[ 錢貴 ]——(2010-11-22) / 已閱9726次
試論農民工居住權保護
錢貴
一、農民工的居住現狀
(一)農民工居住條件惡劣
改革開放30年來，已有大量農村勞動力流人城市，農民工在城市已經形成了一個新的獨立社會群體，其居住方式也已經形成了一種獨特的城市社會經濟現象，引起了社會的關注。農民工與城市戶籍人口相比，在居住條件上存在許多不足，主要表現在以下方面。
1、住房條件簡陋
據建設部統計，首先在人均占有面積上，2002年城鎮人均住宅建筑面積為22平方米左右，每戶平均住宅建筑面積達到70平方米，農民工人均住房面積只有城市居民的1.3，擁擠是其最大特征。許多房屋還承擔著工作等其他用途，建筑結構不穩定。再從住房質量指數上看，農民工的住房質量指數遠低于當地居民。上海市農民工的住房質量指數是0.53，當地居民是0.84，北京市農民工的住房質量指數是0，鈣，當地居民是0.82。因此存在著～種不和諧的景觀，即一邊是建筑標準較高的市民公寓、市民別墅，人均居住面積70—100平方米，而另一邊則是農民工聚居的擁擠破爛的窩棚拉。
2、居住設施簡陋
在廚衛及飲水方面，住房內無廚房的農民工占了45.7%，戶籍人口僅為3.O%。炊事以煤氣為主的農民工占76.8%，戶籍人口為98.4%，但使用煤炭和柴草等較落后方式的比例農民工為2.3%，戶籍人口為0.8%。廁所能使用抽水式馬桶的比例農民工為25.2%，戶籍人口為89.3%。無洗澡設備的農民工也很普遍，占76.9%，戶籍人口為17.2%。飲用自來水的比重相對較高，農民工占全部家庭戶的92.5%，戶籍人口為99.8%。據統計，北京的流動人口家庭戶中有59.4%，住房內無廚房，82.3%無洗澡設備，66.8%，無廁所，若參照聯合國關于居住條件的分類，北京至少有半數以上的流動人口生活在近似于貧民窟的住宅中。
3，住房支出昂貴
在住房費用上，流動人口租房費用高于戶籍人口，租房費用主要集中在l 00至500元之間，占75.3%，而戶籍人口的租房費用在100元以下的占55.5%，其次是100至500元，占39.7%。這說明流動人口只能以市場價格租賃房屋，而戶籍人口的房租費低于市場價格，很顯然獲得了一定的福利補貼。在購房費用上，大部分流動人口的購房費用集中在10萬至30萬元之間，約占53.7%，而絕大多數的戶籍人口購房費用都在10萬元以下，約占80.3%。出，現這種狀況的原因主要是城市居民可以低價購買經濟適用房和房改房，而流動人口因受戶口的限制不能享受這些優惠政策。
4文化生活貧乏
農民工也需要精神食糧的補充，豐富他們的業余生活。目前，各級政府都把“村村通廣播電視”工程作為加強社會主義精神文明建設、促進全面建設小康社會的戰略任務來抓，以確保黨和政府的聲音傳人千家萬戶，豐富農民的業余生活。但是進城的農民工卻因為流動頻繁、經濟條件差等原因而與這項文化工程“失之交臂”。不論是從三五成群的農民工在街上閑逛，還是從一些農民工擠在臨街的小店看電視的情景，都不難看出他們精神生活的貧乏和對業余文化生活的渴望。
(二)農民工居住環境堪憂
1、在居住區位上，農民工郊區化居住特點明顯大部分農民工因為房價等因素而在郊區居住。目前，中國的城市化發展尚未成熟，城市人口的分布還具有中心城區密度高、郊區密度低的特點，因而，郊區土地及住房都相對便宜，從而成為農民工聚居的首選區位。例如，北京市1996—2000年5年內由外省來京的農民工人口中，有61.9%，居住在近郊區，28.8%，居住在遠郊區縣。從近幾年的情況來看，北京、杭州、無錫、蘇州的農民工在郊區居住的比率逐年上升而且占據了一個極大的比重，均達到60%以上。對于我國城市化不發達的今天而言，大量外來務工人員聚居在社會公共設施不完善的郊區，也必然使得他們根本享受不到城市的公共設施與服務，以及其他城市便利。
2、在居住方式上，農民工與城市文明隔離嚴重農民工的居住方式主要有三種類型，第一種類型是“村落型”聚居，即集中租住城市邊緣地區，形成居區，第二種類型表現為集中居住在單位宿舍或一工棚，第三種類型是分散居住在城市家庭中或分散于城中租房居住。前兩種類型的聚居區都具有封閉、獨立、與城市文明接觸不多、游離于城市主流社會之外的特征，因此完全受到城市居民的排斥，第三種類型也不代表他們融入了城市，相反他們心理上的漂泊感更強烈。
3、在居住分布上，農民工聚居區治安令人堪憂流動人口主要聚居于環境條件較差的“城中村”，這些場所一般位于城鄉接合部，社會治安狀況比較差。由于這些地區缺乏有效的管理，這些地區成為犯罪高發區域，不能很好地保障農民工的生命財產安全。另外，中國的城市化發展在近一兩年里表現出人口由中心城區向郊區遷移的特點，中心城區人口向郊區的遷移逐步提高了郊區的土地價格，因此進入大城市的農民工獲得住房的成本逐漸增加，許多農民工開始傾向于選擇非法住宅。非法住宅常被稱作“邊緣住宅”，這類住宅所形成的聚集區常常是缺乏管理與服務的，匯集三教九流，容易成為藏污納垢、滋生犯罪的場所。
二、立法保護農民工居住權
(一)居住權立法之必要性
居住權是公民的最低生活保障，是公民生存的基礎，主要是指公民有獲得適當居住條件的權利，其作為一項重要人權在性質上應屬于公民的憲法基本權利。公民享有居住權意味著國家必須積極地提供和保障公民享有居住的機會和條件，它是一項積極的社會權利。
首先，保障居住權是國家義務。居住權的實現要受到一個國家或地區的自然資源狀況、經濟發展水平、政治文化背景以及個人、家庭收入等條件的制約，特別是對于低收入而又沒有占有更多資源的人而言，實現居住權在客觀上具有很大的難度。因此，僅僅依憑權利主體自身的努力并不能完全實現居住權，政府應該依法通過運用公共權力對社會資源的重新分配，給予中低收入群體以特別的物質保障，或者運用公共權力，通過創造條件、排除妨礙等方式，給予中低收入群體以特別的精神、道義保障，或者雙管齊下，兩者兼而有之。從這個角度而言，居住權是居民的權利，對于國家來說則是一項義務。
其次，確立居住權有利于緩解社會矛盾。當前由于中低收入群體的生活貧困化。同時也由于社會貧富差距不斷擴大而造成的貧困和中低收入群體相對剝奪感的不斷增強，他們最先也最強烈地感受到了社會改革和社會發展的成本與代價。現階段我國一些地方中低收入群體集體上訪、堵交通、圍攻政府等現象的不斷出現，說明解決社會中低收人群體問題，事實上已經成了改革過程中不容回避的問題。而在城市中低收入者中，農民工這個特殊的群體占了很大的比例，他們的居住問題在當前顯得尤為重要，農民工住宅問題如若不能得到有效的解決，則勢必會影響我國的政治穩定和經濟社會發展。
(二)確立居住權憲法權利地位
憲法上的居住權和民法上的居住權的內涵大相徑庭，即憲法上的居住權是國家提供必要的房屋供公民占有使用，目的是保障公民的基本生活需要。民法上的居住權是公民對自己或他人的房屋享有占有使用的權利，主要是解決具有某種血緣關系、長期共同生活關系或者其他特殊關系的公民之間對房屋的占有使用的權利的問題。要從根本上保證人民的居住權，最直揍、最有效的保障方法就是把居住權寫進憲法。
首先，居住權是公民生存的基礎。它與公民生活密切相關，在公民權利體系中居重要地位。我國憲法和現行法律尚無關于居住權的規定。而現實生活中征地拆遷等造成公民居無定所的事件司空見慣。社會弱勢群體無力負擔昂貴的房價，缺少最基本的生活保障問題日趨嚴重。確立公民居住權憲法地位具有重要的現實意義。
其次，確立居住權的憲法地位是權利發展的必然趨勢。居住權作為一項基本人權已得到很多國家憲法的認可。居住權與公民生活密切相關，是人類生存和發展不可缺少的物質條件，亦應該作為一項基本人權成為公民重要的社會權利。到現代社會，人口日益增多，土地資源緊張，房價居高不下，嚴重地影響和制約了公民的生存與發展，居住權在公民的社會權利中的地位日益凸顯，是公民生存發展的重要基礎條件。居住權已經成為公民重要的必不可少的權利，是公民享有其他權利的基礎和條件。
三、制度保障農民工居住權
隨著我國工業化的速度不斷加快，更多的農民工會繼續轉移到城市，各省市紛紛出臺“城中村改造”、“政府廉租房”等政策解決農民工的住房問題，但要想從根本上解決問題，除了確立居住權憲法權利，還必須從制度上保證農民工的居住權，幫助他們實現從農民到市民的身份轉變。
(一)建立統一的戶籍制度
現行的城鄉二元戶籍制度是構建我國“平等國民待遇”的最大的制度障礙，也是造成農民工各種社會問題的根源。要想從根本上解決農民工居住保障的問題，讓進城農民工享有市民待遇，就必須從我國的現狀出發，從源頭抓起，徹底進行戶籍制度改革，建立城鄉統一的全新的一元戶籍制度，根本改變“同居一城，群體隔離”的局面，這樣才能消除長期存在的二元體制，確保社會制度公正舊。
所謂一元制模式，是指取消農業戶口、非農業戶口兩種戶口類型，實行全國城鄉統一的中華人民共和國居民戶口，切斷社會待遇與戶籍之間的聯系，恢復戶籍的本來面目。在當今中國的現實條件下，一元制優于二元制。首先，從公民權益的維度來看，一元制優于二元制。社會主義社會追求人們權利與義務的平等，但是，二元制在一定程度上維持了傳統戶籍制度造成的事實上的不平等。與二元制不同，一元制則實現了戶口面前人人平等。人們獲取利益的大小，不再取決于戶口的等級，而是取決于個人的努力。其次，從經濟發展的維度來看，一元制同樣優于二元制。二元制模式一方面阻礙了城市化的進程，另一方面也制約了農業和農村的發展，并且在一定程度上加劇了地區間發展的不平衡狀態。
當前，我國各個地區社會經濟發展程度不同，戶籍制度改革所面對的條件也不同。因此，在不同的地區、不同的階段，可以有不同的選擇。要審時度勢，因地制宜，在國家的宏觀調控下，允許各地實行不同的方式改革戶籍制度，以最終實現一元戶籍制度的目標舊。
(二)完善居住權配套法律制度
農民工作為城市里的弱勢群體，由于社會地位較低，當自己的居住權益受到侵害時，不知如何保護。他們幾乎沒有任何資本同雇傭方討價還價，更別期望雇傭方會重視解決他們的最基本的生活需要——住房了。這時就需要政府出面，通過國家和地方法律制度來保障和維護他們的居住權益。而我國自1998年以來，政府雖然頒布了許多經濟適用房、廉租房方面的管理辦法，如《關于大力發展經濟適用房的若干意見》、《城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》等，但這些都是依靠行政手段進行保障的，立法方面的保障極為匱乏。而且，這些管理辦法無一例外都是針對城鎮居民的，幾乎沒有涉及流動人口的住房問題。為此，我們應該加強流動人口住房保障的立法工作，用法律的武器來保障他們的居住權益。
此外，有了相關的法律條文以及規章制度，還需要相關的政府機構來監督實行。經驗表明，沒有強有力的執法機構，即便立了法，作用也不大。為了保障流動人口的住房政策的順利執行，有必要建立專門的運作機構，負責解決他們的住房問題，其主要職能是，根據城市的總體規劃和住房發展規劃，制定針對城市內的流動人口住房發展規劃，制定解決流動人口住房問題的各種規章制度、政策和措施，組織協調政府相關部門展開解決流動人口住房問題的各項工作等。
北安市人民法院 錢貴
