[ 劉亞利 ]——(2010-12-7) / 已閱11299次
淺析我國破產法在實踐中存在的問題
劉亞利
隨著我國改革開放的進一步以展,特別是市場經濟體制的確立和深化之后,我國社會和經濟發生了重大而深刻的變化,現行《破產法》的局限性及其缺陷日益顯現出來,所有這些都迫切要求我國破產法律制度進一步完善。目前,我國《破產法》的修訂工作正在緊鑼密鼓的進行,這項修改工作勢必面臨著諸多難題有待解決,鑒于破產法理論的浩瀚、中國破產實踐問題的復雜性和筆者的能力,本文僅擬從我國應建立統一破產法典、完善破產企業職工安置和救濟制度、建立自然人破產程序三個方面來對我國破產法律制度的完善作一探討。
一、現行破產規范的特點和建立統一破產法典的必要性
我國現行破產規范主要是《破產法》及《民事訴訟法》中第19章“企業法人破產還債程序",另外還包括其他一些法律法規。由此不難看出，我國破產法的立法體例零亂,沒有一部統一的、完整的破產法典。破產法律制度是市場經濟法律體系中的重要制度,廖廖幾十個條文已遠遠不能適應今日中國經濟發展之趨勢。且從內容上來看,我國現行破產規范具有以下幾個特點：
(一)、對全民所有制企業和其他企業法人分別立法,適用破產制度上有不平等性
現行《破產法》僅僅以全民所有制企業為適用對象[見該法第二條],而《民事訴訟法》中第19章“企業法人破產還債程序,,又沒有規定究竟適用何種性質的企業法人,通說認為《民事訴訟法》之規定實際適用于非全民所有制企業。〔(1)見趙萬一主編高等學校法學教材《商法學》第463頁,中國法制出版社1999年6月第1版〕而且在破產原因上兩部法律規定亦有不同之處。這種做法,不僅限制了破產制度的適用范圍,而且也不符合市場經濟公平競爭的基本精神。
(二)、現有破產規范滲透著計劃經濟因素,政府干預跡象明顯。
由于歷史原因,我國現行破產規范無論從破產程序的啟動,還是破產程序的進行,以至破產程序的終止,都滲透了政府干預的內容,例如《破產法》第8條第一款規定“債務人經其上級主管部門同意后,可以申請宣告破產"。第17條規定:“企業債權人申請破產的,在人民法院受理案件的三個月內,被申請破產企業的上級主管部門可以申請對該企業進行整頓,整頓的期限不超過兩年",同時第20條規定了破產整頓由上級主管部門主持。第24條規定了清算組成員由人民法院從上級主管部門、政府財政部門等有關部門和專業人員中指定,第42條規定了對破產負有主要責任的法定代表人給予行政處分,破產企業上級主管部門對企業破產負有主要責任的,對該上級主管部門的領導人給予行政處分等等。對破產程序進行適度干預是必要的,“有利于保護正當的社會競爭"〔見(1)第464頁〕,但負面影響卻是使得破產實踐中司法獨立難以真正實現。
(三)和解與整頓制度只能適用于全民所有制企業
適用破產程序,使債務人論為破產人,不利于債務人的復蘇,對債
權人也有相應的損失,同時還給社會經濟和社會生活帶來負面影響。為此我國破產規范中設立了和解與整頓制度作為破產開始后宣告破產前,可由當事人選擇的一種程序。然而,這一制度僅在《破產法》中得以體現,顯然只能適用于全民所有制企業,對非全民所有制企業法人尚無法適用,帶有明顯的計劃經濟色彩。
綜上所述,筆者認為破產法是調整市場經濟有序運行的重要法律制度,它關系著債權人與債務人利益的均衡,關系著經濟運行的秩序化,關系著社會的安全與穩定,并一步推動著我國市場經濟體制的確立和深化。由于現行破產規范的不統一、不完善,不健全,與我國市場經濟建設和發展不相適應,因而建立統一破產法典迫在眉睫。首先,破產法之適用范圍不應以所有制為界限,各類企業及自然人應適用統一破產法典。其次,要消除已府干預因素,將“上級部門,,從破產法律關系中予以剔除,從而僅得破產程序中司法得以真正獨立。所以立法者應對破產實踐所可能涉及的法律關系設計相應的條文予以調整,做到全面、完整、具體、公平、可操作性強。亦應在總結已有的破產實踐經驗基礎上,盡量吸收借鑒市場經濟發達國家先進的立法經驗。
一、加快與破產相配套的法律法規和制度建設,盡快制定符合
我國國情的破產企業職工安置和救濟制度破產程序的正常運作需要具備必要的條件,需要形成破產法賴以存在并發揮作用的宏觀環境。通過市場主體法的建設與完善,塑造真正意義上的市場競爭主體在市場經濟“優勝劣汰"的競爭機制下獲得發展,為破產法的正常運作創造條件。綜觀我國破產實踐,雖然破產企業在數量上在逐年增加,而且已經涉及到許多大中型企業,然而由于與破產相配套的法律法規和制度建設的不完善,導致了企業破產實施中存在眾多阻礙,反映相對突出的就是破產企業職工安置與救濟問題。我國《企業破產法》第4條規定:“國家通過各種途經妥善安排破產企業職工重新就業,并保障他們重新就業前的基本生活需要。"1994年國務院在《關于在若干城市試行國有企業破產有關問題的通知》中也特別強調“實施企業破產必須首先安置好破產企業職工",并且規定:“企業破產時,企業依法取得的土地使用權,應當以拍賣或者招標方式為主依法轉讓,轉讓所得首先用于企業職工的安置”;“處置企業土地使用權所得不足以安置破產企業職工的,不足部分應當從其他破產財產所得中撥付"。雖然國家法律和政府政策對破產企業職工的安置和救濟作了特別的調整和傾斜,然而,破產企業職工因企業實施破產而上訪、攔阻、靜坐示威等事件卻屢有發生。究其原因,既有傳統觀念的束縛,舊體制的制約,社會保障的制約,生產結構的制約,也有法律法規不健全的制約。
筆者認為,在我國現階段,破產企業職工的安置與救濟是一個急待解決的問題。對于破產企業職工應當給于一個相對的過渡期,以期其心理適應,避免引發群體不滿,從而導致社會不安定。但也不能事事由政府和企業大包大攬,導致職工游離于企業破產后果的承受主體之外,史使得職工無力適應市場經濟激烈的競爭,嚴重的會導致破產約束機制的軟化和松馳。因為在傳統體制下,國有企業職工的生活保障由政府包下來,并不是社會保障制度而是一種類似于“高福利"的政策,顯然這種“高福利"的政策與市場經濟運行的需求是不相適應的,“高福利”政策在我國現階段逐漸被社會保障制度替代是一種必然趨勢。所以在現行社會保障制度與破產法正常實施要求尚存不小差距的情況下,面對企業破產中諸如職工失業、醫療、養老、工傷、住房等一系列問題時,應盡快建立符合我國國情的破產企業職工安置與救濟制度,納入到破產規范當中,在現有社會保障和社會救濟制度的建設基礎上,為破產企業職工提供盡可能的社會保障,以保持社會在有序運行中的穩定,也為我國破產規范的順利實施解除后顧之憂。
