步向好的方向發(fā)展的，實現(xiàn)依法行政是我們的最終目標，所以我們必須革除一切與依法行政的要求不相適應的舊觀念，必須進一步完善行政法律體系，必須理順現(xiàn)行行政執(zhí)法體制，提高執(zhí)法隊伍素質(zhì)，必須強化和完善行政執(zhí)法監(jiān)督機制。惟其如此，才能為解決我國依法行政中存在的現(xiàn)實問題創(chuàng)造條件，不斷推進依法行政的進程，實現(xiàn)依法治國的宏偉方略。
北安市人民法院 王勝宇
