[ 高軍 ]——(2012-4-17) / 已閱29118次
【摘要】當前群體性沖突事件暴露了轉型時期的中國經濟、社會發展進程中所隱藏的一些深層次危機。群體性沖突事件發生的直接原因在于秩序控制模式下，基層官民博弈力量的嚴重失衡，深層次原因在于政府偏離市場經濟條件下政府的科學定位，導致政府的權威和公信力嚴重受損。走出當前群體性沖突事件困境的最終途徑在于厲行法治。
【關鍵詞】群體性沖突事件；法社會學；危機；法治
近期以來，媒體公開報道了國內發生的一系列群體性沖突事件，例如貴州翁安事件、云南孟連事件、江西銅鼓事件、安徽碭山事件等等。從表面上看，這些群體性沖突事件的發生是孤立的、偶然的，但仔細審視會發現它們具有一些共性：即事件發生的原因多數基于基層官民的對立與沖突，且事件的處理過程一般都具有程式化的特點。筆者認為，如何處理這類群體性沖突事件，是新時期對黨和政府的執政能力和執政道德的一個嚴峻考驗。由于此類群體性沖突事件的發生、應對與法、法律實施、法的實效等有關，因此，從法理角度對其進行剖析，找出根源并尋求解決的途徑，以期為當前社會主義和諧社會建設提供有益的參考是十分必要的。
一、群體性沖突事件暴露了轉型時期的中國經濟、社會發展進程中所隱藏的一些深層次危機
（一）群體性沖突事件折射出政府危機
1、基層地方政府權力運行脫法失控的危機。群體性沖突事件之所以發生，多數涉及到地方政府的公務人員在經濟利益趨使下，官商勾結，在征地、拆遷、企業改制重組、移民安置補償等事務中突破法律規定，濫用公權力，出于權力的自負，不斷挑釁民間，甚至突破當地民眾容忍的底線。由于群眾受侵犯的權利在體制內難以得到有效的救濟，受傷害的感情不斷積累，遇到偶發事件作為群眾長期被壓抑的情緒的渲瀉口，遂導致群體性沖突事件發生。例如，貴州省委書記石宗源在總結翁安事件教訓時指出，翁安事件“直接的導火索是李樹芬的死因。但背后深層次原因是甕安縣在礦產資源開發、移民安置、建筑拆遷等工作中，侵犯群眾利益的事情屢有發生，而在處置這些矛盾糾紛和群體事件過程中，一些干部作風粗暴、工作方法簡單，甚至隨意動用警力。他們工作不作為、不到位，一出事，就把公安機關推上第一線，群眾意見很大，不但導致干群關系緊張，而且促使警民關系緊張”，“這起事件看似偶然，實屬必然，是遲早都會發生的。” [1]
2、解決沖突的路徑依賴危機。群體性沖突事件發生之初，當地政府通常都會發布通告，將事件定性為少數黑惡勢力、不法分子教唆、煽動、操縱不明真相的群眾起哄鬧事，要求嚴厲打擊不法分子，全力做好穩控工作云云（將事件定性為是對政權的威脅，可以合法采取暴力手段），行文間充滿了主客體際思維支配下的訓誡語氣，而不是通過主體際間平等的溝通、對話來解決沖突。這種把群體性事件簡單、模糊定性的思維，反映了在基層官員的思維里傳統專政思維的慣性仍然十分強大。后由于事態的嚴重以及中央政府的介入，一批對事件的發生負有責任的官員被撤職，對事件的總結一般都定性為有關責任官員黨性不強、服務群眾的意識淡薄，然后開展官德教育活動。事實上，這種程式化的沖突解決模式并未走出傳統壓制型治理模式下泛道德化、泛意識形態化以及傳統中國“對行政權力恣意行使的遏制不是由于公民能夠對違法過程提出效力瑕疵的異議，而是借助于高一級行政權力對下級僚屬的懲戒予以保障” [2]的路徑依賴。
3、政府的誠信危機。事件發生后，在中央政府和中央媒體介入之前，當地媒體經常處于失聲或與當地政府一個聲調的狀態。但與之形成鮮明對照的是，網絡上往往卻是民意洶洶，民眾對官方單方面發布的信息持普遍的質疑和不信任的態度。事實上，民眾之所以如此，往往基于自身的經驗。由于我國沒有西方國家發達的民間協會和私人傳媒，民眾的信息主要來源于政府，因此，政府公布的信息如果不實，將會對公眾的信心構成致命的打擊，而這在近年的實踐中卻是不乏其例的。例如，非典初期，有官員聲明“北京沒有‘非典’”；股市印花稅上調前，有財政部官員還在公開聲稱“不會上調股市印花稅”；山西尾礦潰壩事件，當地政府瞞報傷亡人數，不顧當地根本沒有降雨的事實，竟然公然撒下彌天大謊聲稱事故原因在于洪水；三鹿毒奶粉事件中，故意犯罪的企業居然持有“國家免檢產品”證書，這不僅是商業信用的破產，更嚴重的動搖了民眾對政府的信任，使政府面臨著前所未有的信用危機。
（二）群體性沖突事件的本質是一場社會的法治危機
1、權力者違法導致法律空轉。近年來我國立法一直處在快車道上，當前我國社會主義法制體系已初步建成，改革開放之初的無法可依的局面已成為歷史。但是，現在所面臨的關鍵問題是有法不依的現象大量存在。特別是由于公權力缺乏有效的約束，在逐利目標的支配下，一些地方政府充當企業的保護傘，在企業破壞當地生態資源、污染當地環境、嚴重侵犯當地群眾生命健康權的情況下，不但不予以制止，反而動用公權力對群眾合理、合法的訴求予以壓制。特別是近年來在征地、拆遷等事件中，一些地方政府與房產商、企業結成利益同盟，動則動用公權力，突破法律規定，侵犯公民權利。這正應驗了學者所言，“權力在社會關系中代表著能動而易變的原則，在權力未受到控制時，可以把它比作自由流動、高漲的能量而其結果往往具有破壞性。權力的行使，常常以無情的和不可忍受的壓制為標志；在權力統治不受制約的地方，它極易造成緊張、摩擦和突變。再者，在權力可以通行無阻的社會制度中，發展趨勢往往是社會上的權勢者壓迫或剝奪弱者。” [3]
2、事件處理過程中程序正義的缺失。“程序不是次要的事情，隨著政府權力持續不斷地急劇增長，只有依靠程序公正，權力才可能變得讓人容忍。” [4] “合理而公正的程序是區別健全的民主制度與偏執的群眾專政的分水嶺”， [5]威廉姆•道格拉斯更是一針見血地斷言，“正是程序決定了法治和恣意的人治之間的基本區別” [6]程序正義要求“任何人不得在涉及自己的案件中擔任法官”、“必須聽取另一方的陳述”。 [7]但是，在很多群體性沖突事件中，結論無一不是由官方發布，甚至媒體往往采用的是全國統一的通稿，很難聽到參與群體性事件的民眾的聲音。因此，事件的處理往往會遭到公眾普遍的質疑，人們之所以懷疑“真相”，主要原因在于事件處理的程序違背了程序正義的原則。
3、司法的蒼白與無能。眾所周知，在法治社會中司法是維護社會正義的最后堡壘，司法獨立是出自司法權屬性的本質要求，只有獨立的司法才能保證判決的公正，換言之，司法獨立是判決公正的必要條件，雖然獨立的司法不能保證所有案件的判決都必然公正，但不獨立的司法產生公正則純屬偶然。雖然司法必須獨立在法治國家里是一個婦孺皆知的真理，但在我國由于司法改革的滯后，迄今為止法院的人、財、物都還事實上受制于地方黨委和政府，在這種情況下，法院往往被定位為“為地方經濟保駕護航”的角色實為必然。因此，大量與地方政府有關的征地、拆遷等類型的案件在當地法院訴訟往往難以得到公正的救濟，由于我國司法審判實行的是兩審終審制，終使得這些案件的審判難以跳出當地政府所能影響的范圍。由于通過訴訟難以獲得公正的救濟，權利被侵犯的群眾只能被迫轉入非法治化、非程式化、成本高昂、或然性程度高、人治化特色明顯的“上訪”。亦即，由于司法在解決社會沖突方面的缺位或無能，而使中央政府承擔了在一個司法能正常發揮功能的社會里，中央政府本可以無須承擔的政治壓力，甚至會產生使執政合法性資源一點一點流失的嚴重后果。
二、群體性沖突事件發生的直接原因在于基層官民博弈力量的嚴重失衡
（一）官員權力缺乏有效的約束
1、體制的不完善，黨的領導在實踐中往往演變成為各個地方黨委書記的個人領導。由于地方的黨政官員事實上由上級任命，長久以來，官員們養成了對上而不對下負責的習慣。特別是基層的縣委書記，擁有人權、財權和事權，三權獨掌，而且一般兼任人大主任，可以動用公安、城管甚至武警等暴力或準暴力力量，事實上其權力處于無有效約束的狀態，在所轄區域內處于權力的峰頂，其權力缺乏有效的約束。絕對權力容易導致絕對腐敗，因此，近些年來，縣委書記一職往往成為腐敗的重災區。甚至有個別縣委書記一手遮天，為追求任期內“政績”最大化，把任職地方弄得環境惡化、民生凋敝甚至民怨沸騰。至于不受約束權力的蠻橫，則可以從近期的“彭水詩案”、陜北志丹縣“短信誹謗案” 、遼寧西豐“抓記者案” 、山東高唐“網絡誹謗案”等一系列所謂的“誹謗領導”的案件處理中可以窺見一斑。 [8]
2、權力監督機制失靈。在我國，權力監督機構之多，實為當代世界各國所罕見，這在某種程度上也反映出民眾對腐敗的痛恨以及黨和政府懲治腐敗的決心。例如，體制內正式的機構即包括：黨的系統有紀委；立法系統有人大及人大常委會；行政系統有監察局、公安、信訪等機構；司法系統包括檢察院反貪污局、法院；綜合的有預防腐敗局等。但是，正式的體制內監督模式存在以下缺陷：（1）同級監督模式獨立性差，難以奏效。在我國，由于監督部門事實上聽命于地方黨委和政府，故不可能充分地發揮對后者的監督職責。而上級監督部門又由于距離遠，難以了解下級地方的實際情況，故事實上也難以對下級地方進行有效的監督；（2）在運作方式上，采用的是自上而下的權力主導模式。例如，對于黨員干部違法犯罪的查處，往往是在紀委“雙規”之后才進入司法程序，這使得司法的威信大打折扣，不利于樹立法律的權威。
除了體制內正式的監督機制外，還有新聞媒體的監督、人民群眾的監督等等。但是，由于新聞媒體的體制化與地方化，以及人民群眾監督無嚴格的程序性保障，法律化程度低等原因，都難以有效地負擔起監督的職責。對于這種缺陷，學者指出：我國的監督是以非訴訟的信訪、視察、批評、建議等手段為主的，“這種監督手段生效是以監督對象的自律為前提的，一旦監督對象缺乏自律，法律監督就難以生效。事實恰恰是違法主體大都是缺乏自律的。如能自律就根本不用法律監督。”因此，“這種以非訟形式為主要手段的法律監督其實是建立在自相矛盾的理論之上的：它的成功依賴監督對象的自律，同時監督又以對象的不自律為前提。” [9]
（二）秩序控制模式下社會理性交往渠道的缺失或被阻隔
1、權力－公民場域中理性交往渠道被阻隔。這主要表現在政府與民眾的對話機制被阻隔，“民聲”得不到應有的發揮渠道。原因在于：首先，一刀切的官員問責制，事實上起到了鼓勵官員壓制輿論的作用，官員們出于自保的僥幸心理，出事即本能地拼命捂住；其次，新聞媒體的體制化和地方化，便于地方官員控制當地的信息；第三，法律規定了公民信訪的權利，但實踐中信訪數量卻同官員的政績直接聯系，如此非理性的、自相矛盾的規定，催生出的一個奇怪的現象是：許多地方政府運用公權力在北京、在省會城市設辦事處，派員進駐，專事對本地上訪群眾進行攔訪、截訪。另外，《信訪條例》規定的信訪“屬地管轄”原則，實踐中直接導致推諉。事實上，正是由于涉及當地官員的利益而無法在當地得到公正處理，群眾才會“越級上訪”，但“屬地管轄”卻將上訪材料“批轉”回地方，正是在不斷的來回之間，上訪群眾的忍耐力到了極限，極易導致暴力性沖突；第四，公民基本權利受到過多的限制。例如，我國憲法確立了公民集會、結社、游行、示威等自由，但事實上工會、婦聯、甚至連律師協會、消費者協會、作家協會、各種學術團體等都被納入了體制內管理，《社會團體登記管理條例》、《集會、游行、示威法》對公民行使以上憲法自由權利予以了過多限制，實踐中難以操作。
2、資本－勞動場域中理性交往渠道的缺失。我國憲法中迄今尚未確立罷工自由，在市場經濟條件下私營經濟已占國民經濟總量過半的今天其缺陷是非常明顯的：當前國內勞資糾紛主要圍繞工人要求增加工資、改善勞動條件而展開，并不帶有政治色彩，事實上這種訴求往往合理、合法，在市場經濟國家純屬常見，通過法制化的勞資博弈完全可以正常應對，政府實無必要對之予以包辦或干涉。但在秩序控制模式下，工人自愿的結社被禁止，一方面導致資方可以任意踐踏勞方的權益，勞資矛盾日積月累；另一方面，由于正常的勞動者團體交涉程序的缺失，勞方只能采用中國式的無序罷工來回答。
3、社會矛盾解決機制失靈。首先，司法不獨立，法院事實上的地方化，在涉及一些征地、拆遷等地方政府所認為的“敏感”案件時，往往不予立案，即使予以立案，這類案件也難以得到公正的判決。由于司法判決不公現象嚴重，人民群眾對司法的認同度較低；其次，社會弱勢群體在體制內獲得救濟的成本太高。例如，《中國農民工維權成本調查報告》顯示，為了索要不足1000元的工資，完成所有程序，農民工維權需要直接支付至少920元各種花費；花費時間至少11-21天，折合誤工損失550-1050元，至于整個社會的成本則至上在三倍以上。 [10]由于社會矛盾解決機制的失靈，受傷害的群眾容易在趨于暴戾化的社會群體心理影響下走極端。
總之，在穩定壓倒一切的秩序控制模式下，我國市民社會缺乏必要的成長空間，官與民之間處于直接接觸的狀態，社會缺乏中間緩沖地帶，一出事就把政府推到最前面，事件的處理過程及結果將直接考驗政府的政治合法性。而當前的現實情況是，由于傳統思維及處理方式慣性的存在，在官民博弈中，官處于絕對的優勢地位，民眾的自由空間受到擠壓。透過眾多的群體性沖突事件，可以發現社會群體心理有趨于暴戾化的趨向，這是一個社會斷裂的危險信號，必須對之予以深刻的反思。
三、群體性沖突事件發生的深層次原因在于政府偏離市場經濟條件下政府的科學定位，導致權威和公信力嚴重受損
市場經濟的基礎在于法治，市場經濟社會和法治社會好比一枚硬幣的兩面，兩者相輔相成，缺一不可。在市場經濟社會里，公民在政治上、法律上享有廣泛的權利和自由，公民權利一律平等，政府負有保障公民權利和自由的法定義務。社會經濟上的事務主要由市場自由競爭來解決，政府原則上不予過多參與。在市場經濟條件下，政府由納稅人通過法定的由公民按照各自納稅能力所承擔的稅收所供養，政府的科學定位應當為市場交易規則的供應者和市場秩序的維護者，以及通過稅收來調節市場自由競爭所帶來的貧富差距，負擔起為社會弱勢群體提供“生存照顧”的義務，在市場經濟中政府應當嚴守中立，不應有任何自身的經濟利益。但是，由于我國市場經濟體制的不完善，特別是政治體制改革的缺位、法治的不完善，遂導致政府在履行職能方面經常處于缺位和越位的狀態。
1、政府的越位主要表現為：（1）在計劃經濟時代的“先生產、后生活”的傳統觀念的主導下，不顧一切保增長，集中一切資源用于拉動增長，成為政府的主導思維。“這種思維本質上是一種戰爭思維，它把發展經濟當作一場在總量上趕超競爭對手的經濟戰爭”。 [11]在這種政府主導經濟發展的思維支配下，以及在片面的經濟發展政策導向下，各地政府紛紛熱衷于“招商引資”，甚至充當企業的看家護院角色，不惜以犧牲當地環境、破壞生態資源為代價去追求GDP的增長；（2）由于我國分稅制度存在的缺陷，中央政府對地方政府剝奪過多，地方財政上難以為繼， [12]一些地方政府轉而依靠“賣地財政”來維系運作，長久以往遂形成與房產商、企業的利益共進退的關系，由于公權力約束的不到位，在利益催使下容易產生官商勾結。特別是，國務院頒布的《拆遷條例》不分“公共利益性拆遷”和“商業性拆遷”，一概由政府負責拆遷，使得地方政府為企業、房地產開發商“保駕護航”變得“有法可依”，在公開報道的眾多暴力性征地、拆遷事件中大都可以看到一些地方政府的影子；（3）違反行政倫理，利用公權力直接謀利。長期以來，在中國“吃飯財政”現象嚴重。由于冗員過多，許多政府職能部門設機構，但是財政卻不全額撥款，甚至全部由收費、罰款來解決，稱“設機構，給政策”。在具體渠道上，或者為自收自支，或者為收支兩條線，超收獎勵、罰款分成。在這種情況下，一方面導致相關職能部門產生并維護自身的部門利益，同時利用我國“部門立法”模式的弊端，使得“部門利益化，利益法制化”，立法在一定程度上喪失公平正義的品質，淪為維護部門利益的手段，同時也使得部門利益因此而尾大不掉甚至形成阻礙改革的利益集團；另一方面，眾多部門竟然堂而皇之地存在“收費指標”、“罰款指標”，執法活動在相當程度上被商業化，由此而導致亂象環生的景象則不難想像。試舉公路交通為例：有學者指出，由于權力的壟斷，在國內的一些大城市里，出租車行業已演變為一種畸形市場化的特殊行業，只有官方特許的公司才可以經營。出租車公司把車租給司機，收取高額的一次性押金，然后每月收取租金，出租車公司對司機的剝削，一般都達到了80％，甚至更多，實際上，只要獲準開辦出租車公司，就可以憑空每月收取大筆的租金，基本上什么都不用做。出租車公司像吸血鬼一樣的盤剝才是當前許多城市出租車司機“罷工”群體性事件頻發的真正原因所在。 [13]另外，從公開報道的情況看，選擇性執法、誘使他人違法而進行罰款的“釣魚執法”大量存在。 [14]各地公路收費站林立，運輸成本高昂，公路運輸超載罰款，不超載虧本，但由于超載被罰具有或然性，其發生有一定的概率，因此，許多運輸者不得不被逼超載。法之違反，其根源竟然在于政府的竭澤而漁，不得不發人深思并引起執政者警惕！ [15]
2、政府的缺位表現在：片面追求效率，忽略了公平，部分出臺的社會政策過度不公，整體上忽視了對社會弱勢群體的生存照顧義務，財政支出直接投放到教育、醫療等方面比例過低，社會保障與社會福利供應嚴重不足，導致社會貧富懸殊、兩極分化現象嚴重，基尼系數在2007年已經達到0.48，已經遠遠超過了主要的資本主義過家，甚至超過了一向被認為“貧富差距很大” 的基尼系數基本維持在0.41左右的美國。住房難、看病難、上學難成為人民群眾的“新三座大山”， 社會大眾未能充分地從經濟發展、GDP高速增長中享受到應當享受的利益。
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