[ 魏京寧 ]——(2010-12-29) / 已閱9875次
構建民事行政檢察化解社會矛盾長效機制的思考
魏京寧 賴興平
隨著社會的發展，法治的進步，人們運用法律途徑來保護自身權利的意識越來越強，法律所要面對的問題也越來越多。而面對諸多民事行政案件中，民事行政檢察部分則是一個更新最快、擴張最大、情況最復雜的一個司法領域，這也意味著民行檢察部門服務發展、保障民生、維護穩定、促進和諧的任務也最為繁重艱巨。去年年底，在全國政法工作會議上周永康同志提出了要深入推進社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法三項重點工作。可見，深入推進社會矛盾化解工作，是當前和今后一個時期民行檢察工作的重中之重。如何找準切入點、結合點，著力發揮民行檢察化解社會矛盾的職能作用是一項重要課題。筆者結合基層工作實踐及民行檢察職能，試從當前民事行政訴訟引發社會矛盾的現狀分析，提出構建民事行政檢察化解社會矛盾的長效機制。
一、當前民事行政訴訟引發社會矛盾的現狀
2007年以來，我院民行檢察部門共接訪來訪群眾300多場次，受理民事行政申訴案件12件，立案12件，其中建議提請抗訴2件。從接訪及受理立案總的情況看，社會矛盾主要體現在群眾對司法裁判結果不服、案件執行難等權益類、民生類訴求居多。具體而言，主要包括三個類型：
（一）、涉及民生利益受損引發矛盾。這類矛盾主要表現在三個方面：一是矛盾主體多元化，客體多樣化。矛盾主體由公民個人擴大到法人、行政管理部門等。社會矛盾糾紛由過去簡單的人身財產權益矛盾，更多地轉向企事業改制、征地拆遷、工資改革、社會保障、醫患關系等矛盾；二是矛盾涉及全局性和公共利益。如土地征收、房屋拆遷等過程中，部分群眾因不滿意拆遷補償引發的糾紛；三是因利益保護機制不完善引發矛盾。比如市場交易、合同履行、利益分配、債權債務等造成的矛盾。
（二）、執法行為過失引發矛盾。一是行政簡單化和官僚主義。如一些行政決策者執行決策時沒有考慮民主參與機制和相應的利益協調、對話機制，引發群眾對立和矛盾；新官不理舊事，作風浮夸，傷害群眾感情，損害群眾利益。二是行政執法人員素質、能力不高，造成行政不作為、亂作為，執法不嚴、不公、不廉等問題引發的矛盾時有發生。如亂收費、亂攤派、亂處罰、濫用強制權。三是因司法不公或司法腐敗而導致的矛盾糾紛。有的地方對群眾反映的問題推諉扯皮，對出現的矛盾糾紛協調不力，處理得不夠及時、公正和徹底，引起了一些群眾的不滿。
（三）、群眾思想誤區引發矛盾。部分群眾因在短期內難以尋求到對其權益的保護，就產生了“信上不信下” “信鬧不信理” “信訪不信法”等過激思想，這類人訴求長期得不到滿足，或不滿意于正常法律途徑的救濟，就聚集上訪，向司法機關施壓，來滿足其訴求。甚至一些矛盾還被別有用心的人利用、煽動，他們以“為民請命”形式進行參與，成為群體司法訴求擴大化的鼓動者。
二、民事行政檢察工作化解社會矛盾的主要方式
一是法律監督。主要指檢察機關通過民事行政檢察抗訴與再審檢察建議兩種方式監督審判機關對民事行政訴訟案件公正處理，維護司法公正，以正確處理社會矛盾。隨著市場經濟的發展，化解社會矛盾的方式已經逐漸由過去民間調解、行政調處為主演變成以司法裁判為主。當大量的社會矛盾糾紛以民事訴訟的形式進入司法領域，解決訴求難的問題就顯得十分突出。從目前司法實踐看，一方面，法院成為了社會矛盾的一個“消化器”， 另一方面，法院判決讓利益重新調整，調整過程的不合理不合法，又可能引發新的矛盾和糾紛，因此，民行檢察部門就需要履行職責對這種情況予以糾正。抗訴是民事行政檢察在調處人民內部矛盾中履行法律監督的重要方式，其作用是履行審判監督程序，對于生效的民事、經濟、行政案件進行再審。檢察建議是對抗訴方式的重要補充，二者的目的均是糾正錯誤的生效裁判，保護當事人的合法權益，維護司法公正。
二是和解息訴。主要是指做好不服法院正確裁判案件當事人的和解息訴工作，妥善化解社會矛盾，消除不安定因素。雖然民行檢察的基本工作方式表現為抗訴，但對大量申訴案件而言，維護正確的法院判決、裁定仍然是必不可少的工作。和解息訴是本著自愿、合法的原則，通過對當事人進行相關法律的解釋、對抗情緒的疏導，促成矛盾雙方自愿協商解決糾紛。和解息訴為主的工作方式可以避免以剛性提抗等方式導致的處理時間長、效率低、社會效果差等弊端，是化解矛盾糾紛首要而合理的選擇。
三、構建民事行政檢察化解社會矛盾的長效機制
民行檢察部門受理的民行申訴案件，絕大多數并不符合抗訴條件或發檢察建議的條件，一些當事人的申訴請求無法得到支持，而這些申訴案件又普遍存在不穩定因素，如果處理不好極易造成矛盾激化。因此，民行檢察部門必須不斷完善工作方式、創新工作機制，建立化解社會矛盾糾紛體系，才能從源頭上真正化解社會矛盾。
（一）、與時俱進，建立非訴訟渠道化解社會矛盾機制。非訴訟渠道化解社會矛盾機制是對訴訟機制的補救和補充。相對而言，此渠道具有便捷、經濟等優勢，且減少糾紛各方之間的對抗性，增加和解機會，實現當事人之間的雙贏互利，起到良好的社會效果。非訴訟渠道化解社會矛盾機制在操作上主要包括如下幾個方面：一是以雙方協商方式促調解。對一些有一定申訴理由，但不符合抗訴條件或不能啟動抗訴程序，或符合抗訴條件，但不抗訴效果更好的民事行政申訴案件，通過做雙方當事人的調解工作，促成雙方自愿協商解決糾紛，以達到和解息訴之目的。二是以公開聽證方式促調解。針對不同的案情，通過公開案件的事實、證據，闡述法律依據，消除當事人對民行檢察部門的不信任以及對法律認識的誤區，求得理解，促成調解。三是邀請第三人參與促調解。在可能的情況下，邀請能為當事各方所接受的第三人介入，如人大代表、政協委員和人民監督員等，通過這些人的威望或關系，用道義、親情教育感化，促使矛盾雙方自愿達成和解。第三人的介入既可監督我們的工作，又能公正地調解好某些矛盾糾紛。五是整合內外資源促調解。內部建立民行、控申、偵監、反貪、反瀆等多部門參與的聯動機制。積極推行陽光檢察，宣傳民事行政檢察職能，讓更多人民群眾不斷了解民事行政檢察工作，促使群眾找準訴求方向；外部建立與人大、政協、紀檢、公安、信訪、鎮綜治中心等部門的協調配合制度。因為有時候案件比較復雜，涉及到多部門、多行業、多領域，這就需要通過多部門的配合協調，共同做好化解糾紛、平息紛爭、案結事了的工作。形成合力，充分發揮非訴訟渠道化解社會矛盾機制效能，尤其促使涉檢類社會矛盾得以早發現、早議事、早化解。
（二）、加強溝通，建立與法院共同化解社會矛盾聯動機制。化解社會矛盾是檢察機關和審判機關的共同責任，不能把抗訴權簡單理解為就是與法院的對抗權，造成監督與被監督之間的對立、抗訴與再審之間的割裂。一是建立檢法兩院共同聽證機制，提升執法公信力，提高民行檢察辦案質量和效率。按照“在配合中加強監督，在監督中加強配合”的要求，為節約訴訟成本，減輕當事人訟累，提高辦案質量和效率，民行檢察部門可以通過與法院信訪室、審監庭聯系、溝通，進一步改善“兩院”工作關系，在檢法兩院取得共識的基礎上，制定《關于共同聽證工作會議紀要》，決定在案件申訴、提請抗訴、再審與糾正違法執行檢察建議以及服判息訴等多個環節開展共同聽證，在案件爭議的問題上得到法院辦案人員的理解和支持，切實維護當事人的合法權益。二是建立執行工作聯動機制。針對“執行難”和“執行監督難”等問題，要不斷豐富執行監督的內涵和方式，與法院會簽《關于執行監督工作聯席會議紀要》，對檢察機關監督民行案件執行的監督范圍及方式、工作聯系、執行和解、介入執行和執行監督范圍、方式等方面達成共識，將檢察機關的法律監督內容具體化，使監督重點由事后監督轉向預防干預，由被動應付轉變為主動協調。使法檢兩院消除監督理念上的誤區，加強交流和溝通，更加及時、有效的發現和解決執行中存在的問題，維護司法公正，化解社會矛盾。
（三）、拓寬思路，健全執法辦案化解社會矛盾工作機制。辦案過程是化解矛盾的過程，要把握好執法辦案與化解社會矛盾的關系，切實把化解社會矛盾貫穿于辦案的始終，要以執法規范化建設為著力點，建立執法辦案化解社會矛盾工作機制，解決引發矛盾糾紛的源頭性問題。一是加強矛盾化解工作的規范化建設。制定相應的規章制度，明確民行工作的接待規范、工作程序、要求，以及處理辦法等操作性規范。通過細化辦案的法律和事實審查標準、重申辦案時限、出庭、歸檔、辦案紀律及紀律責任和法律責任，將辦案責任細化落實到各個環節。二是建立公開通報制度。規定通報的類型、程序和原則，要求對重大復雜的群體性申訴案件要公開通報民行審查流程、相關案情及申訴人代表的意見與建議。通報應遵循公正、公開、實事求是和民主的原則。三是建立檢察建議跟蹤反饋制度。按照檢察建議在民行檢察工作中適用的范圍，明確辦案人員制作、審批、跟蹤和督促檢察建議的程序，將檢察建議的效力從軟約束提升為規范化的硬約束，進而推動矛盾化解工作的深入。四是建立維穩形勢研判、辦案風險評估預警和應急處置工作機制。定期對所接待的來信來訪群眾、所處理的重大事項是否存在不穩定因素進行分析、研判和排查，提前制定應對預案，落實包抓責任人員，會同有關部門依法妥善處置，切實把不穩定因素消除在萌芽狀態。建立健全執法辦案風險評估預警機制，院內各科室在案件辦理后都要就所辦案件填寫涉檢信訪風險評估情況登記表，對所辦案件進行信訪評估，提出信訪化解方案并進一步落實，促進案結事了、息訴罷訪。
（四）、懲防并舉，建立預防和查處腐敗化解社會矛盾機制。要拓寬工作思路，充分發揮民行檢察監督職能優勢，通過預防和查處由于執法不嚴、司法不公等腐敗案件，從而化解源于此引發的社會矛盾。一是建立《共同預防違法行政工作機制》。可與相關行政執法單位開展共同預防違法行政工作，并結合實際，不斷探索、總結，制訂具規范性和可操作性的工作實施文本，使該機制不斷擴大影響，真正發揮作用，不斷促進行政執法機關依法行政，最大限度地發揮預防效能，預防和減少行政執法偏差引起的行政訴訟，從源頭上預防“民告官”，減少行政訴訟，維護社會和諧穩定。如我院民行檢察部門自2007年與縣水利局、國土資源局、農業局、食品藥品監督管理局、林業局、工商局、衛生局等七個單位開展共同預防違法行政工作以來，通過定期走訪共同預防違法行政聯系單位，實現從源頭上預防和減少違規違法行政，從源頭上減少“民告官”，效果較好。二是建立健全《違法行為調查工作機制》。按照最高人民檢察院《關于完善抗訴工作與職務犯罪偵查工作內部監督制約機制的規定精神以及規范行使違法行為調查權的通知》精神，加強對司法人員職務犯罪特點和規律研究，發揮辦理民行申訴案件的專業優勢，提高“發現”線索的意識和能力。認真審查當事人舉報、控告和申訴，注意通過執法不嚴、司法不公的現象“發現”職務犯罪線索。落實與控告申訴、反貪、反瀆等內設職能部門協調配合的職務犯罪案件線索管理、移送機制，把民行檢察監督職責與檢察機關法律監督職責密切結合，最大限度地發揮民行檢察監督的作用，積極調查違法行為，移送查辦職務犯罪，積極化解社會矛盾。
總之，構建民事行政檢察化解社會矛盾長效機制,充分發揮民行檢察工作在社會矛盾化解中的積極作用是檢察機關充分發揮法律監督職能、維護司法公平與正義、促進社會和諧穩定過程中形成的必然選擇，在實踐中，其作用已經顯現出良好的法律效果和社會效果，在推進三項重點工作中有著不可替代的角色空間。
廣東省五華縣人民檢察院 魏京寧 賴興平
